农民工随迁子女“入学门槛”的合理性研究，本文主要内容关键词为：合理性论文,农民工论文,门槛论文,子女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
据统计，2011年农民工随迁子女在公办学校就读的比例已达到79.2%。[1]尽管如此，各地农民工随迁子女教育还存在许多困境和障碍。有调查指出，农民工随迁子女就学成本较高，其辍学率远高于城市同龄儿童。此外，相比而言农民工随迁子女在享受优质教育资源方面，也存在严重的不公平。[2]另有研究表明，各地为农民工随迁子女设置了过高的“入学门槛”，由此导致一部分农民工随迁子女被排斥在城市公共教育体系之外。[3]在城镇化发展进程中，以户籍改革为引擎推进农民工市民化已成为我国经济社会发展的必然趋势；大力加强农民工随迁子女教育，以教育融合促进农民工子女社会融合也是顺应时代发展之必然选择。在此背景下，探讨农民工随迁子女“入学门槛”合理性问题将是一个十分重要的课题。
二、“入学门槛”的基本特征
本文采用内容分析法(content analysis)对各地政策文本进行了探讨。内容分析法是对文献内容进行定量或定性分析的方法。政策文件及与政策相关的文本是政策行为的反映，文本的语义则是政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证，内容分析法特别适合对政策文本的对比和解读。[4]
作者以“农民工子女入读公办学校”、“农民工子女义务教育”、“进城务工人员随迁子女义务教育”等词汇在互联网上搜集各地地方政府政策文本。截至2011年12月，共搜集了117个地区的政策文本。文本时间跨度是2003年至2011年，发布机构包括省(自治区、直辖市)、县(市、区)政府和教育行政部门，涵盖了除宁夏、内蒙、海南等地之外的28个省市。在政策文本中，属于省(自治区、直辖市)颁布的文件有10个，省会城市的有17个，县(市、区)颁布文件有90个。从样本选择上看，上述样本基本覆盖全国。非特别说明，本文所用数据均来自这117个政策文本。
“入学门槛”是指各地政府对农民工随迁子女在城市公办学校就读设定的准入条件。通过对政策文本的分析，我们发现各地设置的“入学门槛”有如下基本特征：
(一)“入学门槛”种类繁多、权重不一
文本分析表明，几乎所有地区都设置了“入学门槛”。各地通常以“入学条件”、“须持以下证件”、“所需材料”等字眼规定农民工随迁子女入读公办学校必须出具相应的证明材料，这些证明材料构成了随迁子女入学的准入条件。表1是对各地入学材料类型及其所占比例的描述统计。从表1可以看出，各地要求出具的证明材料种类繁多，涵盖了“身份证”、“暂住证”、“劳务合同”、“户口簿”、“学籍档案”等十多种。进一步分析发现，不同类型的证明材料在不同区域所占比例和权重不一。“劳务合同”、“暂住证”、“户口簿”、“居住合同”及“原校同意外出就读证明”等是绝大部分地区要求提供的材料。在多种证明材料中，居于前五位的由高到低依次是：“劳务合同”(87.2%)，“暂住证”(83.7%)，“户口簿”(76.1%)，“居住合同”(66.7%)，“原校同意外出就读证明”(50.4%)。可见，对农民工身份的认定、就业状况及居住状况是流入地政府极为关注的内容，这些证明材料在决定农民工随迁子女入读公办学校问题上被赋予了更大的权重。
(二)“入学门槛”的设置存在地区差异
1.各地设置的“入学门槛”的类型差异
各地设置的“入学门槛”大致可分为三类：“积分制模式”、“优惠政策模式”和“材料准入模式”。“积分制模式”是按照一定标准计算积分，以此决定随迁子女是否有资格在城市公办学校就读。积分制又可分为“积分制入户”和“积分制入学”两类。“积分制入学”是根据父母一方的个人条件如学历、职称、在本地区的服务年限等项目计算积分，结合公立学校学位空缺情况按积分多少来确定入读公立学校的人选；“积分制入户”属于地方政府户籍改革新政，通过积分制取得本地户籍，从而自动消除户籍制度对享受城市福利的限制，满足入户条件者，其随迁子女可进入公办学校就读。从积分制指标看，包括父母一方的文化程度、技术职称、服务年限、社保年限、计划生育、投资纳税、社会服务等内容，申请人需提交的材料多达十余项，需向户籍地和居住地的居委会、街道办、派出所等20多个部门开具证明。相对来说，“积分制模式”在珠三角地区比较普遍。
“优惠政策模式”是指只有享受当地优惠政策人员的子女才具有入读公办学校的资格，比如高端人才的子女往往享受入学的优惠政策。“材料准入模式”，即根据申请人提供的证明材料(如务工证明、居住证明、缴纳社会保险证明等)的完备程度决定随迁子女是否有资格入读当地公办学校。
2.珠三角地区“入学门槛”明显高于其他地区
在所搜集的117个政策文本中，除珠三角地区采取“积分制”和“优惠政策模式”外，其他地区均没有实行这两种方式。具体来讲，深圳等地只有享受本地优惠政策人员的子女才具有进入公办学校的资格，广州、东莞、佛山、珠海等地将其作为接收方式之一；东莞、佛山、珠海、中山等地主要采取“积分制入学”模式；广州、江门、肇庆等地主要采取“积分制入户”模式。无论是积分制模式还是优惠政策模式，都是依据父母条件进行“优胜劣汰”，这使得入读公立学校对普通农民工随迁子女来说无疑是“镜中花”和“水中月”。据统计，2008年在东莞公办初中就读的农民工子女占全市公办学校在校生总数的比例只有16.63%。5]2010年，中山市火把开发区第一小学享受“积分制”的70多名外来工子女父母都是大学本科学历以上并具有中级职称的技术人员。[6]2011年上半年广州市首批1000名积分入户名单都是精英，根本看不到农民工的身影。[7]而从其他地区看，“十一五”期间，安徽省90%以上的随迁子女在公办学校就读。[8]截至2010年，绍兴市85%的进城务工人员随迁子女在公办中小学就读。[9]2011年上海市共有47.05万进城务工人员随迁子女在本市接受义务教育，其中约33.85万人在公办学校就读，占71.9%。[10]相对而言，珠三角地区公办学校入学比例显著偏低，这与其较高的“入学门槛”有一定关联。
3.省会城市和直辖市“入学门槛”高于县(市、区)级城市
在117份政策文本中有21个省会城市、直辖市和87个县(市、区)采取“材料准入模式”，但省会城市和直辖市“入学门槛”显著高于县(市、区)级城市：要求随迁子女提交6份及以上证明材料的比例，省会城市和直辖市为52.4%，县(市、区)为32.1%，前者比后者多出20个百分点；要求随迁子女提供7份及以上的比例，省份城市及直辖市为28.6%，而县(市、区)为17.3%，前者比后者高11个百分点。可见，进入省会城市和直辖市要求提供的材料更多，也更繁琐。
(三)显性与隐性“入学门槛”并存
对117个政策文本的分析表明，一些地方并没有向农民工随迁子女开放所有的中小学校。这意味着，即使达到当地规定的“入学门槛”，农民工随迁子女也并不能享受城市所有的优质教育资源，不能与城市户籍儿童一样享有均等的入学机会。换言之，地方政府在明文设置入学的“显性门槛”时，也可能以屏蔽城市优质学校的方式限制随迁子女的教育选择权，这种有限度开放的行为构成了农民工随迁子女入学的另一道“隐性门槛”。调查表明，有64个地区将中央规定的“就近入学”解释为“在指定的农民工子女学校范围内就近入学”，明确规定须在“定点学校”或“指定学校”就读(占54.7%)。在所有文本中，仅有3个地区明文规定“不能指定定点学校”、“所有公办中小学都应接收”；约10%的地区将“入学”曲解为“非转学”，仅接收小学一年级和初中起始年级学生，其他年级的学生视为“转学生”，不在政策关注的范围内。
以上分析表明，一些地方在贯彻执行中央政策过程中存在政策截流现象。政策截流也称为选择性政策执行，是指政策执行者在执行政策过程中对政策的精神实质或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至出现与初衷相悖的结果。[11]一些地方有意曲解中央政策，致使中央政府的“两为主”政策内容残缺不全，在这些地区无法完整地落到实处。
(四)“入学门槛”设置的时间滞后
从中央到地方，我国有五级政府。在基础教育属地化管理体制下，从政策制定到政策实施存在时间上的滞后性，这种滞后性一定意义上影响了农民工随迁子女被城市公办学校接纳的进度。在此意义上，我们甚至可以认为：地方政府是否及时落实随迁子女入学政策，是否尽可能减少随迁子女在城市学校大门外的徘徊期，这也是一个具有时间向度的“入学门槛”。
作为我国有关随迁子女教育的权威性文件，中央六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》于2003年9月颁布，但地方政府对政策执行明显滞后。文本分析表明，2004年是各地政策制定的一个高峰期，主要集中在省级层面，但这一时期的政策多停留在指导思想和工作原则的阐述，没有建立起行之有效的地方教育政策体系及实施细则；2007年至2009年是政策制定的另一个高峰期，49.6%的地区在这段时间制定了地方政策；县(市、区)地区政策出台的时间更晚，67.8%的县(市、区)政策出台时间在2007年之后。
我国的民工潮始于20世纪80年代，随迁子女的教育问题于20世纪90年代中后期才引起社会的关注，而具有执行力的政策却在21世纪第一个十年的中后期才出台。据统计，2000年全国14周岁及以下流动儿童规模为1410万人，2005年已达到1843万人。[12]可见，随迁子女政策实施的相对滞后已致使相当数量的适龄儿童被阻挡在城市公办学校之外。
三、对“入学门槛”合理性的反思
以上分析表明，不同地区为随迁子女设置的“入学门槛”不仅种类繁多、权重不一，而且存在地区差异。从全国范围看，珠三角地区的入学门槛较高，省会城市、直辖市的入学门槛要高于中小城市；流入地政府在制定及执行政策过程中存在政策截留和滞后现象，这进一步抬高了“入学门槛”。如何看待农民工随迁子女“入学门槛”及其合理性问题？对此，我们将从以下几个方面进行反思。
(一)为什么要设置“入学门槛”
入学门槛的设置反映了尖锐的义务教育供求矛盾，反映了人口流动对属地化教育管理体制和投资体制的巨大挑战。我国正处在社会主义初级阶段，城乡间、区域间经济发展不平衡，东部发达地区成为接纳农民工的主要区域。农民工的集中流动给这些城市教育系统带来了巨大的压力，城市的公共服务体系和公共产品供给能力经受巨大考验。因此，从我国国情出发，从区域发展不平衡的现实背景出发，当前各地设置一定的“入学门槛”具有现实的必然性。
同时，从中央与地方政府、流入地与流出地政府责任分担来看，许多涉及农民工随迁子女教育的问题还悬而未决，流入地政府不得不通过设定“入学门槛”来保护本地居民的利益。其中，最突出的问题是以学籍(户籍)为本位的义务教育财政拨款体制。在现有教育财政体制下，农民工随迁子女的流动导致流出地政府继续“吃空饷”，但流入地政府却不得不承担随迁子女的教育成本。目前中央政府的主要做法是通过“以奖代补”的方式对解决随迁子女教育较好的省份给予奖励，但这种奖励难以补偿流入地政府付出的成本，未能从根本上对流入地政府积极接纳农民工随迁子女带来持久的激励。
此外，在现有政策中，中央政府并没有明确规定地方政府应承担的责任，结果导致责任承担主体层层下移，区县政府成为接纳农民工随迁子女的主要责任主体。通过对117个地区的政策文本分析发现，随迁子女教育工作的管理主体和财政承担主体重心过低，区级(县级市)政府成为主要的责任主体。如北京市教育委员会、北京市财政局《关于进一步做好来京务工人员随迁子女在京接受义务教育工作的意见》中指出：“坚持属地管理原则，区县政府对来京务工人员随迁子女接受义务教育负主要责任”。随迁子女接收工作难度大，责任主体重心过低必然导致基层政府事权与财权的不对称，引发基层政府对随迁子女的显性或隐形排斥。
(二)哪些是不合理的“入学门槛”
公共政策的合理性体现为工具理性与价值理性的平衡与统一。公共政策的合理性要求必须反映公共政策本质的价值内涵，必须考虑公共政策实现的制约条件及动态适应性。[13]我国还处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾依然是当前我国经济社会发展的主要矛盾。因此，对于各地设置的“入学门槛”，我们不能一概加以指责。但是，保障农民工随迁子女合法的教育权利，最大限度地接纳外来子女融入城市教育系统，是追求社会公平正义、构建和谐社会的时代强音。因此，在“理想”与“现实”之间寻求均衡点，在“需求”与“可能”之间寻求平衡点，当成为人们审视农民工随迁子女“入学门槛”合理性的重要参照。
以此观之，我们也要避免另一种趋向：即以不具备条件为借口设置种种不合理的“入学门槛”将农民工子女排斥在外。为此，仔细审视并严格规范各地设置的不合理“入学门槛”具有相当的紧迫性。对于行政部门而言，“合理性”是审查行政部门在法定的职权范围之内行使行政自由裁量权是否合理适当、是否违反法的原意和目的、是否符合公平正义的要求的基本准则。合理性要求行政主体在选择行政行为时必须依据一个客观理性的标准。具体的“合理性原则”要求行政行为：(1)符合法的目的和法的原意；(2)具有正当合理的动机；(3)建立在正当考虑的基础之上(必须考虑相关因素，不考虑不相关因素)；(4)要符合法定的行政程序[14]。
从行政合理性视角看，流入地政府设置的“入学门槛”还存在诸多不合理的地方，具体表现为：一是部分地区违背中央政策旨意，对相关政策截留或扭曲；二是部分地区制定的农民工随迁子女教育政策偏离了正当合理动机及正当考虑基础。如某些地区推行政策是以吸引优秀人才为目的的，对于处于弱势群体的农民工来说，这些政策无异于是一种筛选工具——一种将农民工排斥在城市公共服务之外的“纳优排劣”工具；三是流入地政府在设置入学门槛问题上缺少法定程序，导致门槛的设置随意性较大。比如，要求提供“计划生育证明”有悖儿童的发展权益；要求父母“无犯罪记录证明”等条件实际上与确认随迁子女身份无实质性关联。此外，“务工证明”及“缴纳社会保险证明”的涵盖范围也不足，对于那些在城市灵活就业人员或未享受城市社会保障的农民工来说，其子女显然被排除在外。
(三)如何设置合理的“入学门槛”
接受教育是每个儿童享受的基本权利。从国际视野看，不少国家和地区对流动人口子女都采取了包容性政策。英国伦敦的流动儿童只要提供在伦敦居住或工作的监护人信息，就可以接受义务教育，甚至是刚到伦敦的难民子女，也可以同样享受市民待遇。[15]美国1982年联邦最高法院的移民子女案判决德州法律违宪并确定：非法移民的学龄儿童亦有权就读免费公立学校，州不得因为教育需求与教育供给的矛盾而剥夺他们免费教育的权利，教师或管理人员等不得为任何可能使非法移民及其子女产生恐惧心理的行为，比如，问及身份、工作单位、社会保险卡号等。[16]从长期看，我国应不断降低门槛，乃至实施“零门槛”入学制度，将所有随迁子女全部纳入流入地教育系统。然而短期内，流入地政府面临着校舍、师资、土地、资金等资源的制约以及“教育洼地”的尴尬境地，完全接纳所有外来随迁子女只是一种理想状态，短期内尚不具备“全纳”的条件。
如何设置合理的“入学门槛”？农民工随迁子女身份及流入地承载能力是两个必须考虑的条件，同时在实际操作中坚持“无歧视、不繁琐”的原则也是十分必要的。具体来讲，对于公办教育资源充裕、接收难度不大的地区，凡能证明农民工随迁子女身份的都应纳入接收范围；对于接收难度大的地区，可优先解决长期居住的农民工随迁子女入学问题。“长期居住”可通过在本地连续务工年限和居住年限来判断，“长期居住”群体不仅包括在本地已购房和具有正式工作的优势群体，而且也包括在本地长期从事灵活就业并在城市长期租房居住的弱势群体。为保障流入地政府合理设置门槛，中央政府需从两方面对不合理的“入学门槛”进行规范和清理：一是根据随迁子女的分布情况和城市承载力测量流入地政府的接收难度；二是明确规定流入地政府不能设置不公平或有悖儿童发展权益的门槛(比如“计划生育证明”和父母“无犯罪记录证明”等)。基于以上分析，合理性门槛的设置分两类：一是流入地接收难度不大的地区，以提供户口簿、务工证明(劳动合同、营业执照或灵活就业证明)、居住证明(暂住证、租房合同或房产证)等证明材料作为接收条件；二是接收难度大的地区，可优先解决常住人口子女的就学问题，包括户口簿、一定年限的务工证明和居住证明等材料。
四、降低“入学门槛”的保障措施
(一)构建以常住人口为基数的城市发展规划，扩大城市教育资源承载力
由于传统的城市规划没有充分考虑流动人口因素，致使城市各项建设指标出现偏差，许多大城市仍不同程度地存在常住人口多而城市容量小的矛盾，给城市的基础设施和环境带来沉重的压力。因此，在编制城市发展规划时，应以常住人口作为服务总人口，根据常住人口的数量、构成及分布状况和产业布局状况完善配套设施建设。
从实际情况来看，近年来，随着城市功能、产业结构的调整，外来务工人员主要集聚在城乡结合部，且总量有所增长。伴随城市人口分布的变化，城乡结合部及郊区城镇受教育人口急剧增加，导致这些地区教育资源紧缺。鉴此，流入地应将常住人口纳入区域教育发展规划，在郊区新城和公建配套学校覆盖不到的城郊结合地区、街镇，一方面充分挖掘现有校舍办学潜力，另一方面增建一定数量的义务教育阶段学校。此外，流入地应将随迁子女全部纳入财政保障范围，以公共财政保障随迁子女均等地享受城市教育资源。
(二)建立科学的转移支付制度
许多教育政策的推行是以可观的经济拨款为诱因和保障的。如美国“迁移者教育计划”政策执行几十年来之所以取得显著成绩，与联邦政府的财政支持有很大关系。美国设立了迁移者教育计划专项资金，由联邦政府根据各地流动儿童的数量直接拨款，调动了流入地接收流动儿童的积极性。[17]近几年，我国政府虽然安排专项资金对“两为主”政策执行好的地区给予一定的奖励，但基于稳定的、持续的资金支持是工作得以顺利开展的保障，我国应建立健全科学的转移拨付制度，以当地财政预算内公用经费标准为基数，按照接收随迁子女人数向学校拨付公用经费。转移支付资金由中央政府和省级政府共同分担，其中，中央转移支付资金主要针对跨省流动的随迁子女，省级转移支付资金则面向省内流动的随迁子女。
(三)创新体制机制促进民办打工子弟学校发展
民办打工子弟学校对解决随迁子女义务教育问题起到了重要作用，特别是外来随迁子女集中的地区。为促进和规范民办学校发展，流入地应建立公共财政支持的扶持机制和成本核算的收费机制，规范民办学校财务会计和资产管理制度，在师资、教学管理等方面进行帮扶。
(四)建立促进农民工子女教育发展的监督和评估机制
中央政府应建立对流入地政府接收随迁子女工作的监督和绩效评估机制。从供给标准(包括质和量)、公平标准、规范标准(包括制度健全情况、执行中央政策情况、学校规范管理情况)及公众满意度等几个方面进行考核。由于政策的执行受政策自身的缺陷、执行环境的差异、执行者的信念及利益主体间的博弈等诸多因素的影响，呈现出复杂化态势。因此，在设计绩效评估体系时要周密、客观，从多层次、多角度评估地方政府的努力程度，以保证评估结果的科学性、准确性。同时，应根据评估结果对地方政府进行督导，将农民工随迁子女教育发展纳入地方政府业绩考核范畴，促使地方政府不断完善随迁子女入学政策，不断降低随迁子女的“入学门槛”。
(五)大力发展农村教育，推进城乡教育均衡发展
在城镇化发展进程中，大城市、中小城市、县镇和乡村都有其不可替代的功能，其中，县镇是农村人口流动的重要缓冲带，我国应大力发展以县镇为重点的农村教育，提高农村学校吸引力，缓减农民工随迁子女在城市学校就读的压力，这也是降低城市“入学门槛”的重要途径。推进义务教育均衡发展，缩小学校在区域间、城乡间、校际间的差距，构建城乡教育一体化发展格局，是从根本上降低“入学门槛”，乃至取消“入学门槛”，保障农民工随迁子女在城乡之间自由迁徙和流动的根本之策。