跨入新世纪的最大挑战：中国进入高失业阶段，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中国论文,阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
即将跨入21世纪的中国所面临的最大挑战是什么，笔者认为，就是近年来全国城镇突发性的、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”，它远比自然灾害的大洪水对中国经济发展与社会稳定所造成的冲击和影响要更为广泛、更为长久、更为痛苦。国际经验表明，一旦失业率达到一定水平，就存在着失业一直保持在较高水平上的危险，这在许多国家称为滞后效应。一旦失业率达到较高水平则很难再降下来（克拉斯·埃克隆德，1995年）。
本文拟以大量的数据深入分析这一跨入新世纪的最大挑战，并明确提出“就业优先”的发展战略，及其关于扩大就业、降低失业率的政策建议。
1.全国城镇登记失业人员情况
第一，从1993年以来中国城镇登记失业人员迅速上升。国家统计局《中国劳动统计年鉴（1998年）》，对城镇失业人员的定义是指“有本地非农户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下，女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。”这一定义说明城镇登记失业人员主要是指失业中青年。1993年全国城镇登记失业人员数为420万人，登记失业率为2.6%；1997年登记失业人数上升为570万人，比1993年增长了35.7%， 登记失业率为3.1%，比1993年提高了0.5个百分点。1998 年登记失业人数将为571万人，登记失业率为3.1%（注：许多登记失业者存在隐性就业， 据杨宜勇估计，约有60%的比例。另外，还有大量失业者没有去登记，相当于登记失业人数的40%（杨宜勇等，1999））（见表1）。
表1 全国城镇登记失业数和调查失业数及失业率
年份 登记失业数 登记失业率 调查失业数 比登记失业 调查失业
(万人) (%) (万人)数高出(%) 率(%)
1993420 2.6─
─ ─
1994476 2.8─
─ ─
1995520 2.9
790 51.94.3
1996557 3.0
815 46.34.0
1997570 3.1
980 71.94.0
1998571 3.1
1145 90.86.2
注：城镇失业人员（调查数）的范围是指非设区的市的区，不设区的市的街道、镇的居委会。
数据来源：《中国劳动统计年鉴（1997）》，第3页； 《中国劳动统计年鉴（1998）》，第3页。1998 年调查失业数和失业率为笔者估计数。1998年登记失业人数和失业率为劳动和社会保障部的统计数据，引自《经济日报》，1999年6月17日。
第二，失业保险覆盖率较低，约有1/3的职工没能参加失业保险。 1996年，全国职工总数为1.48亿人，参加失业保险统筹的人数为8333万人，覆盖率为56.1%；1997年又分别降为7961万人和54.3%；1998年为7928万人（见表2），由于职工总数大幅度减少， 失业保险覆盖率提高到64.3%。
第三，发放失业救济金覆盖率较低，约40%以上的登记失业人员没有领取失业救济金。1996年，发放失业救济金人数为331万人， 仅占登记失业人员总数的59.8%；1997年这一比重降为56.0%，相当于2/5 以上的登记失业人员没有领到失业救济金（见表2）。
表2 全国失业保险基本情况
1996年1997年
1998年1999年
职工总数(万人) 14845 14668 12337
─
参加失业保险统筹数(万人)8333 7961 792813000
覆盖率(%)
56.1 54.3 64.3
─
登记失业人数(万人)
553
570
571
─
发放失业救济金人数(万人)
330.8 319.4
──
发放失业救济金覆盖率(%) 59.8 56.0
──
失业救济金(万元) 138704186780519000
─
职工工资总额(亿元)9080.09405.3
──
占职工工资总额比重(%)
0.15 0.20
──
每月人均失业救济金(元)3549
──
职工每月平均工资(元)
571.5 539.2
──
相当于职工平均工资水平(%)7.8
6.0
──
计算数据来源：《中国劳动统计年鉴（1997）》，第423页； 《中国劳动统计年鉴（1998）》，第17页、37页、462页。1998 年数据引自《中国统计摘要（1999）》，第35页，劳动和社会保障部数据，引自《经济日报》，1999年6月16日；1999 年数据为劳动和社会保障部部长张左已提出的1999年6月底目标数，引自《中国劳动社会保障报》， 1999年2月27日。
第四，人均失业救济金极其低下，不足以维持基本生活。1996年和1997年全国失业救济金发放总额分别为13.87亿元和18.68亿元，分别相当于全国职工工资总额的0.15%和0.20%；平均每个领取者每月领取失业救济金分别为35元和49元，分别相当于全国职工平均工资的7.8%和6.0%（见表2）。需要大幅度提高失业救济金标准。
2.全国城镇调查失业人员情况
从1995年国家统计局和劳动部开始统计全国城镇失业人员调查数。对城镇失业人员的定义是城镇常住人口中一定年龄以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。在城镇劳动力调查中把城镇16岁以上具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人定为失业。具体指：（1 ）在调查周内未从事可取得劳动报酬或经营利润的劳动，也没有处于就业定义中的暂时未工作状态；（2 ）在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作；（3 ）当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自谋职业。城镇调查失业人员数的范围是指设区的、市的、不设区的市的街道、镇的居委会。
全国城镇调查失业人口的特点是：
第一，近年全国城镇调查失业人员大幅度上升，且明显高于登记失业人员数。1995年全国城镇失业人员调查数为790万人， 比同年登记失业人数高出51.9%，调查失业率为4.3%；1996年为815万人，比同年登记失业人数高出47.4%；1997年为980万人，比登记失业人数高出72 %，比上年增长20.2%，调查失业率为4.9%，高出登记失业率1.8个百分点；笔者估计1998年城镇失业人员调查数为1145万人，比1995年增长44.9%，调查失业率为6.2%，相当于登记失业率的2倍（见表1）。
第二，女性失业率高于男性。根据1997年人口变动抽样调查（抽样比为1.016‰）估计，1997年，全国城镇调查失业人员为1057万人， 高于《中国劳动统计年鉴（1998）》所公布的980万人； 同年全国城镇失业率为4.85%。其中男性失业人员约492万人，失业率为4.18%， 女性失业人员约565万人，失业率为5.64%，后者比前者高出1.46 个百分点（见表3）。
第三，非农业人口失业率大大高于农业人口失业率。1997年在城镇经济活动人口中，非农人口占72.3%，农业人口占27.7%。非农人口失业人员为963万人，占失业总数的91.1%，失业率为6.11%， 其中男性为5.23%，女性为7.19%；农业人口失业人员为90万人，占失业总数的8.5%，失业率为1.50%，其中男性为1.23%，女性为1.8%（见表3 ）。
本省劳动力失业率大大高于外省劳动力失业率。1997年本省人口失业率为4.88%，其中男性为4.20%，女性为5.68%；外省人口失业率为2.18%，其中男性为1.94%，女性为2.54%（见表3）。
第四，失业率随着年龄的升高呈下降趋势。16～19岁年龄段失业率最高为18.71%，20～24岁年龄段失业率降为8.95%，25～29 岁年龄段失业率为4.98%，而后年龄段失业不断下降（见表3）。
第五，构成城镇失业人口的原因是多方面的，因下岗失业者占首位。城镇失业人口中因下岗离开单位者占40.9%，约432万人； 毕业后未找到工作者占32.9%，约348万人；因原单位破产失业者占6.8%；因辞职、被辞退或合同期满失业者占5.7%；其他原因者占13.7%。 在青年年龄段因毕业后未找到工作者占较高比重，例如16～19岁年龄段，这一比重占91.0%，20～24岁年龄段这一比重占68.3%，而在中等或较大年龄段因下岗离开单位者占较高比重（见表4）。
表3 1997年全国城镇调查失业率分布与构成 %
年龄组(岁)
总数 男女
非农人口 农业人口 本省
外省
总计 4.85
4.18
5.64
6.11 1.50
4.88 2.18
16～19 18.71 18.71 18.70 30.48 5.08
9.72 1.61
20～24
8.95
9.15
8.75 11.69 2.51
9.17 1.74
25～29
4.98
4.33
5.66
6.15 1.89
5.03 3.55
30～34
4.15
3.30
5.09
5.14 1.45
4.19 2.01
35～39
4.33
3.63
5.13
5.32 0.80
4.33 1.99
40～44
3.75
2.97
4.62
4.60 0.85
3.77 0.43
45～49
2.87
2.45
3.43
3.57 0.71
2.87 2.24
50～54
1.48
1.85
0.79
1.90 0.42
1.46 4.62
55～59
0.98
0.94
1.08
1.28 0.30
0.99─
失业人员(万人) 1057 492565 963
90
1044 8
注：失业率为调查数，根据1997年人口变动情况抽样调查数估计，抽样比为1.016‰；调查失业人员为笔者估计数，总数不同于表1和1997年数据，请读者注意。
计算数据来源：《中国劳动统计年鉴（1998）》，第74页和第75页。
表4 1997年按年龄分组的城镇失业人员原因构成%
年龄组(岁)
合计 下岗离 毕业后未 原单位 辞职、被辞退 其他
开单位 找到工作 破产 或合同期满
总计
100.0
40.932.96.85.713.7
16～19 100.0
1.6 91.00.40.66.4
20～24 100.0
14.068.31.74.411.5
25～29 100.0
40.922.77.68.620.2
30～34 100.0
55.96.8 10.6
8.418.4
35～39 100.0
68.92.1 11.2
6.611.2
40～44 100.0
69.81.1 10.8
5.812.5
45～49 100.0
73.40.6 10.2
4.511.3
50～54 100.0
71.50.5 12.4
4.810.8
55～59 100.0
52.72.7 12.2
8.124.3
60～64 100.0
33.38.3 8.3
─ 50.0
65+100.0
12.512.5 ── 75.0
失业人员(万人) 1057 432348 7260 145
注：失业人数为笔者估计数，同表3说明。
数据来源：《中国劳动统计年鉴（1998）》，第72页。
3.全国下岗职工状况分析
第一，1993年以来，全国下岗职工成数倍增加，特别是1997年出现突发性的空前规模的下岗高潮。据国家计划委员会发展研究所杨宜勇估计，1993年全国下岗职工人数约300万人，1995年达到564万人（杨宜勇，1998）。据1997年、1998年《中国劳动统计年鉴》提供的数据，1996年上升为892万人，1997年又上升为1435万人（注：1998年2月，前劳动部李伯勇部长曾公布1997年底全国下岗职为1151万人，比后来正式公布的数据少284万人。 不同部门或同一部门所公布的官方数据经常前后矛盾，请读者特别注意。另外，1997年底下岗职工人数增加很快，在一定程度上有地方高报现象，希望得到更多一些的中央财政补贴。这种高报、高估干扰了我们对就业形势的了解（杨宜勇，1999年）。）（见表5 ）。笔者估计，1998年下岗职工累计数为1760～1820万人，相当于1993年的6倍左右。其中1996年国有经济单位下岗职工为574万人，占全国下岗职工总数的64.3%；1997年国有经济单位下岗职工为929万人， 占全国下岗职工总数的64.8%；1998年约1218万人。1997年城镇集体单位下岗职工为447万人，占全国下岗职工总数的31.1%； 其他经济单位下岗职工为59万人，占全国下岗职工总数的4.1%（见表5）。从全国下岗职工比重来看，国有企业占2/3，集体和其他企业占1/3。另一项统计表明，全国累计下岗职工可能超过2000万人，1998年全国在岗职工人员比上年在册人员减少2330万人，若扣除离退休人员，累计下岗职工约2200万人。
1997年各地区出现大规模城镇企业下岗职工。辽宁省最多， 为178万人，其中国有经济单位为98万人；黑龙江省为124万人， 其中国有经济单位为82万人；湖南省为90万人，其中国有经济单位为64万人；湖北省为87万人，其中国有经济单位为59万人；江苏省为86万人，其中国有经济单位为48万人；吉林省为78万人，其中国有经济单位为50万人；河南省为73万人，其中国有经济单位为49万人。以上7 个省下岗职工共计716万人，约占全国下岗职工总数近1/2（见表6）。
表5 全国各类经济单位下岗职工情况
1996年 1997年 1997年比1996年增
长率(%)
下岗职工数(万人)
合计
891.6
1435.2
61.0
国有经济单位
573.7929.3
62.0
城镇集体经济单位
287.1447.0
55.7
其他经济单位
30.8 58.9
91.2
占全国下岗职工总数的比重(%)
合计
100.0100.0 —
国有经济单位
64.3 64.80.5
城镇集体经济单位
32.2 31.1
-1.1
其他经济单位3.5
4.10.6
占各类职工总数的比重(%)
合计6.0
9.83.8
国有经济单位5.2
8.63.4
城镇集体经济单位9.7 15.96.2
其他经济单位3.3
5.42.1
占各类企业职工总数的比重(%)
合计7.9 13.25.3
国有经济单位7.6 12.85.2
城镇集体经济单位10.0 16.46.4
其他经济单位3.2
5.32.1
计算数据来源：《中国劳动统计年鉴（1997）》，第131页、第213页；《中国劳动统计年鉴（1998）》，第17页、第230页、 第18～21页。
第二，全国下岗职工比例大幅度提高，平均每7.5 个企业职工就有1名职工下岗，各地区下岗比例差异甚大。
1996年下岗职工占全国企业职工总数比例为7.9%，1997 年上升为13.2%，即平均每7.5个企业职工中就有1名职工下岗。其中国有经济单位下岗职工占同类企业职工总数的比重由7.6%提高到12.8%； 城镇集体经济单位这一比重由10.0%上升到16.4%；其他经济单位由3.2 %上升为5.3%（见表5）。
各地区下岗职工比例差异甚大，中西部和老工业基地企业职工下岗比例高，有的地区平均每5名职工中就有1名下岗。1997年底全国下岗职工占企业职工总数比例最高的地区是辽宁省，为22.4%，其次是湖南省为21.3%，吉林省为20.0%，江西省为19.9%，黑龙江省为19%，重庆市为18.1%，天津市为17%，陕西省为16.2%，湖北省为16%。新疆、云南、北京等地区企业职工下岗比例较低（见表7）。
第三，全国下岗职工领取的生活费很低，1997年底约有1/2 没有领到基本生活费。全国城镇下岗职工人均生活费不足职工平均工资水平的1/5，1996年全国下岗职工领取生活费为82.5亿元， 占全国职工工资总额比重0.9%，人均每月领取生活费77.1元， 仅相当于全国企业职工平均工资水平的14.9%。1997年下岗职工生活费为142.4亿元， 比上年增长了72.6%，占职工工资总额的1.5%，下岗职工人均每月生活费为82.7 元，相当于全国企业职工平均工资水平的15.3%。其中国有经济单位人均每月生活费为96.7元，相当于国有企业职工平均工资的17.2%；城镇经济单位人均每月48.1元，相当于城镇集体单位平均工资的12.8%，其他经济单位人均每月生活费为128元， 相当于其他经济单位职工平均工资的17.5%（见表8）。 尽管下岗职工从事各种隐性就业获得不少隐性收入，但实际生活水平因下岗而大幅度下降是一个不容忽视的事实。
第四，全国有一半下岗职工未就业，工业企业实际失业率已达10%。1997年全国国有企业下岗未就业人员为634.3万人， 占全国国有企业下岗职工总数的49.8%，约占国有企业职工总数的8.8%， 其中国有工业企业下岗未就业人员为401.6万人，占企业职工总数的10.1%。 据劳动和社会保障部发布的统计公报，1998年底全国企业（不包括西藏自治区）下岗职工（指下岗未就业人员）为892万人，其中国有企业为610万人。
表6 各地区下岗职工人数及增长率 万人
地区1996年 1997年 1997年比1996年
1997年各种经济单位
合计合计年增长率(%)国有 城镇集体 其他
北京 15.6 20.1
28.8 15.24.0 0.9
天津 18.6 38.7 108.1 25.7
11.3 1.7
河北 28.2 46.8
66.0 32.0
12.9 1.9
山西 17.7 33.6
89.8 21.9
11.2 0.5
内蒙古
17.5 26.8
53.1 18.17.9 0.9
辽宁 117.9178.3 51.2 97.9
72.3 8.1
吉林 41.5 77.9
87.7 49.8
25.5 2.6
黑龙江
93.5 123.8 32.4 82.0
38.8 3.0
上海 41.4 43.24.3 27.4
13.2 2.5
江苏 46.8 85.5
82.7 47.9
33.0 4.6
浙江 20.3 29.0
42.9 15.4
11.8 1.7
安徽 29.3 51.3
75.1 28.7
19.1 3.5
福建 15.5 21.7
40.0 13.77.0 1.0
江西 31.6 58.4
84.8 41.3
16.7 0.4
山东 34.4 63.1
83.4 37.8
21.6 3.6
河南 37.4 73.2
95.7 48.7
19.6 5.0
湖北 57.4 86.8
51.2 58.9
22.9 5.0
湖南 48.0 90.1
87.8 60.6
27.5 1.9
广东 38.4 58.3
51.8 37.3
18.5 2.4
广西 9.7 20.3
109.3 16.03.6 0.7
海南 7.2 9.937.5
7.42.3 0.2
重庆 — 39.6—
26.3
11.6 1.8
四川68.7* 61.4 — 42.9
14.7 3.8
贵州 8.7 16.9
94.3 12.44.2 0.3
云南4.3
7.062.8
5.41.4 0.2
西藏0.04 0.1
150.0
0.1 — —
陕西 26.8 44.9
67.5 34.99.5 0.5
甘肃7.1
13.2
85.9 10.92.2 0.1
青海 2.7 4.151.9
3.40.6 0.1
宁夏1.5
3.6
140.0
2.80.6 0.2
新疆 4.0 7.5
87.56.60.8 0.1
注：*包括重庆市数据。
资料来源：《中国劳动统计年鉴（1998）》，第230页。 《中国统计年鉴（1997）》，第213页。
4.全国城镇真实失业人口估计
全国城镇真实失业人口应包括三部分：一是以青年为主体的登记失业人口；二是各单位（指国有经济单位、城镇集体单位和其他单位）下岗职工中未就业人数；三是农村劳动力在城镇就业人口中的失业人数。根据1997年人口变动1‰抽样调查，农业人口劳动力失业率为1.5%。1995年全国农村劳动力在城镇就业人员为3638万人；1996年为4031万人，1997年为4611万人。由此可推算农村劳动力失业人数。
研究结果表明：
第一，全国下岗失业人员迅速增长，1998年已近900万人。 笔者估计，下岗失业人员1993年约120～180万人，到1997年约670～770万人（注：根据国家统计局《98’发展报告》，1997年末全国城镇下岗失业人员达720万人（第283页）；笔者根据劳动和社会保障部提供的资料推算，1997年全国企业下岗职工（按新定义指下岗失业人员）为1151万人，其中国有企业下岗失业人员为634万人。 ）； 1998 年下岗失业人员为892万人，其中国有企业下岗失业人员约610万人，国有亏损企业下岗失业人员为409万人，占国有企业下岗失业人数的67%； 其他企业下岗失业人员为282万人。这表明， 国有企业亏损是造成大量下岗和失业人数增加的主要原因。
第二，全国城镇实际失业人员大幅度增加，已达到1540～1600万人规模。1993年全国城镇失业人员为540～600万人，真实失业率为3.3 %～3.7%；1997年上升为1310～1510万人，真实失业率为6.8%～7.8%；1998年实际失业人员为1540～1600万人，真实失业率为7.9%～8.3%。1993年下岗失业人员约占总失业人员的22.2%～30.0%，到1998年这一比例约为55.8%～57.9%，即约一半以上失业人员来源于下岗失业者（见表9）。
第三，高失业不仅已经成为全国社会经济发展的最突出问题，也成为各地区最突出的发展问题。全国城镇实际失业人口规模最大的地区是辽宁省，为96.0万人；其次是黑龙江省为81.0万人，河南省为72.8万人，湖南省为76.9万人，湖北省为67.1万人，山东省为66.8万人，四川省为64.6万人；重庆市在4个直辖市中实际失业人数最多，为26.6万人； 而北京市只有6.5万人，天津市为9.2万人，这是因为这两个市上报的下岗未就业人员数太低所致。
表7各地区不同经济类型企业职工下岗比例
%
地区 1996年 1997年 1996—1997 1997年各种经济
合计 合计年变化量类型
国有企业 城镇集体企业 其他经济
企业
北京 4.75.91.26.86.2
1.7
天津 8.117.0
8.9
18.4
20.5
5.0
河北 5.59.64.19.2
11.5
5.7
山西 5.09.94.98.7
13.6
5.5
内蒙古 6.3
10.2
3.99.4
13.2
6.9
辽宁 14.2
22.4
8.2
20.2
28.1 13.3
吉林 10.3
20.0
9.7
18.7
25.5 10.3
黑龙江 13.8 19.0
5.2
17.6
24.6
9.8
上海 11.1
12.2
1.1
12.7
18.6
3.5
江苏 6.712.5
5.8
12.5
13.8
6.0
浙江 5.48.32.9
9.0 8.2
3.3
安徽 7.813.9
6.1
12.8
15.9 11.7
福建 6.18.01.9
11.2
12.7
1.1
江西 11.0
19.9
8.9
18.8
24.7
5.3
山东 4.99.04.1
8.711.4
4.4
河南 5.911.9
6.011.9 11.1
8.1
湖北 10.5
16.0
5.5
15.9
18.1 10.2
湖南 11.2
21.3
10.1 20.0
24.9 12.5
广东 5.58.63.1
11.3
10.3
1.4
广西 4.49.45.0
10.2
8.54.1
海南 9.2
12.83.6
11.9 28.32.1
重庆—
18.1—
18.2
18.8 10.8
四川 9.512.8
3.3
13.7
11.2
8.5
贵州 5.7
11.25.5
10.7
13.6
4.9
云南 2.13.61.5
3.63.72.1
西藏 0.6
1.5 0.9
1.8— —
陕西 9.516.2
6.7
15.9
18.1
6.9
甘肃 3.9
7.6 3.7
8.0
6.4 3.6
青海 6.2
10.13.9
10.3 8.413.8
宁夏 2.8
6.9 4.1
7.0
7.34.2
新疆 1.7
3.2 1.5 3.3 3.01.2
全国 7.9
13.25.3 13.015.9
5.4
注：按各经济类型企业职工总数计算。
计算数据来源：1996年数据为《中国劳动统计年鉴（1997）》，第139页、第213页；1997年数据为《中国劳动统计年鉴》，第149页、 第230页、第246页、第329页和第388页。
表8 下岗职工每月领取生活费情况
1996年 1997年 1997年比1996年
增长率(%)
下岗职工生活费总额(亿元)
合计82.5 142.4 72.6
国有经济单位61.7 107.8 74.7
城镇集体经济单位16.0 25.8 61.3
其他经济单位4.7 9.0
91.5
下岗职工生活费总额占职工
工资总额的比重(%)
合计0.9 1.50.6
国有经济单位0.9
1.5
0.6
城镇集体经济单位1.3
2.1
0.8
其他经济单位0.6
1.0
0.4
下岗职工人均每月生活费(元)
合计77.1 82.7 7.3
国有经济单位89.7
96.7 7.8
城镇集体经济单位46.5 48.1 3.4
其他经济单位128.3 128.0-0.2
下岗职工生活费相当于同
类职工平均工资水平(%)
合计14.9 15.3 0.4
国有经济单位17.1 17.2 0.1
城镇集体经济单位13.0
12.8-0.2
其他经济单位18.6 17.5 -1.1
计算数据来源：《中国劳动统计年鉴（1997）》，第213页； 《中国劳动统计年鉴（1998）》，第3页和第230页。
表9全国城镇实际失业人口估计
下岗职工人数下岗失业人员 农业人口劳实际失业人
年份(万人) (万人) 动力失业人员(万人)
总数 国有企业总数国有企业
员(万人)
1993 300a 200
120～180e ─ ─ 540～600e
1994 360a 240
144～216e ─ ─ 620～692e
1995 564a 376
226～338e ─ 55 800～913
1996 892b 574b 356～535e ─ 60 970～1148
1997 1435c 929c 670～770f 465c69
1310～1510f
1151d 634d69 1800左右d
1998 1760 1218d 829d
610d80
1540～1600f
～1820d
下岗失业人员占实际失 真实失业
年份业人员比重(%) 率(%)
1993 22.2～30.0 3.3～3.7
1994 23.2～31.2 3.6～4.1
1995 28.2～37.0 4.4～5.0
1996 36.7～46.6 5.1～6.0
1997 51.5～54.0 6.8～7.8
64.3左右 9.3左右
1998 55.8～57.9 7.9～8.3
注：a.引自杨宜勇：《中国到底有多少人失业》，《经济学消息报》，1998年3月10日。
b.引自《中国劳动统计年鉴（1997）》，第213页。
c.引自《中国劳动统计年鉴（1998）》，第230页。
d.据劳动和社会保障部1998年年度统计公报，1998年全国有609万国有企业下岗职工实现再就业，再就业比例为50%； 据此估计全国国有企业下岗职工为1218万人；根据国有企业下岗职工约占全国总数的比重（不足65%）估算全国各类企业下岗职工积累为1760～1820万人。
e.为笔者按下岗职工再就业率40%～60%估计。
f.为笔者最新估计数。农业人口劳动力失业人数是按1.5 %的失业率估计。实际失业人员是由三部分组成：登记失业人数（见表1 ）、下岗失业人员、农业人口劳动力失业人员。
中西部地区城镇真实失业率普遍高于沿海地区。青海省城镇失业率居全国首位，为11.5%，其次是陕西省、贵州省等。最高地区与最低地区相差近10个百分点（见表10）。这表明，中国经济发展的不平衡性，不仅表现为人均GDP水平与增长率的差异甚大， 而且各地真实失业率水平差异甚大。中国进入高失业阶段的空间分布特征，主要表现为中西部地区处于高失业率水平。
表10 1997年各地区城镇实际失业人员及真实失业率
地区登记失业人口下岗未就业人员实际失业人员
(万人)a(万人)b (万人)c
北京 3.3 3.2
6.5
天津 4.3 4.9
9.2
河北 16.2 21.2 37.4
山西 12.6 19.5 32.1
内蒙古17.7 16.9 36.6
辽宁 46.0 50.0 96.0
吉林 13.6 46.6 60.2
黑龙江25.5 55.5 81.0
上海 14.9 11.9 26.8
江苏 25.1 35.5 60.6
浙江 21.2 12.2 33.4
安徽 21.6 13.2 34.8
福建 10.4 6.8
17.2
江西 16.3 26.5 42.8
山东 38.9 27.9 66.8
河南 24.0 53.8 77.8
湖北 33.9 33.2 67.1
湖南 30.9 46.0 76.9
广东 31.9 24.6 56.5
广西 18.2 10.1 28.3
海南
5.5 4.0
9.5
重庆 10.9 15.7 26.6
四川 32.3 32.3 64.6
贵州 19.6 12.2 31.8
云南 10.4 6.3
16.7
西藏 —
——
陕西 32.0 25.1 57.1
甘肃 15.7 7.6
23.1
青海 5.9 3.39.2
宁夏 4.2 2.16.3
新疆 13.8 6.3
20.1
地区 登记失业率
真实失业率
(%)a (%)c
北京 0.7 1.4
天津 1.3 2.8
河北 2.0 4.6
山西 2.4 6.1
内蒙古3.8 7.9
辽宁 3.9 7.6
吉林 2.1 9.3
黑龙江2.6 8.3
上海 2.7 4.9
江苏 2.5 6.0
浙江 3.4 5.4
安徽 3.2 5.2
福建 2.4 4.0
江西 3.0 7.9
山东 3.4 5.8
河南 2.3 7.5
湖北 3.5 6.9
湖南 3.6 9.0
广东 2.7 4.8
广西 4.2 6.5
海南 4.3 7.4
重庆 2.9 7.1
四川 3.9 7.8
贵州 6.8 10.5
云南 2.8 4.5
西藏 —
—
陕西 6.4 11.4
甘肃 5.2 7.7
青海 7.4 11.5
宁夏 4.8 7.2
新疆 3.7 5.4
注：a.引自《中国劳动统计年鉴（1998）》，第93页；
b.仅为国有企业下岗职工未就业人数，《中国劳动统计年鉴（1998）》，第435页；
c.笔者估计数因缺少各地区城镇集体企业和其他经济企业下岗职工未就业人数和城镇中农村劳动力失业者数据，故此数为保守估计数，请读者注意。
第四，至1998年底全国在岗职工比1997年减少2331 万人， 下降了15.9%。《中国统计摘要（1998）》首次给出了在岗职工定义，是指在本单位工作并由单位支付工资的人员，以及有工作岗位，但由于学习、病伤、产假等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。根据这一定义，计算离岗职工人数是指在册职工人数减去在岗职工，可由两部分人员组成：一是下岗职工，二是当年离退休职工。1998年全国在岗职工人数为12337万人，比1997年在岗职工人数减少2331万人，下降了15.9%； 其中国有单位减少了1957万人，比1997年下降了18.2%，占离岗人员总数的84.0%；非国有单位减少了374万人，比1997年下降了9.6%。若扣除全国当年离退休人员，估计全国累计下岗职工为2200万人。这表明，全国城镇正规部门就业岗位大幅度减少，其中一部分在非正规部门再就业，另一部分转为失业人员，后者高于笔者上述所估计的下岗失业人员数。
从不同行业看，制造业和商业离岗人员规模最大，分别为1314万人和518万人，下降幅度分别为25.9%和29.2%， 分别占离岗人员总数的56.4%和22.2%，两者合计为78.6%；各个行业呈不同程度地下降，而垄断行业下降幅度极小，教育、卫生等国家机关职工反而是正增长（见表11）。
第五，乡镇企业发展严重受挫，仅1998年就业人数减少了1700万人。改革以来乡镇企业迅速发展，1978年就业人数为2826万人，到1996年达到最高峰，为13508万人，1997年出现大幅度下降， 为9158万人，主要是乡镇企业从业人员统计范围调整无法与1996年数据比较。1998年同一口径数据降为7449万人，比1997年减少1709万人，下降了18.7%，这些人与城镇企业下岗职工的状况有所不同，但仍可视为乡镇失业或半失业人员。
表11 全国城镇和各行业在岗职工人数增减情况
1997年职工人数1998年在岗职工人数
(万人) (万人)
全国总计1466812337
农、林、牧、渔业 612 546
采掘业851 702
制造业
5083 3769
金融、保险业 298 301
建筑业
1004 846
交通运输邮电业824 701
商业 1774 1256
电力、煤气、水282 281
社会服务业480 451
卫生、体育和社会福利业464 469
教育、文化、广播电视业
1403 1451
科学研究和技术服务业 179 168
国家机关、社会团体
1079 1084
其他行业 125 108
国有单位10766 8809
非国有单位
3902 3528
1998年增减人数 1998年增长率
(万人)(%)
全国总计-2331 -15.9
农、林、牧、渔业 -66 -10.8
采掘业
-149 -17.5
制造业 -1314 -25.9
金融、保险业
-3 -1.0
建筑业
-158 -15.7
交通运输邮电业
-123 -14.9
商业 -518 -29.2
电力、煤气、水 -1 -0.4
社会服务业-29 -6.0
卫生、体育和社会福利业 5
1.1
教育、文化、广播电视业 48
3.4
科学研究和技术服务业 -11 -6.1
国家机关、社会团体 5
0.5
其他行业 -17 -13.6
国有单位-1957 -18.2
非国有单位
-374 -9.6
注：1998年为在岗职工数。
数据来源：《中国统计摘要（1999）》，第35页。
几乎在所有经济转型国家都出现了类似的失业现象：失业率突发性攀升；国有部门就业人数急剧减少；长期性失业者（指持续1 年或以上者）迅速增加；被解雇的女性劳动力大大超过男性劳动力，受到公开的歧视；失业现象与就业岗位在地理分布上错位，在部门之间流动受阻，局部失业率达到高水平，如匈牙利地区性失业率在7%～46%之间， 拉脱维亚在3%～22%之间。中国的失业除了以上特征之外， 还具有规模大，增长快，以及庞大的乡村劳动力流动和剩余劳动力。
5.结论
据我们保守估计，1998 年全国城镇实际失业人员约1540～1600 万人，涉及的城镇家庭人口约5000万人；乡镇企业实际失业人口约1700万人（不包括1998年以前失业人员数），涉及的农民家庭人口7300万人；两者合计失业人数约3200～3300万人，涉及家庭人口1.2亿人， 约占全国总人口的10%。另外在官方统计的34838万农业劳动力中还有1.5～1.6 亿农业剩余劳动力（中国科学院国情分析研究小组，1998）。建国50年谁也没有料到中国爆发空前未有的失业高峰，并成为跨入21世纪最大的挑战。
在各种发展目标选择方面应当“就业优先”。把促进就业增长、降低高失业率作为中央及地方政府最重要的经济增长目标和社会稳定目标。90年代以来中国经济增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了。80年代全国就业增长弹性系数为0.323，“八五”期间降至0.109，1998年新增就业人数仅为357万人，就业增长弹性系数降至0.064，这是“有增长，无就业”模式。中国劳动力资源占世界总量的26.3%，而资本资源仅占世界总量的3.4%。1998年全国城镇实际失业人口在1540～1640万人， 实际失业率为7.9%～8.3%。这就决定了中国应选择“以就业为中心”的经济增长模式，创造更多的就业机会，扩大新增就业人口规模是各级政府的首要任务，就业政策是最优先的经济政策和社会政策。
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