行政审批制度改革的特点、困境与治理，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发轫于1997年深圳的行政审批项目清理，掀起了整个行政审批制度改革的序幕，以2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组的成立为标志，把整个改革推向了高潮。在促进经济发展过程中，改革本身也取得了阶段性成果：大幅度削减行政审批项目，审批事项过多过滥的状况明显改变；创新管理方式，政府职能进一步转变；加强配套制度建设，行政审批行为日趋规范。[1]但有专家指出，不可过高估计现有行政审批制度改革的成绩，“当前行政审批制度改革还只是处于初级阶段，存在不少问题，主要问题之一是不少政府部门为了显示改革力度都规定了一个减项比例数，但实现了这个目标是不是能使行政审批有根本改观呢？从一些情况来看，似乎不能乐观。”[2]改革实践也证明，行政审批制度虽然经过了四轮大规模清理改革，却仍然存在诸多问题，究其原因，是改革没有触及行政审批的根本治理制度上，没有形成有效的行政审批治理模式。是故，深化行政审批制度改革，仅仅单靠清理行政审批事项是无法达到预期效果的，必须打破传统管制行政的体制密码，实现奥斯本所说的“并不是要除掉‘花园中丛生的杂草’，而是要造就确保‘花园中杂草无处可生’的体制再造”。[3]
一、减量型改革模式：行政审批制度改革的根本特点
在20世纪末期，公共行政经历了一场革命性变迁，曾经支配20世纪绝大部分时期的传统公共行政模式，已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。这不仅仅是一种形式上的变化或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色以及政府与公民的关系方面所进行的变革。[4]尽管学术界对新公共管理的内涵、范围和框架等基本问题没有形成统一的共识，但不可否认的是，放松规制是这场新公共管理运动的核心内容之一，并成为西方政府未来的四大治理模式之一——解制型政府。[5]“放松规制”成了政府改革中最流行的话语，成了吸引世人关注的最靓丽的风景线。这恰好与我国行政审批制度改革所采取的主要措施——项目清理共振合拍。“以管制为显著特征的美国率先进行放松管制运动，日本等随之效仿，终于形成了一场声势浩大、席卷欧美的放松管制运动。此次运动顺应了西方新自由主义思想的回潮，也与东方计划经济体制国家放松计划控制、引进市场机制的改革浪潮相呼应。”[6]因此，从形式上来说，无论是放松规制还是项目清理，侧重的都是对不合理项目的精简与优化，关注的都是从经济社会发展角度出发，把行政审批项目控制在最低必要限度范围之内。可见，这场改革最鲜明的特点就是一场减量型改革模式。“审批项目数量的大幅度削减构成了目前改革的主流。”[7]这也是行政审批制度改革推行以来的主导模式，我们可以从国务院和各地颁布实施的行政审批制度改革文件中得到有力的佐证。
国务院至今共进行了四次大规模的行政审批项目清理。从当下主流学术文献来看，取消和调整行政审批项目的数量成为行政审批制度改革成果的重要标志。在地方也有这样一种倾向，即行政审批项目数量的减少成为地方政府衡量自己改革成功的标志。不可否认的是，行政审批制度改革是要而且是必须要减少过多过滥的行政审批项目，但衡量改革成功的关键不在于减少行政审批项目的多少或数量，而在于看减少了什么样的行政审批项目以及减少行政项目的质量。实践也证明，减量型的改革模式在实践中出现了种种问题，最突出的问题就是导致行政审批制度改革的形式化。
1.改革目标的形式化。改革的目标应当是通过对行政审批制度的改革，重构政府在经济、社会生活中的职能，核心在于改革计划经济或计划经济惯性下形成的政府权力运行模式，使政府权力对市场实施规制的范围收缩，以行政审批作为市场机制的补充和纠正，在市场机制不能调节或调节失效的领域对资源进行配置，从而实现对社会和市场的有效干预，使政府与社会、市场形成良性的互动关系。然而在实践中出现了形式化的倾向，即简单地以取消一定数量的审批事项为目标。其表现为：改革前由政府下指标，要求各部门必须在原有审批数量的基础上减少一定比例；改革中先由有审批权的单位按照政府下达的指标自行裁减，然后由行政审批制度改革领导小组办公室对部门自行裁减的比例进行审核；改革后向外界公布减少了多少项审批事项。
2.改革标准的形式化。即以形式化标准取代实质性标准对现行行政审批制度进行评估。不少地方以设定审批的法律文件的等级作为合理性的标准，即地方政府把由国家部委法律法规规章和上级政府文件作为设定审批的依据。凡有法律法规规章和上级文件依据的都视为合理合法；而不是从行政审批在促进现代经济社会发展中的作用和行政审批的成本效益比等方面进行评价。因此，尽管地方政府花了很大力气削减了比例不小的审批事项，但仍有许多不适应市场经济发展的行政审批被保留下来。
3.改革内容的形式化。即以形式化的内容取代实质性的内容对现行行政审批制度进行改革。形式化的改革目标和形式化的改革标准，直接导致了改革内容的形式化，表现为行政审批制度改革中取消的项目多数属于以下情况：一是一些在计划经济条件下形成、在改革开放中已被淘汰的审批项目；二是目前行政管理中很少使用的审批项目；三是行政主管部门办起来麻烦又没有“好处”的审批项目，等等。此外，一些行政机关在申报审批项目时少报审批事项数量，取消审批事项时多抱取消审批事项数量；申报审批项目时将原来属于核准的事项升格为审批，改革后再从审批降为核准，看起来审批事项减了不少，实际上审批内容、程序、环节一点也没有减少。
二、行政服务中心的“沦落”：行政审批制度改革的最大困境
1.理论困境。一方面，从与国际改革潮流接轨的理论角度来看，我国的行政服务中心可以溯源到西方新公共管理理论和新公共服务理论。新公共管理“将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制等管理理论、方法和技术应用于公共部门管理的理论与实践之中”。其核心价值和理念在于转变政府职能、打破部门分权、增强服务意识、提高服务效率和服务质量。新公共服务更强调政府不是管理，而是服务。另一方面，从行政服务中心的实践发展轨迹来看，行政服务中心是各地在提高行政效能、优化发展环境实践中的产物，尽管与行政审批制度改革和推行政务公开紧密相连，但总体来说是先有实践后有理论，而且理论研究刚刚起步，大多停留在经验总结阶段，缺乏系统、前瞻性的研究。关于行政服务中心的发展方向也缺少明确思路。可见，行政服务中心在中国是行政审批体制改革的自发产物，它的广泛建立充满了实践创新精神，但缺少理论指导色彩。
2.定位困境。自1999年浙江上虞发端以来，行政服务中心发展到今天已走到了其生存发展的关键十字路口，究竟行政服务中心在经济、社会事务中应当扮演什么角色，发挥什么样的功能，始终是困扰行政审批制度改革的一大命题。尽管《行政许可法》的颁布施行，为行政审批制度进一步改革指明了发展方向，但它没有明确确定行政服务中心的法律地位和职能。各地行政服务中心无论是在名称、服务内容上还是在管理体制上都比较混乱。在名称上除了行政服务中心这一通用名称以外，有的地方称为行政服务监督中心、政务大厅、政务中心、行政许可服务中心、经济发展联合办公中心等。在服务内容上主要有综合服务型，即通常所说的政务超市，其服务内容仅限于办理行政审批；专门服务型，即服务项目仅限于行政审批。在管理体制上主要有行政编制型，即将行政服务中心纳入行政编制，属于行政机关的组成部分，中心管理人员由政府从现有行政编制中调剂解决；事业编制型，即将行政服务中心纳入事业编制，其享有的权利属于事业单位授权；临时性行政服务中心，即中心由政府办公室牵头，从有关部门抽调人员到中心集中办公，中心管理人员与窗口服务人员都是临时抽调组成的，机构性质没有明确定位。[8]可以说，机构性质上的不一致也体现了行政服务中心的尴尬地位。在没有固定性质的情况下，行政服务中心的运行效果往往是靠地方领导者的重视程度而定的。正如北京市怀柔区行政服务中心副主任佘建国指出：“如果大的体制不做变动，目前中心在领导高度重视的前提下，还有生命力；如果领导的重心转移，中心就将处于岌岌可危的境地。”[9]
3.权力困境。因行政服务中心地位的难以界定，导致了其权力困境的产生，尤其是站内审批与站外审批的矛盾。行政服务中心按照“应进必进、充分授权、便民便商、高效快捷、公开透明”的原则，建立审批事项进入中心的准入制度，改分散审批为集中审批，并授予中心管理层对行政审批事项统一进行管理、协调、监督、服务，负责对窗口办事层进行党组织管理、日常业务协调和工作人员的奖惩考核等权力。然而，中心集中审批遇到了站外审批的挑战。首先，地方政府部门部分审批事项的站外审批。地方政府部门在选择进驻事项上往往“避重就轻”、“进瘦留肥”，象征性地把一些含金量较低的事项进驻中心而把含金量较高的事项以种种理由不纳入中心，导致进驻不到位，造成中心审批存在“体外循环”的现象。其次，垂直管理部门审批事项的站外审批。由于地方政府对于中央及省垂直管理部门无法节制，这些垂直管理部门往往拥有大量的行政审批事项，这些审批事项是否进驻中心以及是否服从中心的管理、协调与监督，完全取决于该部门的意愿，即使进驻中心也往往流于形式。最后，省级及中央政府部门的站外审批。由于目前我国没有建立国家级行政服务中心，中央及省级政府部门还属于站外审批。这不仅弱化了地方各级行政服务中心的公信力与权威性，而且造成审批时间上地方也无法与省及中央衔接。地方行政服务中心往往向行政相对人承诺了每个审批事项的时限，但是那些必须上报到省里或中央的审批事项，由于最后的审批权不在地方，就无法按承诺时间向行政相对人兑现。中央、省与地方改革的不同步也制约了行政服务中心功能的发挥。
三、行政审批执行局：行政审批制度改革的治理图景
“我国现行行政审批制度存在的问题与我国长期延续的传统行政管理体制有着必然的相关性。如果行政审批制度改革不从我国行政管理体制的深层问题着眼，不对我国现行行政管理体制的性质、特点和由此产生的弊端进行深入的研究，不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响，而仅仅是对行政审批制度就事论事，就不能从根本上理清行政审批制度改革所面临的任务，改革也就不能够从根本上解决审批制度存在的问题。”[10]权力是变革的引擎。[11]故此，深化行政审批制度改革的关键在于行政审批权的治理。现实也证明，在我国政府机关，普遍实行一种以“权力”为实体，以审查和许可批准为核心的行政管理体制，这种管理体制及其管理方式明显地衍映出：行政审批权是传统体制配置资源的“灵魂”，审批权又是部门利益得到强化的最终依托。所以，不改革行政审批权，行政服务中心就不可能完善，行政审批制度改革也就难以成功。
行政服务中心是一种“朝阳”改革潮流，改革的趋势在于功能的集中。行政审批权职能归并改革的终极目的就是要使行政服务中心由一个虚体型的协调部门演变为实体性的审批部门，其最终的结果形态为行政审批执行局的成立。“中心的建立仅仅实现了审批场所的物理集中，而不是实质意义的审批集中，进驻中心的各部门与后方单位仍是一种‘前店后厂’的关系，削弱了中心的实际意义。”“随着行政管理体制改革的深化改革，行政服务中心发展的趋向主要是成为政府的一个新的行政许可职能机构，即行政审批执行局。”[12]
1.行政审批执行局的机构设置。从普遍意义来讲，行政审批执行局组织机构包括业务审批部门、审批协调部门、审批收费部门、信息建设部门以及综合部门。
一是业务部门。主要承担经济类事项受理审批、建设类事项受理审批以及社会类事项受理审批等功能，并为行政相对人提供审批咨询服务。
二是协调部门。在理清各种审批权责关系的基础上，建立以审批工作为纽带的科室主动合作机制，实现行政审批行为的联动性。梳理部门业务流程，优化办事程序。协调各行政审批和公共服务项目的审批关系，做好并联审批的推进和协调工作，加快行政审批运行方式的创新，使行政审批运转畅通、节奏快捷。规范行政审批各个环节，以决策的程序化保证审批的科学化、民主化。
三是收费部门。行政审批执行局内服务项目的收费，实行一个科室统一收费。由财务科室统一开票，严格实行票款分离，全部收费纳入财政专户管理。
四是信息部门。进行审批网站、内部网主页的维护管理和日常更新工作，完善网上审批和电子监察功能；负责行政审批执行局计算机系统的管理、运行、维护和升级工作；加强行政审批执行局的对外宣传、信息工作；负责政务公开，按照公开、公平、公正的原则，公开审批依据、许可主体、服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准和收费依据、办件结果等内容。
五是综合部门。综合部门工作任务具体分为三大类：首先，不断建立和完善各项规章制度，如行政审批执行局内部管理制度、行政审批执行局工作人员考核办法等；其次，负责本局办公后勤保障服务；最后，采取多种形式和途径，加强机关自身建设，通过建立有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制，不断增强工作人员的服务意识，逐步提升人员队伍的素质。
六是投诉部门。受理对工作人员违法违规行政行为的投诉，调查违法行政、不履行或不正确履行职责、效率低下等违法违规事件。
2.行政审批执行局的基本职能。一是受理审批职能。对申办人来说，只要面对行政审批执行局接件窗口即可，不用与内部审批处室进行交涉；对于行政审批执行局而言，从受理企业申报项目到项目审批结束的全过程，行政审批执行局窗口代理企业的一切材料、要求等，通过与审批处室协作来对企业进行服务。审批服务机构是一门收件、一门出件、一站式办公，审批人只需进入行政审批执行局，就可以在规定时间内办完所有的审批事项。
二是审批协调职能。行政审批执行局从全局出发，对各类审批过程进行系统、科学协调。对于涉及多个环节的审批事项，需要从整体的角度出发，充分显示出协调功能，及时协调解决影响审批工作的障碍性问题，构建行政审批的“绿色通道”，保证审批过程的顺利进行，真正实现便捷、高效。
三是行政事业性审批收费职能。按照《行政许可法》规定，行政审批事项中对被审批行为的收费按照国家法律规定相关规定收取。行政审批执行局严格落实“收支两条线”管理制度，公开收费原则和范围。
四是信息中心职能。行政审批执行局作为政府权威集中体现的地方，应当成为新形势下社会信息的重要集散地。行政审批程序、行政审批内容、政府的产业政策导向、经济与社会事务的管理要求、国际和国内的市场分析及预测等，都可以通过多种形式在行政审批执行局向社会发布、反馈。信息中心另一项核心职能是实现网络化审批运行。审批各窗口之间实行微机联网，逐步实现网上查询、网上申请和网上审批。
五是人员管理职能。行政审批执行局是具有相对性的法定部门，拥有相应的组织人事管理权。通过党群建设活动，调动工作人员的热情和积极性，树立行政审批执行局的公共服务精神，组建一支朝气蓬勃、纪律严明、富有战斗力的队伍。