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从经济发达的市场经济国家产业结构演进的历史来看，当一国演进到高度工业化阶段以后，都对农业进行保护。这是一个普遍的趋势。粮食是国民经济一切部门基本投入物，其社会效益大，比较利益低且下降速度快；粮食价格与其它农产品比较处于下降趋势；粮食市场价格波动幅度大；粮食较其它农产品自然风险和市场风险都大，粮食对流动资金的需求呈急剧增长态势。粮食产业这些独特的特点，决定了各国政府对粮食产业应该实行高度的保护政策。
一、国际粮食保护的共同趋势
尽管世界各国经济发展水平、国家规模、地理位置、自然条件等存在着巨大差异，但在粮食保护上有几个共同趋势。
（一）粮食保护的四个阶段
粮食保护水平的阶段性变化与一国工业化不同发展阶段紧密相关。
1.工业化第一阶段是对粮食产业征税阶段。在这个阶段，工业是一个弱小的幼稚产业，其扩张所需的资本大部分取自于粮食产业。因为粮食产业在工业化第一阶段是主体产业，粮食产值占农业总产值50%以上。这时粮食价格政策是抽取粮食剩余。世界各国抽取粮食剩余的方式有两类：一类是压低粮食价格，使工业由于低成本而获得超额利润的恶化贸易条件的政策类型。如美国1933年以前，中国及大多数发展中国家目前的粮食价格政策，都属于这一类型。另一类型是粮食高价与高土地税相结合方式，也就是粮食贸易条件改善类型。这一类型代表国家是日本。粮食高价格刺激农民增加粮食生产，增加粮食剩余。为了使粮食剩余转移到工业，日本又采取了高土地税方式。 据日本经济学家估算， 在1888—1902年日本通过农业高税收为工业化提供了62800 万日元的高额积累，占同期非农业投资的60%〔1〕。总之，在工业化第一阶段， 绝大多数国家对粮食产业实行挤压政策，粮食产业处于负保护阶段。
2.工业化第二阶段是工农业平等发展阶段。在这个阶段，工业已成为国民经济的主导产业，其自身资本积累的能力大为增强，对农业剩余依赖度显著降低。在工业化第二阶段，一方面粮食比较利益迅速下降（甚至低于其它农产品）；另一方面，工农业技术进步出现巨大差异，粮食生产技术进步比工业慢得多，从而粮食劳动生产率提高速度比工业慢。再加上在工业化第一阶段对粮食剩余的抽取，出现了粮食收入与工业收入巨大反差。为了使农民收入和城市工人收入差距不致过大，以免影响国民经济稳定发展，处于工业化第二阶段的国家都采取了农业与工业平等发展的政策。实行贸易条件恶化政策的国家，如美国，采取粮食平价政策和增加政府对粮食的财政补贴。美国1933年批准了“农业调整法”，其目标就是要达到使农民在购买力方面与非农民有一个“平等”的农业价格。当粮食市场价格低于平价时政府保证按平价收购。在这一阶段，美国还增加对粮食生产的直接补贴。美国在1933年进入工业化第二阶段以后，涉及到粮食的财政补贴在1978年达到28.76亿美元， 比1933年的1.31亿美元，增长了22倍。〔2〕采取改善贸易条件， 以农业高税收挤压农业政策的国家，如日本，在工业化第二阶段则继续改善粮食贸易条件和削减农业税收来实现工农业收入均等化。日本的农产品与工业品相对价格指数如以1880年为100，到工业化第一阶段的1937 年提高到125.9，到第二阶段的1960年继续提高到169.1。日本实行农业与工业收入均等的第二个措施是大量削减农业税收。在工业化第一阶段的1878—1882年农业税为6360万日元，占总税收入91%，到1889—1902年下降到74%。到工业化第二阶段，农业税比重下降到26%，非农业部门税收上升到74%。〔3〕
在工业化第二阶段，农业与工业平等价格政策的实质是工业品和农产品各自取得市场均衡价格，不能过多地提高农产品尤其是粮食的价格。这一时期的主要目的是降低农产品尤其是粮食的成本。因为从世界各国工业化实践经验来看，在工业化第二阶段，它们都将工业产品积极推向世界市场。要想使工业品在世界市场上具有竞争力，低成本是首要条件。显然，农产品尤其是粮食的低成本是保证工业品低成本的基础。所以，在工业化第二阶段，粮食价格不能过分提高，政府不能将粮食价格支持到市场均衡价以上。
3.工业化第三阶段是粮食生产保护阶段，是工业支持粮食发展阶段。在这一阶段，工业已经成熟，工业自身的剩余除完全可以支撑其进一步扩张外，还有剩余用于扶持粮食生产发展。粮食产业在工业化第三阶段，由于非粮食农产品需求弹性增大，比较利益上升，粮食比较利益迅速下降，并处于最低点，种粮收益最低。这时，政府不对粮食实行保护，将危及国家的安定。所有进入工业化第三阶段的国家都对粮食进行保护，将粮食价格支持到市场价格以上。也就是人为地制定一个目标价格，一旦实际的市场价格低于目标价格，一个办法是由政府负责收购，另一个办法由政府支付差价补贴。
4.工业化第四阶段是减少粮食保护阶段。这一时期工业资源开始向第三产业转移，工业比重开始下降。在工业化第三阶段，由于对粮食价格支持到市场价格以上，结果粮食供大于求，国内产生大量剩余粮食，对国民经济产生了极其不利影响：首先，财政负担不堪承受。美国自60年代进入工业化第三阶段后，美国政府给谷物的直接补贴由1963 年的10.58亿美元增长到1987年的114.21亿美元，增长了10倍多。其次， 支付了大量的出口补贴。美国1961—1965年农产品出口补贴是54.66 亿美元，到1985年增长到311.87亿美元，增长了将近6倍。其三， 限制了资源由粮食向高价值、收入弹性大的作物转移。基于上述问题，发达的市场经济国家在工业化第四阶段，都不同程度的降低了对粮食的保护。美国1958年通过了“食品安全法案”，玉米支持价格1985年每蒲式耳为3.18美元，1986年为3.03美元，1988年为2.97美元，1989年为2.88美元，1990年为2.75美元。从1982年以来，主要的发达国家粮食生产者补贴等值呈下降趋势（见表1）。1996年3月美国国会通过的“1996年联邦农业完善和改革法”（简称“新农业法”），以推行农产品的国际贸易自由化为目的，明确规定要逐步减少以至最终取消对以粮食为主的农产品的价格补贴和农场主的收入补贴。
表1发达国家粮食生产者补贴等值下降趋势
资料来源：根据联合国粮食组织《农产品价格政策》第171页表5.2资料整理。
（二）发达国家（地区）开始实行粮食保护时，都有大体相似的指标
尽管发达国家（地区）开始实行粮食保护的时间不同，但在人均国民生产总值，农业就业份额，产业结构几个指标上都大体相似。
表2对粮食保护开始年代及其它经济指标的国（区）际比较
实行粮食人均国民生产 农业就业
产业结构%
保护开始年 保护率% 总值(美元/人) 份额%农业 工业 服务业
美国1993 2 112622
1141 48
法国1950 22909 29
1548 37
日本1955 24185033
2035 45
韩国1974 75964 42
2429 47
台湾省 1975 17803 30
1538 47
中国大陆1995 9.5
800 50
2348 29
注：1、根据[澳]基姆·安德森著《中国经济比较优势》28页、[日]速水佑次郎著《日本农业保护政策》第8页资料算。
2、据[澳]基姆·安德森估计，中国1985 年人均国民生产总值达到500美元，按年平均增长率4.8%计算，到1995年达到800美元。
通过表2看出， 虽然发达国家（或地区）保护粮食开始年代不同，保护率不同，但人均国民生产总值大体在800—1000美元左右， 农业就业份额在30%左右；农业产值份额在20%左右；工业产值份额在40%左右；服务业产值份额在40%左右。
（三）在确定粮食保护水平上，同一类型国家（地区）大体相同
以人口和农户耕地规模为标准，可将世界粮食生产分为三种类型：美国、加拿大、澳大利亚等新大陆类型；法国、英国、德国的欧洲型；日本、韩国、台湾省、中国大陆等的亚洲型。这三种类型国家（地区）由于劳动力和土地比率不同，粮食劳动生产率与土地生产率存在着巨大差别。新大陆型国家由于土地多，农业劳动力少，土地生产率很低，劳动生产率很高；亚洲型国家（地区）由于土地很稀缺，农业劳动力多，故土地生产率很高，而劳动生产率很低；欧洲型国家土地和农业劳动力处于中间状态，故土地生产率与劳动生产率都处于中等水平。由于三种类型国家（地区）粮食土地和劳动生产率存在着巨大差异，故对粮食保护水平也有高低差别（见表3）。
表31992年三种类型国家（地区）粮食生产率及保护水平比较
资料来源：1、根据1992年《中国统计年鉴》、 《亚洲经济和社会统计资料汇编》、1992年第20期《世界农业信息》有关资料计算。
2、美国、加拿大、 澳大利亚名义保护率根据世界粮食组织编《农产品价格政策》第171页表5.2小麦、稻米、玉米三种作物平均计算的。德国、法国、英国粮食名义保护率来源于[日]速水佑次郎著《日本农业保护政策》第4页表1—2。日本粮食保护率取自第8页表1—3。韩国、台湾名义保护率取自[澳]基姆·安德森著《中国经济比较优势的变化》第28页表2.4。
二、各国保护粮食生产的具体作法
各国政府对粮食生产提供保护的主要目的是保持粮食生产者获得较高的价格和稳定的收入。粮食保护项目是根据粮食生产、流通、消费特点决定的。
（一）粮食边境保护
许多国家的政府，特别是发达国家的政府，采用贸易壁垒抑制进口或给以出口补贴政策，来提高国内粮食生产者价格，保持粮食生产者获得较高的收入。我们将发达的市场经济国家分为三种类型：粮食过剩型，以美国为代表；粮食自给型，以欧共体为代表；粮食不足型，以日本为代表。
1.美国粮食边境保护。美国是世界上最大的粮食出口国，美国政府对粮食贸易实行保护政策。一方面，1935年通过的“农业调整法”（修正案）第22条规定，当总统认为某种产品进口影响到农业调整计划的执行时，可以对该种农产品实行进口限额制度或按进口产品的价值征收50%的关税。另一方面，美国由于实行粮食价格支持政策，国内粮食价格通常要高于国际市场价格。美国要向世界市场出口剩余粮食，减少国内粮食市场供给量，只有实行出口补贴，降低出口销售价格。美国自1985年宣布扩大农产品出口计划以来，到1990年共补贴农产品出口102 亿美元，其中主要是粮食和饲料谷物〔4〕。
2.欧共体粮食边境保护。欧共体从总体来看，粮食自给稍有剩余，因而对粮食进口控制较美国严一些，对欧共体内部粮食生产者保护程度较美国高一些。欧共体对粮食进口规定一个“门槛价格”，这种价格具有进口“闸门”作用。欧共体按“门槛价格”与世界市场粮食价格的差额对进口粮食征收“撇油关税”。欧共体粮食出口政策是对粮食出口商给以补贴，补贴额等于欧共体内部市场价格与世界市场价格之差。
3.日本粮食边境保护。日本是除大米以外的其他品种粮食进口国。为了保持国内粮食生产者获得较高的收入和较高价格， 也为了国家安全和缓解农民政治压力，日本实行了极其严格的边境保护。除了对粮食实行数量限制外，农林水产省食品局还控制了稻米、小麦和大麦的进口。另外，除保税饲料加工厂进口的饲料用谷物和高粱免税外，对其他方面进口谷物和高粱要征收关税。每公斤谷物征收15日元的特别关税，高粱则征收5%的从价税。对进口混合饲料则征收15%的关税加以限制。 与欧共体、美国所不同的是，日本极少用出口补贴的办法向国外倾销剩余稻米。
（二）粮食价格支持
发达的市场经济国家都把粮食价格支持到市场价格以上，国内粮食价格都高于国际市场价格。如果按粮食国内自给程度分类，粮食越短缺的国家，国内粮食价格越高。我们所选取的美国、欧共体、日本三个国家，有着共同的粮食政策目标——保持粮食价格的稳定和农民收入的不断提高，保证粮食安全，保持粮食消费者得到合理价格和稳定的供应。它们使用相似的手段去达到这些目标——直接的支持、不足价格支付、出口补贴，生产补贴等，但在具体操作上又有所区别。
1.美国。美国粮食政策目标是对农民实行价格和收入支持。为了达到这个目的，美国政府对参加限耕计划的农民实行价格支持和直接补贴两种方式。但“新农业法”已放弃了这种实行了60余年的政策，规定经过7年的过渡期，将农场主推向世界市场。
（1）价格支持。美国政府在粮食价格支持上设立了目标价格、 抵押贷款价格和差价补贴。目标价格是参加限耕计划的农民无论在什么情况下所获得的实际价格。抵押贷款价格实际上也是一种支持价格，它是将粮食作为抵押品从农产品信贷公司获得无追索权贷款的一种特殊形式的支持价格。差价补贴是目标价格、抵押贷款价格和市场价格三种价格之间差价补贴。
（2）直接补贴。直接补贴主要是实物补贴， 是对参加休耕计划的农民给予实物。如1983年玉米休耕计划规定，如果农民参加该计划，必须休耕20%的面积。在此基础上再增大休耕面积，政府按照休耕面积正常年单产量的80%给农民发放玉米。
2.欧共体。欧共体内部粮食价格支持系统有目标价格、干预价格、国家收购价格、欧共体市场价格。
目标价格是欧共体粮食价格上限。它是以干预价格为基础，在此之上再加上从法国粮食过剩区洛依锐特县到粮食消费区杜伊斯堡的运费和市场费。干预价格目前是欧共体粮食价格支持政策的核心。由欧共体理事会每个年度（7月1日至次年6月30日）开始之前确定出来。 以干预价格为基础，向上可以计算出目标价格，向下可以计算出国家干预收购价格。国家干预收购价格相当于干预价格的94%。当欧共体市场价格降到国家干预收购价格以下时，进行干预性收购。因此干预收购价格相当于最低保证价格。在收购数量上没有上限限制，但有下限限制，即谷物商交售来的数量未达到一定数量时，不予收购。
3.日本。日本政府对粮食价格支持有以下几种形式：
（1）稻米价格支持。 在确定稻米价格方面采用“生产成本和收入补偿”制度。所谓生产成本与收入补偿是指大米的生产者价格。它既保证了绝大多数稻农的水稻生产收入能补偿成本消耗，又保证了稻农的收入水平能与工人相当。
（2）最低保证价格制度。对麦类、加工用的甘薯、马铃薯， 政府规定了最低价格。当市场价格低于最低保证价时，政府给予收购，保证生产者有稳定的收入。当价格上涨，可能引起市场混乱时，政府就抛出这些产品。
（3）差价补贴制度。政府对大豆规定一个目标价格， 当市场价格低于目标价格时，政府用现金补给目标价格与市场价格之差。
（三）粮食生产领域保护
世界各国粮食生产领域补贴，包括农业生产资料，农业固定资本，休耕、转耕补贴和政府对土地、农业科研、技术、推广等方面的投资。
1.农业生产资料补贴。对粮食生产实行价格鼓励与对粮食生产投入物（化肥、农药等）实行补贴是两种不同的办法。一般情况是，发达的市场经济国家采取价格支持办法，而大多数发展中国家采用生产资料补贴办法。
2.对农业资本的补贴。日本对粮食生产领域补贴最高，如1980年资本补贴在农业固定资本构成中的比例，日本是41.1%、欧共体平均是30.4%、法国是30.5%。〔5〕
3.对基础设施的补贴。日本政府对土地基础设施投资中的比例特别大。1960年在政府补贴、贷款和私人基金中，政府补贴份额为66%，到1980年上升到82%。〔6〕这就是说，在土地基础设施投资中， 绝大部分是政府补贴。美国对土地投资也是巨大的。1953年美国水土保持计划投资1.81亿美元，到1989年上升到17.71亿美元，增加了将近10倍。
（四）粮食流通领域保护
粮食流通领域补贴是指粮食从生产者手中收购起来再销售到消费者手中的过程中的各种费用补贴。如购销差价补贴、储藏补贴、稳定市场补贴、粮食进出口补贴等。
1.购销差价补贴。日本是实行购销差价补贴的。60年代，日本政府在农民政治压力下，以农民所要求的价格收购稻米。但又考虑到消费者的抵制，销售价格没有提到应该提到的高度，购销差价由政府补贴。因为日本政府考虑到通过税收收入支持农民比通过较高的消费者价格支持在政治上更要合算一些。
2.储藏补贴。美国、欧共体、日本等都规定了粮食目标价格和最低保证价格。当市场价格低于最低保证价格时，政府进行干预性收购；超过最高限价时，即抛售粮食压低价格。粮食储藏费用一般都由政府给以补贴。
（五）粮食消费领域补贴
世界各国在消费领域还采取目标补贴政策，对低收入者实行目标补贴。美国是发达国家中实行目标补贴比较成功的国家。在80年代初美国约有1/10的人享受目标补贴，每人每月平均领到40美元左右。美国实行目标补贴之所以能够成功，是因为美国有非常完善的程序来记录居民的收入和财产，并能对其进行交叉核对。
发展中国家很难做到对收入资产方面的资料进行交叉核实，也很难建立起不断的或经常的验证程序（如美国所使用的），以便能及时撤销已经变得不符合享受补贴资格的受益人的享受权。故发展中国家多使用比较鲜明标志来确定享受补贴的人群。例如，南亚各国将纳税人排除在外；牙买加对老年人进行补贴；哥伦比亚对孕妇和儿童进行补贴；印度用儿童体重和身高来确定是否享受补贴；秘鲁确定贫困居住区为补贴对象；亚洲一些国家提出“食物补贴用于劳动”，享受补贴的人必须登记参加工作；有些发展中国家确定低质粮食为补贴对象。
（六）粮食生产信贷保护
世界各国都对粮食生产进行信贷保护，理由是：首先，粮食生产是周期长，资金周转慢，风险大，利润低的产业，商业银行及私人信贷机构不愿意向农民提供贷款，需要政府给以信贷支持。其次，随着科学技术的推广应用，各种现代化的投入空前增长，粮食生产中大规模采用化肥、农药、良种等现代化中间投入，迫使农户每年投入大量的资金，对资金需求急剧增长。
1.日本粮食信贷保护。日本政府对粮食信贷保护是通过“制度贷款”进行的。所谓“制度贷款”，是指按照法律、政令、条例等的要求，国家、地方公共团体或相当于地方公共团体的机构成为贷款的当事者，通过利息补贴、损失补贴、债务担保以及其他类似的优惠措施进行干预的那部分贷款。“制度性贷款”由两部分组成：一部分来自农林水产信用公司的政府基金中的低息贷款；一部分来自农业信用部门，其中贷给粮食生产者的利息由政府给以补贴。“制度贷款”属于长期低息贷款，其利率比市场利率低1/3—2/3。
2.美国粮食信贷保护。美国对粮食信贷保护有两种方式：一是政府提供的保证贷款。所谓保证贷款有两种，即有保证贷款和被保险的贷款。在政府提供贷款保证的条件下，一旦贷款不能如期偿还，政府允诺支付由私人信贷机构提供的本金和利息。有保证贷款利率低于商业贷款的利率。被保险的代款与有保证贷款之间的差别在于，被保险的贷款的保险费是由借款人支付的。二是政府贷款，是由政府农产品信贷公司提供紧急贷款、灾害贷款、农场经营贷款、农村社区贷款等。
（七）粮食风险保护
粮食是典型的风险行业，为此，世界各国对粮食实行自然风险和市场风险两种保护。
1.粮食自然风险保护。（1）粮食作物保险。 粮食作物保险实际上是通过交纳保险费使自然风险在农户之间（如果有补贴，在农民与纳税者之间）进行分担风险、分摊损失的保护措施。粮食作物保险分为单一险和多重险。综合世界各国情况又可发现，政府对粮食作物保险补贴的普遍规律是：发达国家补贴多，发展中国家补贴少；多重险补贴多，单一险补贴少；强制险补贴多，自愿参加的保险补贴少。
（2）灾害救济。灾害救济形式有发放救济款、 提供优惠贷款和发放实物等，其目的是使遭受自然灾害的农民恢复生产和生活。
美国1973、1977年“农业法”和1975年“大米生产法”规定，谷物生产者在因自然灾害而不能播种或减产时可以得到灾害补贴。1981年和1985年又改为只有当谷物生产者参加了耕地面积缩减计划和作物保险计划以后，才能向他们提供灾害补贴。1988年美国政府又制定了干旱救济计划。
2.粮食市场风险保护。粮食市场风险包括国内、国际市场风险，粮食价格波动和粮食运输、储藏、加工过程中的风险。各国政府对粮食市场风险都极为重视并且都对处于市场风险中的粮食生产加以保护。其保护手段一是实行粮食最低保护价制度，当市场价格降到最低保护价时，国家要么进行收购，要么进行差价补贴；二是政府负担调节储备的全部费用，国家利用储备库存吞吐调节粮食市场的供求；三是政府为粮食市场提供各种信息服务。
注释：
〔1〕参见《经济纵横》1994年第2期第36页。
〔2〕参见徐更生著《美国农业政策》第142页。
〔3〕参见[日]速水佑次郎著《日本农业保护政策》第35页。
〔4〕参见徐更生著《美国农业经济》第259页。
〔5〕〔6〕参见[日]速水佑次郎著《日本农业保护政策》第54、55页。
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