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在过去的十年里，社会保障已经成为中国政府优先关注的问题。2000年10月召开的十五届五中全会曾经提到，2001年到2005年期间第十个五年计划也着重提到了社会保障问题。完善城镇社会保障体系的试点方案的提出又是中国政府高度重视社会保障问题的一个明证。国际劳工组织钦佩中国政府在社会保障方面进行改革所进行的努力，并支持这一改革为增强对城镇人员的社会保护而提出的主要目标和原则。加强基金统筹，完善基本养老保险制度是非常积极的步骤。然而，有一些方面还应进一步完善。国际劳工组织愿意并随时准备支持中国政府进行这方面的努力。
一、城镇企业职工基本养老保险系统
基本养老保险是政府在公平的基础上提供收入保障的一个主要工具。这一手段应该进一步得以加强。在改革方案中，个人账户的作用被强化，统筹部分的作用得到了强化。这是一个非常积极的做法：统筹基金用于支付当前养老金，这是支付将来养老金最经济有效、平等和可预见的部分。基于以上的双重作用，统筹基金应得到加强。
在这种情况下，并且考虑到总缴费率已经相当高（工资总额的28%），就很有必要降低个人帐户部分的缴费率。个人帐户可以增强个人责任感，但个人帐户的管理成本非常高，并且在将来可获得的待遇水平方面的可预见性差。因此，政府要事先准备一定的资金，以备个人帐户部分不能发放预期待遇水平的养老金。在各省对这些帐户进行管理是最优方案，但这取决于这些基金是否有充足的投资机会。
在没有更多的数据的情况下，不能对基本养老保险的财务情况进行测算。但多方面的因素表明政府已拿出了相当多的财政补贴用以支持正在进行的制度转轨。应当进行一次包括下一个10年中基金收入和支出的全面财务和精算测算。基金支出预测应对三部分的养老金支出进行预测，这包括基于旧的养老保险金待遇的公式，将来社会统筹部分的支出部分（当地平均收入的30%），将来个人帐户部分的养老金支出部分。在从现收现付制向一个包含强制性积累的混合制度转移的过程中，两套制度中的养老金发放责任作为转轨成本会同时增长。如果在财务计划中对此不作考虑的话，为用于支付当前养老金和进行个人帐户部分积累而收缴的保险费将会远远不够。
将统筹部分和个人帐户分开进行管理，意味着用于确保发放当前养老金的财务支出压力将随着时间的推移而加大，这是因为转轨成本将完全由统筹基金部分承担。更多的地区性养老保险计划在发放常规的养老退休金时，将面临财务支出困难。这就需要政府实施特别的政策来解决这一问题。
精算分析将可以确定20%的缴费率是否能足以支付预期的养老金支出。在需要进行这一测算和转轨成本尚不确定的情况下，建议直到搞清社会统筹部分的需求到底有多大后，再决定社会统筹部分的缴费率才是谨慎的做法。很明显，缴费率总有一个可承受的上限，资金应该首先用于解决统筹基金当前和预期的赤字。
旧的养老保险制度替代率明显高于新的养老保险制度，统筹部分的主要养老金支出都是用于支付旧制度承担的退休养老金。这也会造成新的养老保险财务支出压力。从长期发展的角度看，无论是在全国范围内还是在各省，即使在人口组成结构不十分有利的情况下，20%的缴费率也应当能够维持一个39%替代率水平的养老保险系统。预期的财务支出压力可以通过包括提高应缴企业的缴费率、扩大养老保险覆盖面、扩大缴费计算基数、延长退休年龄以及增强基金管理等在内的措施得到减缓。
还要注意统筹部分的待遇水平公式没有鼓励缴费的激励作用，并在平等这一意义上提出了许多问题。在社会保障制度改革中，缴费是按收入水平（基于工资总额）进行的，而待遇水平却与职工以前的收入水平无关。从任何的国际标准来衡量，这一养老保险制度将是一个高度的财富再分配制度。这使得这一制度很难取得可接受水平的参与率。更何况这部分的替代率在缴费满15年后的增长率会降低，其基本养老金最高只能达到全省平均工资的30%。从这点看，这一制度存在着不平等，并且没有鼓励缴费的激励机制，也没有鼓励职工在达到最高待遇水平后继续就业的激励作用。
个人账户部分的计算公式也存在着一些问题。如退休时的个人账户结余除以120（个月）或10（年）得出的值作为个人的年金，意味着年金因数是10。这一因数远达不到个人账户结余能充分支付个人账户部分养老金的水平。假设实际利率为2%，一个60岁的人员的个人账户积累就需要除以15而不是10，才能保证他的个人账户积累能不多不少地支付15年的个人账户部分养老金。因此，当前计算公式中的因数比实际中性的因数高50%；对于55岁退休的女职工，这一因数应为22，相当于个人账户部分养老金多支出了120%。因此，在当前的规定下，个人账户部分处于一种严重的精算计算失衡状态。这部分实际上是部分积累模式，在将来个人养老金支付责任到期时，个人账户部分将面临着资不抵偿的严重问题。
还可以考虑另外的一些做法以改进养老保险制度，以便加强公正性、互济性和保障水平。这些措施包括：
—国家为个人账户养老金部分建立最低养老金待遇保证制度，并制订基金投资和监督法律框架；
—在省级组织建立基金统筹做法；
—建立统筹部分和个人账户部分结合的目标替代率；
—考虑引入遗属养老金和残疾金政策的可能性。
二、城镇职工医疗保险制度
建立大病医疗试点，是对新的医疗保险统筹制度的补充。它的目的是要抵消医疗保险政策规定的支出上限（当地年平均工资的4倍）的医疗费用。大病医疗将毫无疑问地加强当前医疗保险所能提供的保障程度。然而，在我们看来，新的医疗保险制度在多个方面存在负面影响，应当重新对它进行审议。我们对医疗保险制度中的个人账户部分尤感不安，这一个人账户占整个基金的大部分（几乎总缴费额的一半进入个人账户）。这样的积累划在个人账户名下，并且不能从健康人支付转移用于患病的人，不能从富人转移支付用于穷人。因为个人的健康状况的变化是不可预测的，当前的医疗保险制度会加剧不平等（男人和女人间的不平等，代际之间的不平等，不同收入人群之间的不平等），使那些劣势人群在健康风险方面处于更加容易受伤害的地位。这一制度还对脱穷有负面的影响。总之，这一制度会降低社会医疗保障水平。
医疗保险中的个人积累这一概念，对于医疗保险基金是十分奇怪的。医疗保险基金的存在是要通过统筹来对付不可预见的风险。个人的积累部分对于个人或其家人对医疗服务的需求不会有很大的影响。这也就是说，积累的很大一部分不会被使用。这是医疗保险系统中对资源的浪费。它还意味着医疗保险的缴费率反而会增涨。不仅如此，如果是一个地区级的医疗保险计划，其基金还很可能陷入财务支出困难的窘境，并对当地经济和社会保障水平带来很大的负面影响。总之，个人账户形式在支付政府开办的医疗卫生服务上并不比个人积累型做法好，但其在公共卫生服务机构提供的一些免费医疗卫生服务项目上存在着费用支出上的劣势，并在个人健康方面可能产生诸多不利。如果这些负面作用确实存在的话，现收现付制、与政府共同向公共医疗卫生机构提供财务支出的个人账户型医疗保险也许应在不同程度上被个人积累型计划所取代。一些人也许会避开使用医疗服务，这是因为个人账户中的资金不能用于其它目的，所以对医疗服务的消费不再有直接的机会成本。另一方面，对于那些患病的贫穷而又用光个人账户积累的人员来说，他们将拖延就医，直到这些病到了非治不可的程度。个人账户型医疗保险制度有着明显的健康方面和基金支出两方面的负面效果。
统筹是支撑医疗保险支出的一个更加有效而又公平的做法。将收缴的保险费集今进行统筹意味着患病的风险不再由个人承担，而是由保险计划的成员共同承担。这就能确保健康人群与患病人群之间、富人和穷人之间的互助和互济性，统筹还能降低不确定性，并获得保险人群规模而带来的益处。
因此，完全有必要对是否引入个人账户进行审议。另外，应当对当前的医疗保险系统不断地进行完善。为此，我们建议：
—对地方和省级医疗卫生预算进行财务方面的研究以确定医疗保险缴费率；
—增强统筹基金部分的作用，更多的医疗保险缴费份额应进入统筹基金部分；
—更准确地定位医疗保险三个组成部分，即个人账户、统筹基金和补充医疗保险计划；
—通过控制医疗服务提供方（医疗服务机构、医生、药品生产企业和药店）以控制医疗费用支出；
—发展社区医疗服务，以提高医疗保障水平并控制医疗费用支出的增长。
三、失业保险制度
医务院已经明确要求建立企业再就业服务中心的任务将逐渐由失业保险制度接替。这一做法将于2001年1月份开始，并于2003年底完成。企业再就业服务中心的淡出以及向失业保险制度的责任转移提出了一连串的问题。对于这一职责转换应加以密切注视，以避免可能给国有企业下岗职工带来生活困难现象的出现。
一个主要的问题是要确保失业保险有充分的基金储备来承担向下岗工人提供失业救济金的责任。使失业保险制度承担这一责任而不调高失业保险缴费率看来是很有疑问的（当前的失业保险缴费率大致3%，这样的缴费率仅能支撑7%到10%的失业率）。另一个问题是失业保险经办机构的现有能力，这些机构是否有能力对付这一接续任务。这两方面均会使下岗职工处于困境，从而引发负面的效应。
为此，我们提出以下建议：
—增强机构管理能力；
—确保整个接续过程中失业救济金的发放，并维持其当前的发放水平；
—将失业保护与积极的劳动力市场政策和计划紧密联系起来；
—将经济发展的优先点放在下岗人员多的地区。
四、最低城镇居民生活保障制度
新的改革呈现出将社会保险的某些负担向最低生活保障制度转移的取向，这是失业保险接续企业再就业服务中心做法的必然后果，也是增加对以前未受到保护的集体企业提供保护的结果。这一最低生活保障制度的资金收入和支出在不同的地区将完全不同。即使在接受中央政府财政补贴的情况下，一些困难地区也无法向全部合乎领取资格的居民发放最低生活保障津贴。
我们提出的建议包括以下几点：
—对城镇居民生活保险系统中的资金流进行评估和测算，以确定国家财政在这方面的负担；
—确定能够保证最低城镇居民生活保障资金来源的手段；
—增强中央政府的作用；
—提高社会保险的参与率以减轻对社会救济的需要。
五、社会保障监管方面的问题
在社会保障监管方面的改革，意味着国有企业在社会保护方面的职责向国家的转移。国家对提供社会保护负有全面的责任，并有制订政策和策略、执行政策的责任。但有必要确定中央政府、地方政府、企业和其它方面的角色和职责分工。在一个权力下放的保障体制下，中央政府仍负有首要的责任来颁布法规和指导原则，开展监督并确保公共标准和一致性原则能在法律实施过程中得到落实。
在全国水平上，各社会保护组织部分（社会保险、社会救经、医疗服务等）之间也有必要通过建立机构和政策间的协调机制而进行协调的需要。在省一级（地方），要设立有关机构和管理部门以确保社会保障系统的基本功能得以发挥，并保证企业、参保职工和政府官员严格执行有关法律规定。不断加强对公共的宣传工作是十分重要的，企业和职工代表的广泛参与是开展监督的重要组成部分。
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