宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应，本文主要内容关键词为：宅基地论文,使用权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“宅基地”及其现行法律规定由来略考
宅基地一词带有浓郁的民族性，为我国法律所独有。传统大陆法系国家的民法中有地上权之规定，但没有宅基地之说。如果进行房屋交易的话，一般是地随房走或房随地挪，房地不分家，因此，民间经常使用的词语是“宅”、“宅子”或“房宅”。“宅”在我国历来不仅仅指房屋，还指被民间或国家所认可的一定范围的与房子有关的那块土地。因此民间谈到的“宅”、“宅子”是包含了我们现在所称的“宅基地”的。
从建国后涉及宅基地的法律和政策文件来看，1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第16条是最早涉及宅基地的规定，不过使用的是地基概念而非宅基地。较早使用宅基地一词的是1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》，其中还一并规定了宅基地所有权归属于集体。随后，1963年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年《村镇建房用地管理条例》，以及各地方制定相应的村镇建房(设)用地管理办法，基本统一使用宅基地概念。一般认为，农村宅基地是指农村农民家庭依法批准，用于建造住宅(包括住宅、附属用房和庭院等)的集体所有的土地。需要说明的是，由于历史遗留或者继承的原因，建国以后相当一段时期内在我国城市中还存在没有被征收或没收的宅基地，这部分宅基地受1982年《宪法》中“城市市区的土地属于国家所有”相应规定的要求，都已自然演化为国有建设用地。
2007年《物权法》在第13章专章规定宅基地使用权，是我国首次独立的制度安排。中国人传统上把成家立业视为人生两件大事，拥有住房甚至成为成家的主要标志。即使受到西方文化精神的冲击和市场经济的影响，坚持“要有自己的房子”的观念仍根深蒂固。从中华民族这种生活观念和文化传统的角度出发，《物权法》作为财产法中民族色彩浓厚的一部分，对宅基地使用权制度加以规范自然是水到渠成。
遗憾的是，《物权法》对相关问题的处理引发出新的问题。究其本质来看，宅基地为建造住宅用地，属于建设用地。而《物权法》却在第13章“宅基地使用权”之外，还专章(第12章)规定了建设用地使用权，一破《土地管理法》第5章把宅基地纳入建设用地之前例。欲探求立法者之初衷，有必要对宅基地使用权进行历史解读。
总的来说，关涉土地的立法实际上就是国家历史延续已久的土地政策——十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地①——的切实贯彻与直接反映。这在《土地管理法》中得到了充分体现，如该法第43条第1款、第4条第2款。但纵观与土地管理法相关的土地政策，我国对国有土地和农村集体所有土地的制度安排存在两套体系，有着不同的政策意旨、价值导向和目标考量。
我国农村人口占总人口绝大多数的社会现实，决定了农村稳定是关系整个社会稳定的重大问题。而使农民耕者有其田、居者有其屋是保证社会稳定的基础。在农村，土地承包经营制度的推行，实现和保证了农民的衣食无忧，而宅基地政策制度就是解决农民安居乐业的必要前提。农民因集体成员身份可无偿取得宅基地使用权用以建造住所，是基于当前我国社会保障体系还无法全面深入覆盖广大农村惠及全体农民的现实，利用农地集体所有的制度特色，为农民构建一种带有浓厚福利色彩的基本保障制度(胡康生，2007，第337页)。
在这一基本前提下，宅基地使用权由于涉及土地稀缺资源的利用又离不开政府基于社会公共利益考量进行的适度制约。同时，面对我国地域广阔，民族众多，生活、生产习俗的地区性差异之现实，出于对民众社会生活需求的尊重，宅基地制度构建尚难在全国整齐划一，只能由各地在遵从上位法规定的前提下，由地方立法进行创造性、示范性的摸索来逐步建设与完善。
综上所述，由于宅基地使用权法律制度的构建受到国家土地政策、社会未来发展、百姓需求的地方性差异和宅基地在人们生活中的重要性等多重因素的交织影响，《物权法》对宅基地使用权仅做原则性规定，虽然可以理解，但该章毕竟只有区区4条，是除“附则”外条文最短少的一章，明显不能对错综复杂、利益交织的宅基地使用权进行全面、有效的规范。为实现对宅基地使用权的体系性规范，首先需要对相关法律规范加以梳理、解读，在此基础上结合社会实践的需求，进一步完善宅基地使用权制度体系。
二、宅基地使用权制度的法律规范解读
(一)宅基地使用权的内容
根据物权法原理及《物权法》第117条的规定，用益物权是权利人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利，即一般来说，用益物权具有占有、使用和收益3项权能。用益物权设定的目的是赋权于民事主体对不动产进行使用和收益，其在一定程度上昭示了物权法对“物尽其用”功能的追求。
宅基地属于民法中的不动产，为集体所有。宅基地使用权则是在集体土地所有权上创设继受取得的用益物权。从物权法的规定来看，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权能，但未明示其应否享有收益这一核心权能，从其他法律的规定中也未能寻找到关于其收益的规制，学界对此收益权能的解释也仅具有学理意义：一种对收益作扩张解释的观点认为，物权的收益权能不仅仅是指利用事物获得经济利益，还应包括在生活使用中获得的便利，由此，宅基地使用权具有收益权能，因为农民可以通过在宅基地上建造房屋及附属设施来满足居住的需求，这本身就是一种收益；另一种观点认为，物权的收益权能仅仅是指利用事物获得经济利益，由于宅基地只是用来建造房屋及附属设施，满足生活居住需求，不能通过转让使用权在市场交易中获得经济利益，因此不具收益权能。无论怎样，本文以为，在我国宅基地的收益功能的发挥实在有限，用益物权意义上的收益并未实质性实现。物权法看似谨慎的表达反映出宅基地使用权是缺少真正意义上的收益权的用益物权，实则是对其收益权能本质性的不认可。
宅基地使用权缺少真正意义上的收益权，同该用益物权的权利人缺少真正意义上的对他人所有的不动产依法享有相关权能的特性相一致。作为集体经济组织的成员，以农户为单位获取本属于集体共有的宅基地，不能完全等同于是对他人的不动产享有的用益物权。基于成员权获取的集体共有财产，同因身份权相联系的福利分配相对应。从这个意义上讲，成员权创设的宅基地使用权，福利色彩浓，收益功能弱。
《物权法》第152条“有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”之规定，实际上应包含两层意思：第一，对宅基地的用途进行严格限制，规定只能用于建造住宅及其附属设施，附属设施一般包括厨房、牲畜用房和庭院等，换句话说，法律禁止利用取得的宅基地使用权建造以营利为目的的生产、商业用房等。法律之所以这样规定，是因为宅基地使用权是一种带有鲜明的社会福利与社会保障性质的权利(王卫国、王广华，2002，第142页)，该权利设立之主旨在于为农民提供安身之本，而非用于营利。我国人多地少的矛盾非常突出，只有严格管制土地用途，控制建设用地的数量，保护耕地，才能实现土地的优化配置和有效利用。第二，建造住宅及其附属设施要依“法”进行，此处的“法”，从物权法定原则来理解，应仅指法律，即包括宪法、民法通则、合同法、物权法、土地管理法、城乡规划法等。
(二)宅基地使用权的取得、行使和转让
《物权法》第153条并未直接规定宅基地使用权如何取得、行使和转让，而只是一个典型引致性规范，引导说明宅基地使用权取得、行使和转让应适用的法律渊源。这里，立法者无疑一开始就为包括物权法在内的相关法律如《土地管理法》的修改与完善以及新法如《城乡统一规划法》的适用，预留了较大空间。诚然，宅基地立法要照顾各个地方的实际情况，但如何照顾以及照顾到何种程度却大有探讨余地。
尤其应注意的是，“国家有关规定”的法律语句表述是不严谨的，如何界定其范围必然会导致实践中的无休争议。“国家有关规定”仅指国务院的有关规定，是否还应包括各部委、各省市县的有关规定，如《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》、山东省淄博市的《周村区农村村民住宅建设用地管理办法试行》等。我国幅员辽阔，各地情况不一，或许正是为切合当地发展要求和生活需要，允许各地根据上位法制定实施条例或办法。借助设立的引用性法条这种立法技术，立法者试图实现物权法观念与其他相关法律和规定的衔接，逐步构建一个较为完善而又能符合各地实情的宅基地使用权的取得、行使和转让的法律制度体系。
1.宅基地使用权的取得
(1)宅基地使用权的取得方式。我国对宅基地使用权的管理经历了一个从宽松政策到严格控制的演变过程。法律及有关规定一再坚持“一户一宅”原则，并且明确规定了宅基地面积标准，严格控制并极力避免一户多宅、宅基地超占等违法现象。从我国现行有关法律规定来看，宅基地所有权属于集体，同时法律禁止宅基地使用权单独转让，因此，农户不能通过买卖、赠与和承租等继受方式单独取得宅基地使用权。于是，理论上宅基地使用权的取得方式只有一种，即通过集体成员资格申请无偿取得。
(2)宅基地使用权的申请条件和申请主体。2004年8月修订后的《土地管理法》第62条第1款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。为加强对农村宅基地的管理，同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，进一步强调，“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。但是，《土地管理法》并没有具体明确地规定宅基地使用权的申请条件，而是由各地人民政府根据本地情况逐级进行具体细化规定，如2002年《河北省农村宅基地管理办法》第7条、第9条。从各地人民政府有关农村宅基地管理的规定来看，内容大同小异，都既规定了申请宅基地使用权的积极条件，又规定了申请宅基地使用权的消极条件，并都将申请主体确定为农村村民。于是，我国法律及相关规定一方面以户为单位配置宅基地，规定了申请条件，同时又规定申请主体为具有农村集体经济组织成员权的村民。此规范的结果也造成实践中一定的混乱，引发的宅基地分配和使用权纠纷亦不在少数。
(3)宅基地使用权的审批程序。《土地管理法》第62条第2款、第3款对审批原则与程序作了较为明确的规定。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步规范了农村宅基地申请报批程序。各地方据此对宅基地的申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定做了进一步的规范，并将年度用地计划向社会公告，如《山东泰安市农村村民住宅管理办法》第8条规定，农村村民建设住宅时，“乡(镇)土地管理机构和建设管理机构按照批准的面积和位置，到现场划线定桩后，建房户方可施工”，并且在“住宅建成后，经乡(镇)土地管理机构现场勘验，与原批准的占地面积、位置相一致的，出具验收证明”，然后“持乡(镇)土地管理机构的验收证明和其他有关批准手续，向土地行政主管部门申请办理土地使用权登记”。
(4)宅基地使用权的确权方式及其效力。物权变动应遵循公示原则，公示原则要求物权的产生、变更、消灭必须以可为外界觉察的方式体现出来。不动产一般以登记为公示方法。关于登记行为对物权效力的影响，传统民法理论中有“登记对抗主义”与“登记生效主义”之说，《物权法》没有明示宅基地使用权的效力是“登记对抗主义”还是“登记生效主义”。不过，有学者根据《物权法》第155条规定，认为宅基地使用权的产生不以登记为生效要件(全国人大常委会法制工作委员会民法室，2007，第13页)。另外还有学者认为现实中不完善的宅基地使用权登记现状也要求宅基地使用权采取“登记对抗主义”(朱岩，2007，第487页)。
从《物权法》第153条的规定来看，宅基地使用权的取得适用土地管理法等法律、法规、规章的规定，而遍寻“土地管理法等法律、法规、规章”，宅基地使用权登记效力这个问题并不十分明确。原国家土地管理局(现国土资源部)1995年修订的《土地登记规则》第3条第3款规定“依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，立法对宅基地使用权采取的又似乎是“登记对抗主义”。根据《物权法》第9条的但书“法律另有规定的除外”，宅基地使用权人要取得受国家法律保护的宅基地使用权就必须依法向土地行政管理部门申请办理宅基地使用权登记，否则，只有使用的权利，在受到侵害时不受法律保护。
我们认为，宅基地使用权应以登记为生效要件。其具体理由如下：首先，根据体系解释，我国物权法对不动产物权的变动采取的是登记生效要件主义，只在例外情况下采取登记对抗主义。而《物权法》第155条的规定没有对此作出明确规定。因此作此解释也不违反法律规定。而且根据2008年国土资源部《土地登记办法》第2条第2款以及第70条的规定，也可以得出宅基地使用权应依法登记。更有甚者，《土地登记办法》将法律明确为登记对抗的土地承包经营权排除在外，这在一定程度上又昭示了国家有关部门对宅基地使用权登记生效主义的认识，而且该法律效力高于上述1995年修订的《土地登记规则》。其次，从长远发展来看，对宅基使用权采取登记生效主义，既有利于加强对农村土地的监管，又有利于彰显权利之状态，从而有利于加强监管，减少纷争，尤其是对于治理现实中颇让执法人员头痛的违章建筑问题，有着重要的作用。随着2008年国土资源部在全国宅基地使用权登记发证工作的大举推进以及“2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户”②目标的实现，法律确认宅基地使用权采取登记生效主义将会毫无障碍。
《物权法》之所以在法律文本中未明确宅基使用权是否以登记为生效要件，或是考虑到目前有些地方宅基地使用权登记制度并不完善，全国范围内有相当部分的宅基地并未登记，如贸然规定宅基地使用权登记生效，会使得现实中众多农民手中的宅基地使用权处于未生效的状态，从而引起大的纠纷和矛盾。因此，《物权法》的模糊处理可以说是情有可原。如果我们上面的分析成立，《物权法》第153条的规定恰恰应当理解为对宅基地使用权物权变动效力规定的回避，其仅仅是对已登记宅基地使用权变更、消灭的登记规定，而不应当将其扩展为“未登记的宅基地使用权变更、消灭的可以不进行登记”。因为如果后者成立，对未登记的宅基地使用权人来说，登记将反而成为权利人的负担。当然，从长远来看，整个法律体系对此问题的明确、统一规范极有必要。
2.宅基地使用权的行使
物权是权利主体直接支配特定财产的权利，宅基地使用权是一种用益物权，对农民来说是一项关乎安身之本的财产，意义重大。宅基地使用权的行使就是指宅基地使用权人依法按照宅基地的性能和用途，不进行毁损性的利用，从而实现宅基地的价值，满足自己的居住生活需要。为保护耕地，防止宅基地使用权人滥用权利，法律作了针对性的规定，如《土地管理法》第62条第2款之规定。针对过去由于城乡二元规划体制在城乡结合产生的一系列住房建设方面的复杂问题，《城乡规划法》废止了《城市规划法》，从而将农村住宅建设纳入全国统一建设规划的范围，同时强化了对宅基地的管理。例如，《城乡规划法》第41条第4款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。该规定就为农民办理宅基地审批手续设置了取得建设规划许可证的前置条件，规定了违反前述规定的法律责任，如第65条。
3.宅基地使用权的转让
宅基地使用权的转让是宅基地使用权人自己主动放弃宅基地使用权的一种行为。根据现行法律规定，宅基地使用权人无权转让宅基地使用权。同时，《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”。这样就在相当程度上消除了集体成员内部转让宅基地使用权后再申请转让的可能性。另外，《担保法》第37条第2款规定宅基地不得抵押。原国家土地管理局于1995年颁布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第48条也明确规定：“房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”。在一般情况下，由于宅基地使用权是无偿取得，房屋受让人在受让房屋的同时也丧失了无偿申请宅基地的权利，因此农村房屋转让价中一般不包含宅基地使用权的价值。国土资源部也在《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。由是，除非符合法律规定的条件，宅基地使用权不能以合法方式流向集体成员以外的人。但上述行政规章在执行时会遇到障碍。其最大的障碍来自最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》。该解释第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。而学者们通常所提出的支持宅基地使用权禁止流转的两个主要依据为《土地管理法》第62条第3款和国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第169条(屈茂辉，2005，第330页；江平，2008，第358页)。实际上以此为据并不十分妥当。前者只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”(应为第4款，上述学者引用错误)，并未明确禁止宅基地使用权交易，借用法律解释，村民完全可以以不再申请宅基地作为代价而出卖住房。对于后者，一则其性质上只属于规章，显然不能影响到宅基地交易合同的效力；二则据笔者所查该规定仅有60条，何来169条，以讹传讹！现在唯一可以稍微说得过去的是根据《物权法》第153条“国家有关规定”的范围广阔，将涉及禁止宅基地流转的法律和行政法规纳入其范围，但其如何与最高人民法院的这一解释相协调仍是一个问题。这样看来，一直以来针对宅基地的惯例操作实际上在法律上经不起仔细推敲，值得深思！
我国现行法律及相关规定之所以在宅基地使用权的转让中举棋不定，主要是为防止因村民重复申请新的宅基地造成的耕地流失和可能造成对其他村民或村集体利益的损害，同时考虑在宅基地使用权的流转不危及这一主要目的时，还是持有条件允许的态度③。例如，上述提及的《土地管理法》第62条第4款的规定就并非否定宅基地使用权买卖效力的禁止性规定。
(三)宅基地使用权的消灭
宅基地使用权的消灭不同于宅基地使用权的转让，宅基地使用权的转让只是使其从一个主体移转到另一个主体，此时宅基地使用权的标的物并没有受到任何毁损，而宅基地使用权的消灭主要是从用途或使用价值的角度来观察，即不能或不再适合建造住宅，换言之，作为宅基地使用权的标的物已因某种原因受到毁损，从而丧失了作为宅基地的使用价值。在我国，造成宅基地消灭的原因可能有自然性的，如河流改道导致宅基地被淹没，山体滑坡导致宅基地不再适于建造房屋等；也可能基于非自然原因，如因道路建设等导致宅基地被征收，环境严重污染无法再居住。近年来，地方政府相继采取了“城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的做法，其政策指向是将大批已有几十年、甚至上百年的农村自然村落，整村整乡地复耕，导致整个村落的宅基地从农村版图上消失，其趋势从近郊向远郊发展，腾退的村庄作为存量建设用地指标，作价出让给城市，满足城市扩张用地需求。这种大面积的甚至整个村庄宅基地消灭的新情况，并未被《物权法》相关规定所涵盖。
《物权法》第154条只明确规定了自然灾害作为重新分配宅基地的法定理由。立法机关将此解释为“重新分配宅基地的客观原因是自然灾害导致宅基地的灭失”(全国人大常委会法制工作委员会民法室，2007，第281页)。我们认为，如上所述，造成宅基地灭失的原因不可排除非自然灾害，合理的非自然灾害应为《物权法》第154条规定中的“等原因”所涵盖，以进一步固化并承认我国长期以社会福利形式为农民提供稳定居住保障的事实。
(四)宅基地使用权的变更、注销登记
《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。宅基地使用权既会因房屋的买卖、赠与、继承等行为导致宅基地使用权人发生变更，又会因自然灾害或非自然灾害等原因导致宅基地使用权消灭。因为宅基地使用权的法定确权行为是登记，已登记的宅基地使用权人无论是权利主体发生变更，还是宅基地使用权消灭，按照《物权法》第155条的规定，都应当根据具体情况，及时办理变更登记或注销登记。当然，该条规则只是针对已经登记的宅基地使用权做出的规定，并未对没有登记的宅基地使用权提出适用要求。如此规定，主要是考虑到我国地域广阔，各地农村情况复杂，目前有许多地方不方便登记的现实状况。
三、宅基地使用权制度在社会实践中面临的挑战
(一)实践中农民对宅基地使用权权能完整性的追求
如前所述，自用益物权角度观察，宅基地使用权权能残缺不全，收益权能未被法律认可。收益权能，除表现为农民可以通过在宅基地上建造房屋及附属设施来满足居住的需求外，还表现为利用其获得经济利益。但不少地方的农民为追求其利益最大化在实践中规避甚至无视法律的禁止性规定，宅基地使用权制度的运行实践与国家立法及其原则也仿佛渐行渐远。由于法律保护包括房屋在内的合法财产继承权等权利，也就允许农民在一定范围内的买卖房屋。房地一体原则的贯彻，使得农民在交易房屋时在实质上也一并处理了宅基地使用权，甚至交易的重点并不在房屋上，而是承载房屋的宅基地使用权。尤其是我国工业化、城镇化快速发展，土地财产权益的显化，农民对其宅基地使用权在内的房屋财产权的保护要求日益强烈。事实上，宅基地使用权流转买卖现象公开且具相当数量，而继承这种取得方式更是被普遍认同。课题组2007年在全国10省所做的调查结果表明，1799份有效问卷中，36.35％的受访农户表示本村有转让宅基地使用权的行为(参见表1)④。
而2009年对全国4省(贵州、湖北、山东、黑龙江)480户农民的调查也表明，把宅基地转让给城镇居民的比例为13.8％，赞成转让的受访农民在2009年的调查中所占比例为32.9％，把宅基地转作他用的情况也较为普遍，受访农民认为宅基地可以专门用作建住房以外的经营性用途的占38.02％。农民对收益权能的愿望可见一斑。尽管法律对宅基地的转让以及用途的规定有其合理性，但如果不能合理平衡农民私人利益与社会公共利益，相关规定的执行效果无疑将大打折扣，因此我们有必要重新加以审视。
(二)宅基地使用权的取得、行使和转让
1.宅基地使用权的取得在实践中比较混乱
这包括以下几个方面：(1)宅基地使用权的取得方式多元化(参见表2)。(2)宅基地使用权的申请条件不一致和申请主体错位与缺位。我国法律及相关规定一方面以户为单位配置宅基地，规定了申请条件，同时又规定申请主体为具有农村集体经济组织成员权的村民。此规范也造成实践中一定的混乱，引发的宅基地分配和使用权纠纷亦不在少数。(3)宅基地使用权的审批程序在各地差异极大，效果也有所不同。从法律的普遍性来看，这是一个严重问题。
2.宅基地使用权的行使
我国现行法律及相关规定在宅基地使用权的转让中虽然举棋不定，但社会实践已经做出了选择。课题组的调查结果显示，转让的情况占有一定比例，农民的主观愿望也表现为认可甚至主张进行转让(参见表1、表3)。
同时，市场经济的发展和广泛影响，使我国农村内部呈现了一定分化，形成了两种类型的农村，一种是传统耕作意义上的乡村，根据我们近年展开的农村土地法律制度运行的实地调查，发现在这种类型的农村中，国家“一户一宅”的法律规定基本得到了较好的实施，虽然也存在少量基于历史原因的“一户两宅或多宅”现象，但本村内部自然接受，相安无事。另一种则是处于城市边缘的农村，这一类型的农村已经在很大程度上较少从事传统意义上的耕作，洋溢着浓郁的城市气息，充满着市场经济理性的冲动，“一户两宅”的愿望极其强烈，实际拥有两宅的现象甚为突出⑥(胡康生，2007，第557页)。(参见表4)
(三)宅基地使用权的转让
一套庞杂的宅基地制度体系，其体系内部就存有漏洞、冲突，反映着立法者的矛盾心理，同时，与国家不断变化的其他发展政策有时也难以协调。就体系内部来说，如相关规定只是规定了农民宅基地的最大使用面积，但对空间使用权并没有作出明确规定，结果农民可以在面积不大的宅基地上建造5层乃至更高的楼房，除满足自住外，其余的房间用于出租，这种现象如何认识和处理？如强行禁止，其正当性何在？又如，法律只能一般地禁止农民改变宅基地使用用途，但无法禁止农民建造居商两用楼房⑦。诸如此类问题，就是赋权性规范与禁止性规范在适用中形成的明显冲突。
而且以往土地市场的二元化运作机制使得这套法律制度在赋予农民宅基地使用权的同时，也一并剥夺了农民对自己权利转让的自由，其基本无缘享受经济发展带来的土地增值收益，在客观上侵害了农民的权益。面对这种现状，一方面，农村土地所有者的集体经济组织与土地使用权主体的农民尽可能规避法律的硬性规定，在一定程度上消解了法律制度本身所蕴含的不公正和不经济。前述在农村农户间实际发生的宅基地使用权流转现象也说明了这点。另一方面，城郊农民和农村集体在寻找法律、国家政策的灰色区域以及谋求经济利益的机缘，寻找宅基地经济利益的最大化，从而主动发起了对现行农村土地法律制度的直接挑战，即近几年在城市房地产市场中异军突起的“小产权房”现象。《城乡规划法》恰是针对难以遏制的“小产权房”现象而出台的，但其效果如何，尚需实践验证。仅以石家庄市为例，截至2005年12月31日，在石家庄市房地产开发建设专项检查中，通报的违规项目的总体规模就近百万平方米。而石家庄市现在每年的商品房销售面积也不过两三百万平方米而已。北京市郊区公开的“小产权房”随处可见。诸如此类，木已成舟，如何处置？基本认知是需要在巨大的财产损失和捍卫法律规定的权威之间作出“鱼与熊掌不可兼得”的抉择，对此不能视而不见，亦不得不三思而行。
(四)宅基地使用权的消灭
根据《物权法》第154条的规定，虽然只有在宅基地因自然灾害等原因灭失时，才应重新分配宅基地给失去宅基地的村民，但在实践中，不管是自然灾害还是非自然灾害，只要非本人故意毁损之原因造成了宅基地使用权的灭失，就可适用该条规定，给宅基地使用权人重新分配宅基地。因此，应对该规定作扩张解释，以应社会现实需求。
(五)宅基地使用权的登记
从《物权法》第153条的规定来看，宅基地使用权的取得适用土地管理法等法律、法规、规章的规定。这里将私法上的物权变动模式交给了相关土地管理法律、法规。但相关土地管理法规属公法范畴，其基本立足点是土地管理而非私法权利与私法利益的调整，因此相关土地管理法律、法规对宅基地使用权的物权变动模式规定亦较为模糊，我们只有从其相关规定去猜测立法者的本意。而国家土地管理局1995年修订的《土地登记规则》第3条规定：“宅基地使用权属于土地使用权，按照该规定，法律仅保护登记的宅基地使用权，没有登记的宅基地使用权受到他人的侵犯时，将不予保护”。我们认为该规定基本是采取“登记对抗主义”。由此可见，法律、法规、规章对此做了不同的规定，有违法律之统一，从侧面反映出“法律打架”的问题。根据《物权法》第9条的但书“法律另有规定的除外”，宅基地使用权人要取得受国家法律保护的宅基地使用权就必须依法向土地行政管理部门申请办理宅基地使用权登记，否则，只有使用的权利，在受到侵害时不受法律保护。2004年修订的《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。也就是说，《土地管理法》是将农村宅基地作为建设用地进行规范的。这与物权法的做法又不尽一致，让人难以取舍，徒增执行之困难。问题不止于此，统一的登记机关仍未建立，房屋与宅基地使用权的登记分属不同部门。这使得实践中的登记情况不甚理想。课题组2007年全国10省调查数据显示，领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54％，在广东省，领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99％。(参见表5)
四、宅基地使用权制度立法完善的宏观思考
为了能使农民独享政府为他们通过宅基地所提供的福利和保障，防止公权力的介入和其他社会成员染指，国家由上到下，通过层层制度设计，从宅基地使用权的取得、行使到转让，形成了一套明显带有“身份”色彩的法律制度，构建起从宪法、基本法到行政法规、地方性法规、规章及“国家有关规定”所组成的一个较为完备的宅基地使用权制度体系。这在严格保护耕地、保障农民居住安全和维护集体所有权、宅基地用益物权上发挥了应有的历史性作用。但是，法律源自社会生活，进而通过裁判或实施又规范社会生活，社会实践的发展推动着法律制度的不断革新和趋善，正是法律的生命力所在。这使得社会实践发展的逻辑路径与解释的既定法律制度并非合拍，日新月异的社会现实更是对宅基地使用权法律制度提出了拷问和严峻的挑战，直指宅基地使用权的取得、流转规定及其与耕地保护、农民相关权益保护等制度。面对来自社会实践及其带来的挑战，现行法律制度必然也必须做出回应。而党的十七大报告已明确指出了推进和深化土地制度改革的目标，并且成都市、重庆市作为包括农地制度改革的国家级“综合改革试验区”也已做了积极探索，提供了有益的经验。这些改革动态无疑为农民从“身份”走向“自由”提供了转换契机，必然对宅基地未来的立法走向和产生具有重大影响。由此展望宅基地立法的未来走向，信心犹存。
面对即将到来的宅基地法律制度的改革和亟须完善的要求，《物权法》第13章在构建宅基地使用权制度时采用了设定引用性法条的立法技术。这既为学者们的解释提供了空间，也为未来相关立法预设了通道。当然，如何将物权法与其他法律规定结合起来，构建既适合我国国情，又有利于我国城乡协调发展的宅基地法律制度体系，仍是当前衡量情势、分析研究的重点和难点。结合多年的实地田野调研访谈之体会，遵循基本的法理，我们认为应从以下方面完善宅基地使用权制度。
(一)指导思想与原则
宅基地使用权制度不仅关系到当代农民的居住安全和财产利益，更对后代的影响甚巨，同时负载了农民基本生存的私人权益和社会稳定、国家粮食安全等重大公共利益。因此，宅基地使用权制度设计必须坚持以下几点：
1.以维护农民利益为出发点和落脚点
保护作为农民居住基础的宅基地使用权是回归农民人格的内在要求。长期以来我们习惯了在农地立法中的“家长式立法”，即立法者、决策者假定农民会在无法正确地理解自己利益的情况下非理性地使用土地资源，故而农地法律以“家长”的姿态出现，替农民作出“符合其长远利益的抉择”，对农民的财产权作出种种限定。“家长式立法”在特定的时期对农村的稳定、农民生活的基本保障起到了积极的作用。但随着市场经济的发展和城乡一体化的进程，更主要的是随着农民权利意识的觉醒，一厢情愿的“家长式立法”已不再符合农村、农民的现状，已不再符合市场经济发展的要求。实践中部分涉农立法规定与现实做法渐行渐远即是例证。在新时期下，我们要相信农民将成为市场经济中的一份子，是理性的经济主体，会对自身的利益作出准确的判断。因此，在农地法律制度完善的过程中，必须尊重农民意愿，更多地倾听来自农民集体和农民的声音，不能以“家长式”的姿态代替农民安排土地权利的实现，而应当注意突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，给他们充分的发言权和选择权，坚持以人为本。这要求在现阶段继续坚守宅基地使用权的社会保障与社会福利特色，并在此前提下给予农民更完整、更充分的作为用益物权的宅基地使用权，以保护农民利用宅基地获取收入的权利，防止一些地方以旧农村改造和新农村建设为由侵害农民土地财产权益(蒋省三、刘守英、李青，2007)。
2.严格落实保护耕地等基本国策
土地制度不仅仅是立法技术就能解决的问题，也不仅仅是物权法的概念体系就能承担的问题(陈柏峰，2007)。土地法律制度的建构，需要充分考虑到我国的土地政策，在严格落实保护耕地等基本国策的前提下，在立法技术上寻求宅基地法律制度的建构和完善。在我国，人地矛盾一直非常突出。一方面作为不可再生资源，耕地在城镇化过程中日趋减少，土地浪费严重，利用效率低，甚至破坏等行为也屡有发生⑧；另一方面，随着生活水平的提高，人们对粮食数量和质量的要求也在日益提高，粮食生产安全日趋突出，事关国家安全、社会稳定。防止宅基地挤占耕地是相关制度设计所首要考虑的问题。我国设定宅基使用权的目的和价值追求与一般的建设用地使用权不同，设定宅基地使用权的首要目的是为了保障近十亿农民的居住安全，为终极性地实现社会秩序稳定奠定牢固的基础。因而，宅基地使用权法律制度设立之初，便带着浓厚的保守主义色彩，宅基地使用权法律制度的确定过程，更是社会公共利益同个人利益的权衡过程。而其他建设用地使用权更多的是倾向于满足社会发展的其他需求，最大限度的实现土地的经济价值。因而其他建设用地使用权法律制度在设立之初，便带着市场经济理性的倾向，建设用地使用权的法律制度的确定过程，更是考虑如何使其更好地发挥市场要素功能的过程。或许也正是因为此，《物权法》一改《土地管理法》将宅基地使用权纳入建设用地使用权的既有模式，将宅基地使用权从建设用地使用权中抽离，单独予以规范。立法者的良苦用心可见一斑。因此不能因为过度追求经济发展而危及农民群体的居住安全，乃至埋下社会秩序混乱的隐患。与其他建设用地使用权参与市场要素，追求经济价值不同，出于公共政策的需要，对宅基地使用权的立法应制定建立在尊重财产权利基础上的强制性规则。因此，宅基地问题的解决应“围绕农民土地权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开”(杨一介，2007)。
3.以农地问题的整体性思考为工具，以妥当、务实的研究态度为保障
宅基地问题也不仅是一个法律问题，更反映出一个政治问题、经济问题和社会问题。宅基地法律制度的任何一项改革，都需要有经济基础作为其支撑，政治引导作为其保障。因此在研究中应当重视整体性思维，系统地加以解决。这要求努力寻求公益与私益之间的平衡点。例如，在农民举家外迁至城镇条件下，适当地允许其原有宅基地转让是可以接受的。“就改革方式的选择而论，最根本的问题不是什么在理论上是最优的，最有效率的，而是在现实生活中，什么是可以被接受的，即在利益冲突的社会格局下，什么样的改革方式是可以被采纳的，阻力不是大到无法进行改革的程度；然后，在可被接受的各种改革方式中，什么是可行的，也就是说是行得通的，能够实现真正的、实际的体制变迁的”(樊纲，1997，第154～155页)。因此，在研究宅基地使用权制度时，应始终保持一种妥当、务实的态度，并基于一种社会使命感，寻找在当前情况下的有效解决路径。任何激进的主张、方案，如完全放开宅基地使用权流转或彻底取消收益权能等似已不具现实性。
(二)具体制度设计
就立法技术而言，作为规范宅基地使用权的基本法，物权法应对涉及宅基地使用权的基本内容、内涵及其取得、行使、转让和消灭的基本条件和程序作出统一、明确、具体、可操作的一般规定，即废止原可按“国家有关规定”处理宅基地的条文内容，也不应授权各地立法机关根据所谓当地实际情况作细化规定。就实体制度而言，应从以下几个方面加以完善。
1.重视并充实宅基地用益物权的内容
如前所述，《物权法》未就宅基地使用权的收益权能做出明确规定可能有其现实考虑或相对合理性，但一刀切的绝对限制，并非可取。为维护农民的财产权益，提高土地的利用效率，应该允许举家搬迁至城镇的农民在限定的条件下处分其宅基地使用权，以获得一定的收益。同时考虑到农村现实，对于农民利用其已有宅基地进行经营的行为应加以允许，适当放松用途管制。鉴于此，首先建议《物权法》第252条在宅基地使用权的内容上增加“收益”的核心权能，以更好地统领第13章的规定。其次，就宅基地使用权用途的限制方面，应改变现行笼统的规定“宅基地使用权不得用作经营性用途”的做法，而改为采取列举加概括的方法，列举宅基地使用权禁止的情形，概括法律、法规规定的其他情形。因宅基地使用权用途限制确实涉及个人利益与公共利益的衡量、公法与私法的衔接，故应规定引致性的规范作为宅基地使用权用途限制的概括条款。这样既有限制地放开了宅基地不能用作经营用途的法律限定，又给土地管理方面的法律、法规调控农村土地政策预留了空间。具体可以表述为：“宅基地使用权不得用于商业性开发建房⑨以及法律法规禁止的其他用途”。同时，应清理现有有关宅基地使用权的法律、法规，适当地放开在宅基地上进行的经营行为。至于宅基地使用权的转让问题，将在下文分析。
2.细化宅基地使用权取得制度
宅基地使用权的取得是整个制度的入口，其设计科学、精确与否直接影响宅基地使用权制度的实施效果。基于宅基地使用权的用益物权属性，应当按照他物权取得的基本原理重构宅基地使用权初始取得制度，明确农村土地所有权人的地位(高圣平、刘守英，2007)。为此，应从以下几个方面入手：(1)无偿取得制度。关于宅基地使用权是否应有偿取得，学界存在多种主张(胡康生，2007，第338页；全国人大常委会法制工作委员会民法室，2007，第559页)。20世纪90年代宅基地使用权有偿使用制度在我国曾经有过短暂的试点⑩，但很快被叫停。从大的发展趋向来看，宅基地使用权应实行有偿取得制度，实行有偿使用制度，对于宅基地的集约使用、建立宅基地使用权的合理退出机制等，都有着积极的作用。但如何构建有偿取得制度，涉及到的问题很复杂，立法亦不能立即简单的一刀切。我们认为，就目前农民经济状况和宅基地使用权在当下的社会福利性质而言，在一定时期内还不能全面实行有偿取得制度。宅基地使用权无偿取得制度有着特殊的社会保障功能，虽然以医疗和养老保险为主的社会保障体系逐步覆盖至广大农村，但居住问题在短期内还只能靠农民自己解决(11)。如果实行有偿制度，像20世纪90年代初期那样，向农民收取一两千元的宅基地使用费不仅体现不了宅基地使用权的真实价值，还会无谓增加大多数农户的负担，甚至产生其他不必要的担忧(12)。(2)取得条件法定化。在此，一要重申并坚持落实“一户一宅”的基本配置原则，这是维护社会公共利益的必需；二要总结各地的实践经验，对取得条件，如获得宅基地使用权主体的范围等作出统一、明确的规定。(参见课题组2009年的调查结果，表6)。(3)取得程序周密、可行、有效。在制定取得程序时，应梳理现有法律相关规定并加以整合，保证具体程序设计在体系上协调一致，如《城乡规划法》与《土地里管理法》相关规定协调一致，各行政、地方法规、规章通过审查与上位法保持一致，程序设计还应力求简化，避免繁琐，除此之外，还应树立服务行政理念，在对农民申请行为加以规制的同时赋予其参与、救济等权利，实现双向监督。至于个别地区或少数人多占宅基地甚至抢占耕地等问题，主要应通过完善相关的法律责任制度，切实加强执法力度来解决。
3.整合现有规定，完善宅基地使用权有限转让制度(附条件退出机制)
根据《土地管理法》、《继承法》、《物权法》等的有关规定，法律还是承认一些特殊的转让方式的。这主要可以从以下两个方面来说明。
(1)因继承引起的转让问题。面对农村因继承等原因拥有两处以上宅基地较为普遍的情况，各地并没有一味视而不见，许多地区多采取正面鼓励农民退出宅基地，对宅基地上的建筑物进行补偿或收取有偿使用费的做法。例如，山东省《泰安市农村村民住宅管理办法》(2001年发布)第10条规定：“农村村民一户有两处以上宅基地的，村民委员会可依法将多余的宅基地收回，统一安排使用。有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定。多余宅基地不作收回处理的或原有宅基地面积超过规定标准的，村民委员会可以实行有偿使用，收取有偿使用费。收回的宅基地，由村民委员会申请办理注销登记手续”。(13)此作为对树立宅基地取得方式之法律权威的态度是积极的，不失为一个有效治理的尝试。虽然从宅基地规范的立法意图和法律体系整体功能来看，上述这些地方性规定的效力值得怀疑，但其中蕴含的从实际出发的务实精神值得未来立法参考。除此之外，被继承人死亡留下宅基地而又没有继承人生活在农村的，作为继承人的城镇居民应有权转让该宅基地使用权(14)。
(2)因户口迁出引起的转让问题。随着社会的发展，确实存在一部分农民已经具备了迁居城镇的条件，但由于不肯舍弃自己在农村的集体财产，尤其是土地上应得的现实利益或期待利益，总是通过各种方式维持着与集体的成员关系。此外，由于农村宅基地可以无偿取得，造成农村集体成员之间得以转让房屋的可能性很小，而法律又禁止城镇人员购买农村宅基地，因此，农村空闲房屋的价值难以通过交换来实现。为消除上述缺憾，直面现实，有如下考虑：其一，宅基地立法有必要构建农民有条件的有偿退出集体的机制。其二，基于宅基地无偿取得，对于少数人因长期在城市打工又购有城镇住房，其农村房屋空闲而需要交易处分的，若所得价金数额明显较大，则应在房屋所有人(宅基地使用权人)、宅基地所有权主体间建立合理的利益分配机制予以配置协调，原宅基地使用农户应不再享有本集体宅基地使用权的福利，而城镇人购房后获得的宅基地使用权不得改变其所有权性质与用途。其三，无论集体成员是否有现实购买力，仍赋权于本集体内部成员基于成员权优先购买，或者集体在可能的条件下实行有偿回收，用于发展壮大集体经济。
总之，宅基地作为中国农民居家乐业之稀缺土地资源，又同时考虑有条件进入市场的问题，或许本身就是一个准天然的悖论。我们的调研表明，我国各地农村关于宅基地等农地利用在传统和现实发展上极不平衡，该如何根据国情构建科学合理的利益配置机制和制度规范，还须有待作进一步具体深入的调查和妥适性论证。
4.完善宅基地使用权的确权登记制度
不动产权利的发生、变更与消灭一般均以登记为公示手段，通过公示产生公信力，从而获得有力保护。这同样适用于作为发生于不动产上的用益物权性质的宅基地使用权。宅基地使用权确权登记的实际意义在于：一是彰显农民所享有的权利；二是在侵害或土地征收等场合中，便于主张其权利，获得法律之救济。除此之外，完备的登记制度也有助于规范各主体对农村集体土地的利用活动，更好地贯彻保护耕地等基本国策。应当充分认识到，完善的农村宅基地用地登记制度，对于确立并执行合理的宅基地使用标准和规则，以及对于超标宅基地有偿使用制度的引入具有重要的先决意义。
为此，应根据《物权法》的要求尽早建立统一、科学的不动产登记制度，分解为宅基地使用权与房屋所有权两种权属，结合农村实际开展物权登记，以规制实践中宅基地使用权运行中无所适从的状况。2008年以来，以国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》为契机，全国各地加快了宅基地使用权登记发证工作的进程。按照通知要求，全国范围内将在2009年底前基本完成宅基地使用权登记工作。在此之后，法律应明确：“设立宅基地使用权的，应当向登记机构申请集体土地使用权登记。宅基地使用权自登记之时设立。登记机构应向宅基地使用权人发放集体土地使用权证”。
5.建立宅基地有前提的收回制度
如上所述，《物权法》只是在154条规定了因自然灾害等原因引起的宅基地灭失后的重新分配，对宅基地的收回则并未作出明确的规定。我们认为，宅基地收回制度对保护农村土地资源、贯彻“一户一宅”原则、维护集体经济组织成员间的公平、防止农村宅基地长期外流都有着积极的意义。宅基地的收回关系到农民的切身利益，关系到宅基地使用权的存续，需要从法律层面上对此加以规范。具体建议表述为，集体所有权人可以同宅基地使用权人协商一致收回宅基地使用权。在以下情况下，农村土地所有权人报原批准用地的人民政府批准可以单方收回宅基地：(1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；(2)不按照批准的用途使用土地的，经两次书面警告仍不改正的；(3)空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地的；(4)因继承或转让原因，一户拥有两处或两处以上住宅，因继承或转让原因取得的住宅损毁已不适宜居住的，或因继承或转让原因取得住宅超过20年的；(5)举家户口迁出该集体经济组织超过20年(15)，原住宅未被转让、继承的。符合本条第一项情形的，相关部门应赔偿权利人的损失，集体经济组织应重新对其分配宅基地。
6.加强规划，强化土地集约利用
改革开放以来，随着农村经济的快速发展与城市化和工业化的加速推进，农民建房需求猛增，“空心村”和闲置宅基地、空置住宅等现象大量存在，且有不断加剧的趋势。而乡村规划更是停留在初步的有名无实的发展阶段。土地的科学规划、有效利用除依靠上述基本制度外，还应实现从粗放式到集约式转型。土地规划对改善农民的生活、生产环境，促进农村、农业可持续发展具有重要意义。集约利用农村宅基地既有利于缓解日益突出的建设用地供需矛盾，又有利于切实保护耕地和新农村建设，促进社会经济的和谐、持续发展。为此，在尊重农民意愿、维护农民利益的前提下，运用各种经济手段反哺“三农”，积极引导，竭力改变“我国村庄农村居民点分布散、规模小和生活基础设施缺乏等状况”，真正强化腾出宅基地的土地整理、复耕力度(曹玉香，2009)，很有必要。
注释：
①我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。从1982年《村镇建房用地管理条例》第3条、同年的《国家建设征用土地条例》第3条，1984年五届全国人大常委会第4次会议审议政府工作报告时提出的要求，986年中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，1991年七届全国人大常委会第4次会议关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要中的决定，到1998年修订的《土地管理法》，最终以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。
②参见2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》。
③“据国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡结合部大约三分之一的宅基地都存在‘地下交易’。另据中国土地学会2001年在浙江的调查，义乌市1997年4月至2000年，全市农村宅基地转让3223宗，面积21.89万平方米。其中，受让方为本村村民的占48.15％，受让方为非本村村民的占36.24％，受让方为城镇居民的占15.61％。”常红晓、苏丹丹：《“农地入市”开闸》，《财经》总第141期。如此来见，一味禁止的规则显然遇到了障碍，大禹治水都知堵不如疏，今人当之如何？
④这里所说的转让，包括转让给本村农民。
⑤课题组2007年在全国10省30个县的调查共回收1799份有效问卷；2009年在全国4省的调查共回收有效问卷480份。鉴于存在选项设计有多选“其他”等技术方面的情况，部分数据可能会出现误差。特此说明，下同。
⑥以重庆市万盛区为例，目前在总共43000多农户中，9000多户有两处以上宅基地，甚至出现了一户三四处宅基地的情况。
⑦1991年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第29条曾规定：“农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地”，这在一定程度上开放了对宅基地用途的限制，但1998年《中华人民共和国土地管理法实施条例》却删去了这一内容。能否据此就断定立法者持否定态度呢？
⑧课题组2007年在全国10省的调查结果表明，1799份有效问卷中，全国平均有21.07％受访农户认为存在“占用耕地建窑、建坟”现象，认为存在“在耕地上建房”现象的比例为28.79％，认为存在“在耕地上挖砂采石采矿取土”现象的比例为14.06％。可谓是触目惊心。
⑨具体如何列举尚待进一步的讨论。
⑩参见1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》。
(11)课题组的实地调研结果也表明，农民也不赞成有偿取得宅基地使用权。其中，认为“不应缴纳任何费用”的农民在全国范围内占受访农民的36.69％，认为“只应缴少量的手续费”的所占比例更是为48.36％。
(12)事实上，有偿使用制度也不能从根本上解决问题，反而会为有钱人多占用和转让宅基地提供制度通道。正因为如此，1993年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》明令取消了农村宅基地有偿使用收费、农村宅基地超占费、土地登记费等费用。而2003年国务院法制办公室在《关于请答复农村村民建住宅占用耕地收取耕地开垦费有关问题的函》中甚至表示无需占用耕地的宅基地使用权人缴纳开垦费，这还被《中华人民共和国土地管理法实施条例》第16条所肯认。
(13)这种做法是一个有效的尝试，但从涉及宅基地规范的立法意图和法律体系来看，这一规定的效力值得怀疑的。对于能否强制收回的问题，国家法律中并无规定，地方政府规章在无上位法支持下直接作出这种规定似乎有失妥当。
(14)为不突破现有不得转让给城镇居民的规定，可以考虑规定，该继承人只有转让给该村村民以获得收益的权利，无人接手的，可由村集体组织收回。
(15)这里的20年只是我们的初步设想。之所以规定一定的年限，是在“房地一体”条件下，对住宅这一私人财产的尊重。
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