试论我国贫困地区的综合治理，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,综合治理论文,试论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫困是发达国家和发展中国家都存在的一个具有全球性的严峻问题。但是与发达国家贫困人口主要集中在城市里不同，我国的贫困人口主要集中在农村，1978年我国农村绝对贫困人口达2.5亿，1985年为1.25亿，1995年为6,500万，分别占当时农村总人口的31%、14.8%和7.2 %，全国除三大直辖市和江苏省没有贫困县外，其它省区皆有数量不等的贫困县存在。其中又以中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒区、黄土高原区、少数民族边远地区和地方病多发区为主，因此，消除农村贫困一直是我国扶贫工作的重点。经过四十多年的全面建设，奠定了我国全面清除贫困的坚实基础，从而使我国农村贫困现象无论是从量上还是从质上都发生了巨大变化。从量上看， 我国农村贫困人口迅速减少， 1978—1995年，我国农村贫困人口以年均1,088万速度递减；从质上看，我国农村贫困已由全局性的绝对贫困转变为区域性、阶层性的绝对贫困。但是，我国农村面临的贫困依然十分严峻，存在的问题依然十分突出：①农村绝对贫困人口规模依然十分庞大。②近些年来农村脱贫速度出现减缓趋势，1978～1986年，年均脱贫1,785.71万人，1986～1992年，年均脱贫642.86万人，1992～1995年，年均脱贫只有500万人。 要在本世纪末完成最后的6,500万贫困人口的最终脱贫，每年还得解决1,300万贫困人口，任务艰巨。③日益拉大的东西差距紧缩了中西部地区脱贫的宏观环境，增加了中西部地区和我国整个扶贫的难度。④一些地方不顾当地实际情况，片面追求高脱贫速度，对资源掠夺性开发，对生态破坏性榨取，这种着眼于眼前的盲目性、片面性和短期行为，难以使贫困地区持续地、永久地走上脱贫致富的良性轨道。⑤一些贫困地区虽已脱贫，但由于对扶贫成果巩固不够，或者是由于机遇性、偶然性而脱贫的，这些地区抗贫能力较弱，在遇有特殊情况和意外变故时，返贫可能性极大。⑥扶贫效益低，高投入、低扶贫。贫困地区之所以贫困，其成因是多种多样的，并且各种因素之间又是相互联系、相互制约的，从而构成一个复杂的致贫体系，因此要全面、彻底根治贫困地区的贫困问题，决不能顾及其一而割裂其它；也不能只顾眼前而不虑其后，而应坚持系统论的观点，从人口、经济、社会、资源和生态等多方面入手，多管齐下，相互协调，齐头并进，对贫困地区进行标本兼治的综合治理，综合治贫才是我国贫困地区脱贫致富的根本方法。
1.转变生育观念，控制人口增长，提高人口素质。
人们的生育行为是受生育观念支配的。贫困地区由于自然环境险恶，经济环境闭塞、交通通讯等基础设施落后、生产方式传统、文化素质低下及计划生育实施较晚和享受计划生育政策优惠面较大等原因，至今人们的生育观念尚未完成由传统的生育观念向现代的生育观念的根本转变。据1988年全国生育节育抽样调查，妇女总和生育率在3.0以上的8个省、自治区中有7个省、自治区在中西部贫困地区， 人口自然增长率超过全国平均增长水平的16个省区中有15个是贫困县比较集中的省区。第四次人口普查结果显示，贫困地区人口出生率普遍高于非贫困地区，有的甚至高于全国平均水平十几个千分点。由于贫困地区的人口增长长时期超速于非贫困地区，致使贫困地区的人口占全国总人口的比重不断上升。据预测，到本世纪末全国贫困县人口占总人口的比例将由目前的28.16%上升到30%以上。由此而生发的人口与耕地、人口与粮食、人口与资源、人口与环境等矛盾在贫困地区十分突出。许多地区越穷越生，越生越穷，积贫难返。为此必须强化对贫困地区的人口控制，把扶贫政策与计划生育政策有机地结合起来。
另一方面，天时地利的劣势和经济落后，致使贫困地区文化教育事业落后，文化素质低下，思想观念保守。 据统计， 全国大多数贫困县15岁以上人口的平均受教育年限仅为6年左右， 即只相当于小学文化程度。在15岁以上人口中文盲、半文盲人口约占30%，其中70%为女性人口。云南省绿春县15岁以上人口中文盲、半文盲人口比重更高达70%以上，文化积贫现象在贫困地区尤为突出。如此低下的素质，难以开发“生于斯、长于斯”的富饶的自然资源；难以寻找竞争性的就业机会；难以提高劳动生产率和自己的收入水平；难以提高经济管理水平，一句话，低素质的人口造成高贫困的经济。为此，必须大力发展贫困地区的科学文化教育事业。增加对贫困地区的文化教育投入，调整贫困地区的教育结构，提高初中以上各类学校的入学率，推迟低年龄组人口进入劳动力市场，积极发展成人教育和职业技术教育，以提高人口素质来促进经济发展，使贫困地区真正走上一条“低出生——高素质——快致富”的良性发展道路。
2.转变经济增长方式，调整产业结构，推行农业产业化。
受多种因素的制约，贫困地区的产业结构一直以传统农业为主，而工业和第三产业十分落后，乡镇企业发展缓慢。据统计，1987年， 300个中央认定的贫困县农业占社会总产值的比重达70%，263 个省级认定的贫困县农业占社会总产值的比重为67 %。 贵州省的第一产业更高达78.2%，第二产业仅占10.2%，第三产业也只有11.6%。由于科技力量薄弱和人口整体素质低下，工业和乡镇企业走的多是一条高投入——低产出的道路，造成资源浪费、环境污染、生态失衡，最终危及了贫困地区自身的发展。传统的产业结构、薄弱的乡镇企业，使贫困地区与东部发达地区差距愈拉愈大。据全国7个样本贫困县的调查，1985～1992 年，我国贫困县农民人均纯收入仅由245.29元提高到263.71元，7 年时间才提高7.51元。1980年我国东、西部农民人均纯收入差距为47 元， 到1993年扩大到552元，为此，贫困地区要摆脱贫困， 必须从传统的粗放型的生产经营方式中解放出来，走集约型的经济发展道路，提高经济增长质量，转变产业结构，发挥贫困地区的资源优势，兴办乡镇企业和第三产业，变资源优势为产业优势。同时针对贫困地区一直以农业占绝对优势的特点，重点转变传统农业内部产业结构，发挥各地的地区特点和区位优势，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔。过去那种“以粮为纲”的单一产业政策而造成的毁林开荒、毁草开荒、围湖造田等对生态环境的破坏，已经深刻地教训了我们，因此贫困地区应树立大农业观念，推行农业产业化，逐步实现由传统农业向现代化农业的转变。
3.加强东西横向联合，实现优势互补，变贫困地区的资源优势为商品优势和经济优势。
曾有一段时期，一些地方尤其是一些落后地区，为了保护本地经济，限制甚至禁止外地商品和劳动力的进入。这种人为造成的行政壁垒、市场隔离、流通受阻严重影响了发达地区对落后地区的扩充效应。正如我国要发展经济不能闭关锁国而应对外开放一样，贫困地区要发展经济，脱贫致富，同样不能把自己关起来，闭门造车，而应眼睛向外，窗口向外，以开放促开发，把发达地区的资金、管理、人才、科技等优势同本地区的资源优势结合起来，加强东西横向联合，实现优势互补。中西部地区既是我国的贫困集中区，又是矿产资源、能源资源和旅游资源十分丰富的地区，是“丰富的资源贫困的经济”。据统计，全国水能资源的绝大部分集中在这里，其中长江水能蕴藏量达2.68 亿千瓦， 占全国40%，西藏和青海蕴藏量为2.21亿千瓦，占全国33%左右。全国累计发现矿产种类162种，已探明储量的148种，矿种及其储量的85%以上也集中在这里。此外，山区和丘陵地形使得贫困地区旅游资源也十分丰富。可目前由于中西部贫困地区人才紧缺、资金短缺、技术力量薄弱而未很好地加以开发利用。实践证明，能否高效地开发这些宝贵资源是贫困地区脱贫的关键。为此，必须加强东西横向联合，实现优势互补。
4.加强贫困地区环境治理、维护生态平衡。
从地理分布上看，我国贫困地区多位于穷乡僻壤、交通不便、生态环境恶劣和自然条件极差地带，又加上历史上的战乱、人口过多而造成的环境超载，“以粮为纲”单一产业政策造成的围湖造田、毁林开荒，更进一步恶化了贫困地区的生存环境，加剧了我国贫困地区的生态失调。我国西北、华北一些省区的森林覆盖率大大低于全国平均水平，西北地区不及1%，其中青海为0.26%，新疆为0.9%，北部内陆三区一省为1.3%。 我国水土流失最严重的两个地区——黄土高原和长江中上游的红土丘陵都是我国贫困县的集中地区。西北和华北8个省区的271个贫困县和牧区贫困县，基本上云集在土地日渐退化的地区；中国大陆先后在卫星上看不见的城市有3个，其中两个就是贫困县（市）， 分别为陕西省的辉县城区和延安市区。为此，一方面必须加强环境宣传和环境立法，增强环境意识；另一方面要依靠科技、增加投入来及时治理和改善贫困地区的生态环境。
5.实行开发性扶贫移民。
开发性扶贫移民就是把移民和扶贫结合起来，通过移民来达到扶贫的目的。这种扶贫方式是要打破原来的人口分布与经济发展的不协调状态，通过移民方式使人口分布与经济发展在新的基础上恢复平衡，良性互动，使劳动力与生产资源两大基本生产要素在新的条件下重新组合、优化配置，对于那些居住在人类目前征服和改善自然的能力尚不能达到或达到有困难的气候恶劣地带的贫困地区和那些居住分散、人口稀少而不利于各方面建设的特困地区来说，实行就地脱贫是相当困难的。同样，靠国家大量的财政补贴和社会救济等“体外输血”方式也是收效甚微的，而采取开发性扶贫移民方式，实行异地脱贫，既避免了原来的因生产要素配置不合理而造成的资源浪费，又能使人口、资源、环境从旧的恶性循环状态中解放出来，在新的有序状态下建立平衡，发挥人口与经济的规模效应、互动效应，可谓一石二鸟。目前实行这种开发性扶贫移民方式主要有：一是在较发达地区设立扶贫经济开发区，为贫困地区安置剩余劳动力和发展经济，称之为“体外造血”。如广东在异地安置了从粤北石山区移出的9.5万贫困人口。二是创造一定条件， 吸引住在干旱地区的贫困农户迁移到灌区；或者吸引住在偏僻的高山或深山中的贫困农户迁移到沿江、沿海、沿路或城镇中安家落户，实行“下山脱贫”，如甘肃在陇中的景泰川电力提灌区安置从会宁、永清、东乡等贫困县移民21万多人；宁夏在宁南的固海扬水灌区安置外地移民17万人。这种开发性扶贫移民方式改变了贫困地区历史上造成的“失天时地利”之劣势，加快了脱贫致富的步伐。
6.以有利的社会大气候为依托，以开发人力资源为核心，以发挥比较优势为突破口，发挥后进地区的后发效应，实现贫困地区的跳跃式发展。
当然目前贫困地区同东部沿海发达地区在经济发展水平和生活水平上存在较大差距，这对贫困地区来说是一个严峻的挑战。但是贫困地区在发展中也迎来了当时沿海发达地区经济起飞时所不具有的宽松的社会大环境，这种有利的社会大气候将是我们贫困地区消灭贫困、发展经济的依托：①贫困地区可以吸取和借鉴发达地区成功致富的经验和发达地区在探求发展中所出现的失误和教训的基础上，实现自身的发展，而不必拘泥于发达地区的发展道路，这样可以少走弯路。②虽然贫困地区在技术上同发达地区有较大差距，但由于技术的开放性，因而从全国整体上看，贫困地区站在高于发达地区当时起飞时的技术起跑线上，因而缩短了贫困地区发展经济的时间。③同已经发展起来的发达地区相比，贫困地区具有无可比拟的资源优势及劳动力价格低廉的优势。④国家对贫困地区的大力扶持，社会对贫困地区的关心和帮助，增强了贫困地区脱贫致富的信心。以上这些都是贫困地区发展经济的十分重要的条件和强大的动力，因此，贫困地区在充分挖掘自身潜力，提高整体素质的基础上，充分利用这些机遇和优势，是完全可以实现经济的跨越式发展的。
7.加强基础设施建设，增强脱贫致富的后劲；建立社会安全保障网络，巩固扶贫成果；加强扶贫制度自身建设，提高扶贫效益。
我国贫困地区由于特殊的地形地貌和恶劣的气候条件，基础设施十分落后。据部分贫困省区的资料分析，贫困地区单位面积的铁路里程、公路里程和邮局数量分别为全国平均水平的6.4%、44.4%、27.2%，交通与通讯地区间的差异，从1985～1991年有拉大的趋势，贫困地区的市场数量和单位面积的市场数量分别为全国平均水平的72%和18%。另据统计资料表明，1994年我国贫困县中不通电的村达14.4%，不通公路的乡镇达2.5%。俗话说，要想富，先修路。这里的路既包括交通道路，也包括通讯线路，一地区的基础设施状况如何，很大程度上制约着该地区的经济发展速度和后劲，因此加强贫困地区的基础设施建设，是使贫困地区彻底脱贫的治本之举。
要全面、彻底消除贫困，还必须建立相应的社会安全保障网络，如补贴计划、养老保险、医疗保险、以工代赈等，以保障贫困地区那些病残人、老年人、失去劳动能力的农户以及那些由于收入的季节性变化、自然灾害、不利的宏观经济冲击而造成的暂时的或永久的贫困人口和返贫人口的基本生活需求。
扶贫是政府的一项职责，因此它需要有制度上的保证。目前我国的扶贫工作的最大问题是扶贫资金的使用效率低，扶贫效益不高，为此须实行由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。在扶贫初期，把贫困县确定为扶贫对象是合理的，但随着扶贫工作的开展和经济的发展，贫困县内的许多乡镇之间，村与村之间已开始拉开了差距，如果再以贫困县为对象，范围过大，扶贫资金运用难以到位，易造成高投入、低扶贫的现象，因此应当进一步缩小为以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自然村为对象。
综上所述，贫困地区致贫、积贫，既有历史的根源，也有现实的原因；既有来自自然界的制约，也有来自社会方面的影响；既有来自贫困地区和贫困人口自身的原因，也有来自外部的障碍。因此对贫困地区必须认真分析，标本兼治，综合治理。综合治贫才能最终脱贫，综合治贫才能使贫困地区在摆脱贫困以后顺利、持久地走上致富的道路。因此走综合治理的道路，才是治理我国贫困地区的正确选择。
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