我国财政转移支付法律制度之反思与重构，本文主要内容关键词为：法律制度论文,重构论文,转移支付论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年11月，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出了“转移支付”的概念，1994年1月，我国进行的分税制财政体制改革的重要内容之一，就是构建财政转移支付制度。转移支付制度是分级财政管理体制的重要组成部分，是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，实现财力均衡的基本手段，它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，它是财政法的重要部门法。广义上的财政转移支付法，泛指规定有关财政转移支付方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。本文试从三个方面分析财政转移支付，以期能借鉴国际经验，完善我国的转移支付法律制度，充分发挥转移支付的作用。
一、我国财政转移支付制度之检讨
（一）财政转移支付制度概述我国转移支付制度主要指的是政府间的转移支付。政府间的转移支付是指各级政府间资金的相互转移和再分配。在实际工作和现实研究中转移支付一般特指相邻两级政府间、上级政府对下级政府的财力援助与支持。它是一种为实现国家宏观调控，保障不同区域内政府施政能力和居民生活水平基本平衡的政府间财力调配的一种形式，属于财政再分配范畴。
实行财政转移支付的原因主要有：政府间纵向的财政不平衡，也即中央政府收大于支、地方政府收不抵支，中央与地方之间存在财力失衡。政府间横向的不平衡，也即各同级政府间由于自然资源、人均或较高支出等原因而存在的财力失衡。故而财政转移支付的目标为：纠正或调整地区间纵向和横向失衡，保证各级政府的财政收支平衡，最终实现全国各地的公共服务水平的均等化。这一目标绝不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡。这意味着政府要能够为各地的居民提供基本的、在不同阶段有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。
转移支付的模式包括：纵向转移支付，即上下级政府间自上而下的纵向财政平衡模式，也称“父子资助式”，[1]是中央政府依据特定的财政管理体制，把地方政府财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政平衡状况和中央宏观调控目标的需要，把集中起来的财政收入再数量不等的分配给各地方，以达到均衡各地财力的目的。世界上大多数国家的转移支付均采用这种模式。横向转移支付，即各同级地方政府之间的横向财政平衡，也称“兄弟互助式”。[2]这种模式是同级的各地方政府之间的平行转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移。此种模式一般是作为纵向转移支付的补充，与纵向转移支付配合使用，单一采用这种模式的国家还很少。纵横交叉转移支付，即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。
财政转移支付可以分为两种类型：无条件拨款和有条件拨款。无条件拨款也称一般转移支付，主要是对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出。这主要是解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，弥补地方财政缺口，是促进公平、实现各地区均衡发展、缩小差异的主要转移支付形式。有条件拨款也称专向转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保等方面的转移支付，具有调整国家产业结构、优化资源配置、提高公共福利、补偿灾害损失的作用。[3]
目前我国中央对地方的转移支付方式主要有5种，即税收返还、原体制补助、各项结算补助、过渡期转移支付、专项补助。税收返还是1994年分税制改革的一项重要内容，是将原属于地方的税源，改革后划给中央，由中央财政将从共享税中取得的收入按一定比例返还给地方政府的一种财政收入再分配方式。原体制补助是指实行分税制后，暂不改变原体制已有的分配格局，各地继续按照财政承包体制向中央上解财政收入或接受补助，它具有强化和削弱公共服务均等化的双重作用。结算补助是对财政年度内因中央政府与地方政府相互交叉和因政策变化带来的影响，通过财政结算进行的调整，调整结算结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。结算补助实质上是中央与地方之间的一种往来“账项”的清算，并且发生在财政体制之外，既不与均等化目标相联系，也不与中央的特定政策目标相关联。过渡期转移支付是从1995年开始实施的以均等化为目标、按照公式化进行计算的中央对地方的补助形式，也是比较规范的财政转移支付形式。但由于转移支付的总量有限，而参与补助的地区逐年增多，出现了“僧多粥少”的局面，在分配上只能采取“撒胡椒面”的形式，调节力度十分有限，影响了其应有的制度功效的发挥。专项补助是指国家用于救灾、扶贫、价格补贴等特定用途的专项拨款。但专项拨款也存在许多不规范现象，如随意性、分配过程不透明、资金使用零星分散、不“专款专用”等。因此助长了“跑部钱进”、讨价还价、弄虚作假的风气，也导致不同地区贫富差距的拉开，使“富者越富，穷者越穷”。
（二）我国目前财政转移支付运行中的主要问题
1993年以前，我国实行财政包干制，中央与地方的分配关系很不规范，影响了经济的健康、稳定发展。1994年，为适应发展社会主义市场经济的需要，我国进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央与地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度，财政转移支付制度的实施与不断完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但是，我国现行的财政转移支付制度还存在不少问题：
1.政府间事权划分不清、职能交叉和职能滞后现象比较突出。分税制财政体制改革，初步划分了中央政府和地方政府的财权，但在事权方面只对中央政府与地方政府各自的职责范围确立了一个大框架，缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处，政府职能也没有完全转移到公共服务方面，导致了各级政府间事权不清、交叉重叠、财权与事权不对称的问题，财权与事权的不统一当然就制约了转移支付的规范性。
2.转移支付结构不尽合理。在转移支付构成中，一般转移支付中为保持原体制地方既得利益的税收返还及补助的数额偏大，而真正用于缩小地区经济发展差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部转移支付的43%。[4]税收返还实际上并不具有均衡化的作用，甚至还会逐步拉大地区差距。而专项拨款的目的性强，服从中央调控的需要，但是运作又不够规范，某些使用环节缺乏有效的监督。
3.预算外资金未纳入统一预算。我国财政收入占GDP的比重，2000年只有15%，明显低于世界大多数国家的水平。但是，我国政府支配的财力远不止这个数，仅财政部门有统计的预算外资金，就大约相当于财政收入的1/3。此外，还有各种难以统计的行政事业性收费、基金，数额也不小。据有关专家估算，我国政府支配的财政收入与非财政收入的比例约为1:1。大量的财政性资金游离于财政预算之外，在一定程度上降低了财政转移支付效果，而且每年中央对各地方的财政转移支付资金的规模、时间等在年初还都不确定，无法编入地方财政预算。
4.省以下财政体制和转移支付制度建设不平衡，县乡财政较为困难。分税制改革后，各地按照分税制的要求，改革了省以下体制，但大多数地区没有触动既得利益，也没有根据经济发展情况的变化适时调整省以下财政体制。同时，省级和地市级安排的转移支付资金较少，一些地区甚至将中央的转移支付资金留在省本级，加上省级财政、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，省以下转移支付制度在调节财力不平衡方面没有发挥应有的作用，导致部分地区基层财政困难加剧，甚至出现了拖欠机关事业单位职工工资的现象。
5.财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规制转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性，这在客观上就降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是在资金的使用方面，还没有建立一套有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息还不能及时、准确、全面的掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
二、财政转移支付制度法制化之比较考察
政府间财政转移支付制度较为复杂，因而需要建立一个系统的法律制度来保障其运行。财政转移支付法律制度的内容一般包括：转移支付的目标和原则；转移支付的形式；转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序；转移支付的管理和分配机构以及转移支付的监督及法律责任等。西方发达国家对政府间财政转移支付制度一般都有严格的立法和详细的条文约束，都实行转移支付的法制化。而我国目前尚未制定专门的《财政转移支付法》。因此借鉴发达国家的立法经验，对于完善我国转移支付法律制度，完善我国财政法律制度，有着深刻的理论与实践意义。以下简单介绍美、日、德三国的转移支付制度及其立法。
美国实行补助金转移支付制度。美国的政府间财政补助分为有条件补助和无条件补助两种。[5]有条件补助是联邦政府给州及地方政府的补助金规定特定的用途或附加一定条件，以体现中央的宏观调控政策。一般用于卫生医疗保健、收入保障、教育与培训以及交通等项目，州及地方政府不得移作他用。无条件补助就是不指定用途和用款方式，根据收入分享制度，联邦政府每年按照一定的、比较复杂的和规范化的公式在各州之间分配一定数额的联邦收入，又称为收入分享。尽管政府之间无条件补助在最佳预算中有一定的作用，但是美国实际上一直没有这种补助。直到1972年美国《州和地方政府补助法》颁布实施，才引进这种补助，1976年又对该法作了修正。对许多有条件补助或五条件补助，联邦政府都要按国会确定的复杂公式，充分考虑到接受补助州或地方的人均收入、城市人口规模以及所得税征集情况等一系列因素来分配拨款。大多有条件补助是根据事先确定的公式来决定数额，其中有些完全是根据各州或地方的人口，无需考虑其他因素。而无条件补助被看作是建立更大的地方自治、保证更好地代表地方愿望、节约管理成本和实现管辖区均等化的一种手段。[6]美国依据法律、惯例的原则形成了政府间转移支付的基本格局，其补助金制度决定着美国转移支付制度的效率与公平。
日本实行税收返还制度，具体采取国家让与税、国家下拨税和国库支出金三种方式实现中央财政对地方财政的补助。日本的转移支付体系以平衡各地财力，保证地方各级政府履行职能，提供行政服务为主要目的，以中央政府不指定用途、不附加条件的转移支付（日本称作地方交付税）为主。[7]日本政府间转移支付的法制化水平较高，每种转移支付都有相应的立法进行规范，规范化，法制化是其突出特色。地方交付税以《地方交付税法》为依据筹集和分配资金，详尽规定了地方交付税的总额与种类（普通交付税和特别交付税）、地方交付税分配额的计算和决定、地方交付税的分配与检查等内容。国库支出金中的各类转移支付也以相关的法律为依据进行分配，如《义务教育法》、《农业基本建设法》、《土地改良法》、《生活保障法》等。中央政府对国库支出金的监管类似于其他中央财政支出，主要由大藏省监督、指导，由会计检查院进行审计，以保证专款专用，实现资金的使用效益。而所有这些都是我国所或缺而需借鉴的。
德国的政府间转移支付制度包括联邦与州之间的纵向财政平衡制度和州际之间的横向财政平衡制度。《德意志联邦共和国基本法》（1949年制定，1973年修改）第104条第4款规定：“为避免打乱综合经济的平衡状态、补足联邦境内经济力量的差距或促进经济增长而必须投资时，联邦可以批准对各州进行财政援助，以便各州或镇或联合乡进行特别重要的投资。细则，特别是有关提供投资种类的细则，犹须经联邦参议院同意的联邦立法作出规定，或由根据联邦预算作出的行政安排规定。”[8]这是联邦与各州之间纵向财政转移支付的规定。另据该法第107条第2款的规定：“联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡，同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规定应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件，以及决定平衡费数额的标准。这种立法还可以规定联邦从联邦基金中拨款给财政上弱的州以便补充支付它们的一般财政需要（补充拨款）”，[9]这是关于各州之间横向财政均衡的规定，从中我们可见其立法层次之高。随后德国又颁布了《联邦财政均衡法》，规定联邦政府要采取一定方式在财力不同的州之间进行财政收入的再分配，以使它们的财政实力相对平均；州政府有责任通过财政收入的再分配使其所辖各地方政府的财政实力大体平均，并对一些州的补充拨款确定了不同的份额。总之转移支付的目的、范围、系数等都被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求以及其它一些技术性的比例也用法律的形式加以明确的规定。这是非常值得我国借鉴的。
由这些介绍可见，一国转移支付立法采取何种形式，不可能是主观想象的东西，而是由该国的具体发展阶段和经济实力等要素所决定的，由此形成了许多独特的色彩。纵观各国财政转移支付制度，尽管各国转移支付的数额巨大、对象众多、结构复杂，方式也不尽相同。但最大的共性就是在实际运行中，不论是具体数额的确定，还是具体政策的实施，都制定了较高层次效力的法律，都有健全的法律体系作保障，从而减少了人为因素的干扰和影响，保证了转移支付制度效应的充分发挥。而目前中国不仅在形式上难以满足财政转移支付必须由立法机关以法律规定的要求，而且在财政转移支付的法治实体价值，如正义、公正、民主、自由，也同样存在很大的差距，同时由于现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性较差、法律规定缺乏权威性、立法的科学性和民主性难以保证等，这些已经严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。而深化财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措。要推进财政管理体制改革，必须进一步完善转移支付制度，尤其是要进一步完善转移支付法律制度。通过健全的法律制度，使转移支付做到有法可依、有法必依。促进制度的规范化，同时也可保证在转移支付实际操作过程中依法办事，避免受到人为因素的干扰，充分发挥财政转移支付制度对于加强国家宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持，保证社会经济的发展和社会的安定的作用。
三、我国财政转移支付法律制度之完善
根据我们以上所述的财政转移支付的基本经济原理，借鉴国际上转移支付制度的先进经验，并针对我们目前转移支付制度存在的问题，我们应全方位地完善我国的转移支付制度，建立符合公共财政要求的、规范的财政转移支付制度，尤其要完善财政转移支付法律制度立法。因此我们必须做到：
（一）按照各级政府的职能要求合理划分事权、财权并以法律形式确定
从法律上保证财权和事权的高度统一。从我国现实情况看，事权划分的关键是合理确定经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，应当由市场机制解决问题，从财政的供给范围中剥离出去，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标。
（二）依法调整现行的转移支付结构
我们要依法简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的几种政府间的财政转移支付形式，建议在条件成熟时，依法取消体制补助、决算补助等非规范化的转移支付形式，使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅来实现。同时也应当依法规范专项补助，改进专项拨款的分配办法、保证专项拨款的程序法定化，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性，从而建立科学、规范的财政转移支付制度。
（三）依法大力推进省以下财政转移支付制度建设
着力解决县乡财政困难问题。地方政府尤其是省级地方政府要尽快建立具有均等效果的规范的财政转移支付制度。同时对于确实困难的县乡财政，中央财政要适度加大转移支付力度；各省级政府在改进省以下财政体制时，要把税种及财力规模尽可能地分解到县级，从体制上保证基层财政有比较充实的财源基础。也即要建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。
（四）依法完善转移支付制度中的机构设置
各国经验告诉我们，执行各级政府间复杂的财力转移支付政策，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，组织保证是必不可少的，故需依法设置一个专门的机构来具体负责，并以立法形式规定该机构的任务、职权和职责。这样可以对转移支付产生一定的制约作用，以确保转移支付的公正、合理。如澳大利亚的“联邦拨款委员会”，英国的“环境部”等专门机构。我国可以借鉴国外成功的管理经验，结合我国的具体国情，建立一个专门的委员会，可隶属于全国人大常委会或者中央政府，并以《转移支付法》加以规定，赋予其法定的转移支付管理职责。[10]
（五）在财政转移支付额度上应依法选择“因素法”
目前我国在财力转移上所采用的基数法是不合理性的，所以在立法时，应抛弃“基数法”，采用国际上通用的“因素法”。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确立“收入能力——支出需求均衡拨款型”作为计算模式，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。而影响我国财政收支的因素应定为：人口因素、人均国民生产总值和人均财政收入、自然因素、特殊因素五大方面。在以上测算模式、影响因素确定的基础上，测算理论收入能力与标准支出及其转移支付数额。基数法可减少和排除转移支付中的盲目性和随意性，增强其公开性和透明度，消除各级政府间经常性的讨价还价，以提高转移支付的效率。
（六）完善转移支付立法
不失时机地推进转移支付制度的法制化。首先必须加强转移支付的立法工作，为转移支付提供强有力的法律保障。我们可以借鉴国外的成功经验，尽快制定全国的《转移支付法》，将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定，使我国转移支付制度在法制轨道内正常有序的运行。其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，应当编制转移支付预算，并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准。一经批准，不得擅自变动。第三，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，同时辅之以必要的司法和审计举措，建立相对完善的监督和约束机制，并规定对违法违章者的制裁，保证转移支付制度在立法、司法、和审计上的相互配合和协调统一，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。同时，我们在完善财政转移支付立法时，一定要坚持确保转移支付立法与财政改革进程相适应，确保财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，确保财政转移支付立法的本土化与国际化相结合的理念，以提高立法质量。
从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标迈进。但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。缺乏统一完整的法律保障便是其中一个主要原因。从而“完善转移支付立法，不失时机地推进转移支付制度的法制化”的任务在当前便显得尤为重要。而在立法过程当中，为了少走弯路，凡国外立法实践中证明比较好且适合中国现实情况的，都可以大胆吸收；有些适合中国国情的条文，也可以直接移植，并在实践中充实、完善；他们在发展市场经济过程中根据实际情况而不断修改财政转移支付法律、法规的做法，也值得我们借鉴。目前全国人大常委会已经把财政转移支付法列入了《十届全国人大常委会立法规划》。相信在不久的将来，随着财政转移支付立法的完善，我国的转移支付法律制度也将更加完善，转移支付制度也将更加科学、规范，其在国家财政调控和经济发展中的作用也将更为突出。
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