粮食生产调整政策的财政支出效率——基于日本稻米生产调整实践的分析，本文主要内容关键词为：稻米论文,日本论文,粮食生产论文,财政支出论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上；1995年至1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上（注：徐德徽，《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。）。粮食过剩， 一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8月底国家审计署的审计结果， 从1992年4月1日至1998年5月31日，整个粮食系统财务挂帐总计高达 2000多亿元，其中亏损挂帐1200余亿元（注：徐德徽，《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第38页。）。
粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择（注：叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1999年第8期，第67—68页。）。 到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢？本文将以日本稻米生产调整的实践为例，来探讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。
二、稻米生产调整的财政负担
日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会继续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。
稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示， 生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元；进入80年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60 万公顷， 相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。
如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种：（1）降低收购米价；（2）控制政府收购数量；（3）控制生产数量。各种对策的运行机制不一样， 对生产者的影响也不一样。（1）是直接利用市场机制的方法， 降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。（2 ）是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与（1）相同的结果。当然， 这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。 相反（3）是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第（3）种方法。
在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担；同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个侧面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。
三、供给调整的单位成本
首先，让我们在几种可行的政策选择中，来比较每项政策调整一个单位供给时所需的财政支出。在实行粮食管理制度时期的日本，除了生产调整之外，（1）政府米部分的国家收购和销售；（2）对自主流通米部分的奖励；也与稻米的供求调节有关。同时，在政府米大量过剩的情况下，还不得不进行（3）过剩陈米的处理。表1的第3列、第5 列和第6列分别给出了以上各项政策的财政支出。政府米的买卖损失，是指政府米高价买进低价卖出的价差，以及政府米收购、保管、加工、运输、销售等环节所支出的费用；自主流通米奖励金支出，包括促进自主流通补贴、常年均衡销售补贴、优质稻米奖励补贴、品牌稻米奖励补贴等费用；过剩米处理支出，是指原本主食用的在库积压陈米处理为加工、饲料和出口用时，不得不降低价格而产生的损失。如表1所示， 生产调整费的变化趋势大体上与政府米买卖损失的变化趋势相反，也就是说，当政府米买卖损失增大时，生产调整费支出就变小；反之，当政府米买卖损失变小时，生产调整费支出就增大。这说明，在生产调整政策和政府米收购政策之间在一定范围内具有相互替代性。
表1 日本与大米有关的财政负担
单位：亿日元
生产年 生产调整 政府米买 生产调整 自主流通 过剩米处 合计
度 面积(万ha) 卖损失 费 米奖励金理费
19703600 1135 8
- 4743
1971 54.1
2687 184031 17436301
1972 56.6
2395 2029
233 16557288
1973 56.2
3869 2027
668
7247355
1974 31.3
4973 1279 1051528147
1975 26.4
5841 1061 1179668195
1976 19.4
5945
787 1420438425
1977 21.2
6066
956 1388159874
1978 39.1
5269 3045 1560
-12111
1979 39.1
5496 3195 1523 1897
10810
1980 53.5
4156 3800 1318 1536
10063
1981 63.1
3393 3622 1425 1623
10375
1982 63.1
3148 3652 1261 23149587
1983 60.0
2981 3447 1161 19987847
资料来源：佐伯尚美《食管制度》，第141页。
在日本的粮食管理制度的框架内，过剩陈米的处理是不得已而采取的消极手段，不能作为积极选择的对象，所以我们先来考虑无需进行过剩陈米处理时的政策选择问题。平均每吨糙米的财政成本，在一定程度上反映了粮食管理财政支出的平均效率（注：因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。）。就同样调整一吨米的供给而言，在（1）作为政府米收购然后亏本销售，（2 ）支付生产调整奖励补贴进行预先防止，（3）支付流通补贴鼓励自主流通米的三种政策选择中， 哪一种选择更便宜、财政负担更少呢？如表2所示，1971—75 年每吨糙米的生产调整成本高于政府米的各项成本；1975—77年间两者基本一致；1978年以后政府米的各项经费迅速下降，而生产调整经费缓慢下降。因此，可以认为，从每吨经费额来看，是生产调整大于政府米负担、而政府米负担又大于自主米流通奖励补贴。
但是，我们是否就可以得出生产调整是最贵的、财政负担效率最差的政策呢？回答是否定的。因为以上的分析中没有考虑过剩陈米的处理问题，以上比较结论仅仅适用于即使减少生产调整目标也不会出现稻米过剩的局面。然而，我们知道生产调整的目的是为了消除稻米过剩，所以在一般情况下减少生产调整的目标必然会出现稻米过剩。在这种情况下，应该与生产调整政策进行成本比较的，不是政府米的赤字，而必须是过剩米的赤字。每吨过剩稻米处理时的财政赤字高达30万日元，这远远高于表2所示的每吨糙米的生产调整费用（最高的1978年也才16 万日元）。因此，尽管每吨糙米的生产调整费用额超过政府米的赤字额，但是，如果与过剩米处理所需的巨大赤字相比，生产调整仍然是相对低成本的政策。也就是说，不能因为政府米的赤字相对较小，就认为可以减少生产调整。因为，在政府保证全部收购的情况下，生产调整的减少必然增加政府米的数量，从短期上看，似乎可以减少财政负担，但是从长期来看，势必造成过剩米的累积，不得不进行过剩稻米的处理，从而给财政增加更大的负担。
表2 各种粮食管理经费的比较 单位：日元／糙米吨
生产调整费 自主流通米 政府米损失 政府米损失为100时的比率
(A)
经费(B)
(C)
A/CB/C
1971 81416
262239245207.5
6.7
1972 87082 1105538343227.1 28.8
1973 88130 2970964846135.9 45.8
1974 96076 4210081362118.1 51.7
1975 98241 4146696258102.1 43.1
1976 97160 4787898664 98.5 48.5
1977107415 4732898179109.4 48.2
1978160263 5379096008166.9 56.0
1979155853 4826397878159.2 49.3
1980141791 4101599198142.9 41.3
1981116089 4133284201137.9 49.1
1982116305 3503672695160.0 48.2
1983115734 3111258299198.5 53.4
1984 89433 2821662040144.2 45.5
资料来源：佐伯尚美，《食管制度》，第161页。
四、生产调整政策的多种功能
以上，我们仅仅从各项政策选择的财政负担的数量上作了分析，接着我们将来分析财政负担的功能。与其它供求调整政策不同，稻米生产调整政策并不仅仅只有调节供求一种功能，而是融多种功能于一体，成为日本农业政策的核心。支付给稻米生产调整实施者的复杂多样的奖励补贴体系，集中体现了生产调整政策多功能性的特点。
根据1997年日本农林水产省公布的《新稻米政策大纲》，对稻米生产调整实施者发放的奖励补贴，主要包括以下内容（注：粮食制度研究会编《食粮法解说》，第840～860页。）：
1.稻米供求稳定补贴
为了缓和稻米生产调整实施农户的不公平感和贯彻适地适种的原则，由全国的水稻生产农户按水田面积计提（平均每10a提取3千日元）的部分，与政府按照预算确定资助的部分一起设立基金，对生产调整面积目标完成率达到100%的农户进行奖励补贴。具体的补贴额度如下：（1）转向一般作物（大豆、麦、饲料作物等）、多年生作物（果树等）、实现多种功能的水田（景观形成作物等）的：25千日元／10a；（2）作为调整水田的：10千日元／10a；（3）转向特例作物（蔬菜等）的：4 千日元／10a；（ 4）全年进行土地改良、保护管理或自主保护管理的：4千日元／10a。为了鼓励村落集体参加生产调整，村落集体100%完成生产调整目标的，在上述（1）到（3）的基础上额外追加5千日元／10a的鼓励地区集体加入奖励补贴（这部分由政府全额支付）。
2.水田麦、大豆、饲料作物振兴补贴
为了支援利用水田进行麦、大豆、饲料作物的生产，对为克服潮湿危害，开发高产技术而努力的农民、农业团体发放定额补贴。1998年的补贴预算总额为200亿日元。
3.稻作经营稳定补贴
为了缓和自主流通米价格变动对稻作农家经营的打击，使农民能够安心经营农业，而设立补贴制度。首先，根据不同的品种和规格，分别将过去三年自主流通米价格的平均（三年移动平均）值设定为各自的基准价格；然后，以不同的品种和规格的基准价格为基础，按照生产者负担基准价格的2%，政府资助基准价格的6%的原则，建立补贴基金；当稻米价格下降时，给100 %完成生产调整目标面积的农户销售的自主流通米，给予补贴；补贴的额度是基准价格与当年价格之差的八成。同时在制度运营上具有如下特点：（1）全国层次设立基金， 寻求高效合理的运营。（2 ）为了防止由于本项政策的实施而使生产者转向播种市场评价较低的稻米现象的发生，生产者团体（农协）等资金设立者根据判断，可以降低补贴比率。（3）为了资金的顺利运营， 抑制丰年可能造成的自主流通米的过度竞争，对稻米销售流通调整中所需的一定时期的资金利息、保管费可以给以补贴。
4.确立水田农业经营的补贴
为了使得由稻作转向其它作物的经营能够得到切实的落实，促进稻作与大豆、麦子、饲料等转换后作物有机结合的水田农业经营的形成和确立，将对生产调整目标面积完成率达到100 %的有关地区农民和地区进行支援，给予补贴。补贴的具体内容和发放额度如表3所示。
上述补贴内容说明，生产调整政策不仅仅是一项稻米供求平衡政策，它还具有生产结构调整政策的功能（例如对转而播种不同的作物确定不同的补贴额度）、农业经营组织政策的功能（例如稻米供求稳定补贴中的集体加入奖励补贴、生产组织和村落集体经营农业补贴、生产基地形成补贴等）、甚至区域平衡发展政策的功能（例如山区丘陵生产基地形成补贴）。前一小节计算得到的生产调整的财政负担，是上述生产调整政策实现所有功能的财政负担。如果将生产调整的财政负担按照政策的功能进行分摊，那么用生产调整来调整稻米供给的单位财政成本一定会比前一小节的计算值要小许多。
五、财政负担与农民收入
第三，还应该强调，生产调整的各项补贴，一般不是通过流通部门转移支付，而是直接支付给农民。所以，可以减少财政补贴在中间环节的损失，生产调整的财政负担可以最大限度地增加农民收入。
维持较高收购价格的目的，在于保护稻米生产者的利益。政府干预价格和市场价格的差距，为实施价格干预的粮食部门提供了寻租的可能性。如果监督乏力，那么粮食收购领域就很容易出现违法违纪行为。即使不存在违法违纪的寻租行为，作为粮食部门的中间环节至少并不存在自我提高效率的经济动力。从而使得粮食部门的日常经费非常庞大，造成财政补贴在中间环节的损失。
日本政府米的流通，就是一种在维持较高的收购价格的前提下，财政支出通过政府流通部门转移给农民的政策机制。政府米的流通费用由购销价差和政府米购销机构的管理费用两部分构成。购销价差是政府米的收购价格高于销售价格的差额部分，它虽然支付给了粮食部门，但由于粮食部门对销售稻米的生产者实施的是高于市场价格的收购价格，所以在最终归属上看，它成为对农民收入的补贴。但是，由政府米的委托收购费用、运输费用、保管费用、粮食机构的事务费用和利息支出等构成的管理经费，最终归属于各个中间环节部门，从增加农民收入的角度上看是政府补贴在中间环节的损失。如表4所示，1970—84年间， 管理费用至少要占政府米流通费用总额的四分之一以上（最小的1974年，比率为26.8%），有时更是超过了流通费用总额的八成（最大的1981年，比率为80.9%）。这说明，从增加农民收入的角度看，日本政府米流通的财政补贴中，中间环节的损失部分非常巨大。与此相反，生产调整的财政补贴因为是直接发放给生产者农民，基本不存在这样的中间环节损失。
六、总结和启示
根据以上分析，我们可以得到以下的基本结论：
第一，日本的稻米生产调整政策的实施，确实需要一个相当大的财政负担。但是，稻米生产过剩的其它对策同样需要财政负担。既要保护农民的利益，又不能管死销售市场，那么稻米生产过剩的供给调整成本就只能由财政来承担。
表3 确立水田农业经营补贴的内容和发放额度
项目 一般作物(大豆、麦子、 特例作物(蔬菜等)
饲料作物等)
确立高水平的水田农业经营补贴20000日元/10公亩 2000日元/10公亩
生产基地形成补贴10000日元 2000日元
生产组织和村落集体经营农业补贴 10000日元 2000日元
农牧结合经营补贴10000日元 --
山区丘陵地区生产基地形成补贴10000日元 2000日元
表4 日本政府米的流通费用（买卖损失）的构成 单位：亿日元、%
买卖损失合 购销价差损 管理经费政府米损失为100时的比率
计(A)
失(B)
(C)
A/CB/C
1970 36001959
1641
54.4
45.6
1971 26871396
1291
52.0
48.0
1972 23871375
1022
57.4
42.6
1973 38692752
1117
71.1
28.9
1974 49733640
1333
73.2
26.8
1975 58413881
1960
66.4
33.6
1976 59453667
2278
61.7
38.3
1977 60663543
2523
58.4
41.6
1978 52692606
2663
49.5
50.5
1979 55682627
2941
47.2
52.8
1980 4156 961
3195
23.1
76.9
1981 3393 662
2831
19.5
80.5
1982 3148 816
2332
25.9
74.1
1983 2981 995
1986
33.4
66.6
1984 30221047
1975
34.8
65.2
资料来源：佐伯尚美《食管制度》，第144页。
第二，财政支出的效率。即以最小的支出达到最大效果的分析表明：（1）生产调整政策的供给调整的单位财政支出成本， 低于其它政策选择；（2）在相同的财政支出下， 生产调整政策所实现的功能多于其它政策选择；（3）从增加农民收入的角度看， 生产调整政策作为对生产者的直接支付，可以消除其它政策选择可能出现的中间环节损失。所以，可以认为日本稻米生产调整是具有较高财政支出效率的政策。
当然，我国的粮食生产所面临的情况与日本的稻米生产并不完全相同，我国的经济发展阶段以及经济政策体系也与日本很不相同，而且生产调整政策也并不是不存在其它的弊端（注：例如奖励补贴刺激生产和政策目标减少供给的内在矛盾等。）。所以，本文的研究并不能使我们得出可以把日本稻米生产调整政策照搬于中国粮食的供求调节的结论。但是，至少说明我们不能以财政负担为理由，将生产调整政策排除在我国粮食过剩的供求调节政策选择的范围之外。因为，日本稻米生产调整的经验证明：生产调整政策可能是我国粮食过剩情况下，实现供求平衡调节的具有较高财政支出效率的选择之一。