高等学校的软预算约束与财务自主权，本文主要内容关键词为：自主权论文,高等学校论文,预算论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高校办学自主权是高等学校在办学过程中拥有的自主决策、自主实施的权利。财务自主权是高等学校自主权的重要方面，也是高等学校实施其他自主权的基础和前提。财务自主权指的是高校自主筹措经费和使用经费的权利。在我国高等教育改革和发展的过程中，我们一直强调扩大高校的办学自主权，包括扩大财务自主权；但高校经费筹措与使用方面的权利到底应该扩大到什么程度，高等学校财务自主权的范围和边界在哪里，《高等教育法》和其他相关制度的规定并不明确。但这是我们必须回答的问题。
一、企业的硬预算约束特性
从宏观上看，高校财务自主权的大小影响了高等教育的运行机制，关系到我国高等教育能否健康、持续发展。从微观上说，高等学校的财务自主权的边界和范围决定了一所高校能否有效地获得并使用经费，能否有效地开展教育教学和科研工作，财务自主权关系到高校的治理。笔者认为，高等学校的预算约束是软约束，由于学校无法真正成为学校财务运作责任的最终承担者，在学校负债过多、无力偿还的情况下，政府必然承担相应的财务责任，对学校进行救助。因此，高校不能拥有向银行贷款的独立决策权。为了考察学校拥有贷款自主权对高校治理、高校发展的影响，我们把高校同企业的情况进行对比分析。
对于许多组织而言，所有权和控制权、实际的决策权并不一致，企业和学校都是这样。这些组织向银行取得贷款时，必须有严格的制度确保组织的决策人把贷款的数量限制在合理的范围内，不发生过度贷款，并且确保组织的经营者有效地使用贷款。
企业是追求利润最大化的组织，企业有预期的收益和利润，有支付利息、归还债务的能力。企业债务的利息支出属于成本，可以在税前扣除，所以企业向银行借款的融资成本比较低。当然，企业债务过多，支付利息的负担过重，减少了企业的营运资金，限制了企业的发展，增加了企业破产的风险。
对于企业而言，企业的经营者可以自主决策是否向银行贷款，这是因为企业的融资结构对企业的经营者具有较硬的约束作用。企业的经营者向投资者（银行）借款，并承诺按照一定的方式在规定时期内归还。如果企业按照合同及时支付利息，到期及时还款，就能保留经营者对企业的控制权；否则，控制权就要交给债权人。这种安排既能防止投资者滥用权力随意插手企业的经营，又能防止经营者获取投资者收益的机会主义行为，而且债务比激励合同更灵活，为经营者提供了一系列选择。[1]
需要指出的是，这一系列的机制真正发挥作用的前提是必须有有效率的破产机制作支持，也就是说在经营者出现违约行为时，通过破产（清算或者重组），给控制者以剥夺或者重组控制权的惩罚。[2]在企业破产时，债权人有优先请求权，债权人是企业破产清算时的所有者。企业债务融资的主要来源就是银行，为保证贷款安全，银行有监督企业财务的权利，与企业有长期往来关系的“主银行”，还会参与企业的治理。这也增加了对经营者的约束，对有效化解风险、确保资金的有效使用具有重要作用。
总之，市场中企业的预算约束是硬约束，企业的经营者既然拥有从市场融资的自主权，当然也拥有从银行贷款的自主决策权。
二、高校的软预算约束特性与贷款自主权
企业的这些制度和机制在高等学校中并不存在。如果赋予高校从银行获取贷款的自主权，我们就无法设计出相应的制度，有效地约束高校和高校管理者的行为，因为高等学校的预算约束是软约束。正如科尔奈所指出的，“各种各样的准国有或者预算外机构、大学、中小学、医院或者是全国性的社会保险基金”，都存在着软预算约束问题；科尔奈等人的文章中也明确指出了学校具有软预算约束性质。[3]
所谓软预算约束是指经济主体运行的财务后果由政府或者其他机构承担，这会引起经济主体和经营者事前的机会主义行为，由于存在事后补贴，削弱了组织的退出机制，易造成资源配置的效率低下。高校的软预算约束的特性体现在以下几个方面。
第一，高校是非营利组织。高等学校提供的是准公共产品或者公共产品，尽管高校有可靠的收入来源，如政府拨款、学费、社会捐赠等，但这些拨款都有专门的用途，学校没有经营剩余，学校的还款能力、支付利息的能力有限。
第二，由于公共产品或者准公共产品的交易没有有效的价格信号，市场不能对学校的运作和管理形成有效的约束。
第三，与企业不同，高校的产品——教育服务和科学研究成果的质量具有难以考核、度量的特征，科学研究的结果具有事前的不可预测性，我们难以确定投入和产出之间的关系，这是造成学校软预算约束的原因之一。[4]哈佛大学校长萨默斯说过：“让我对知识进行一个总的评论，这就是说，你根本没有办法说出最有用的知识是从何而来的，你无法预测它来自何处；你也无法设计一些程序来找到最有用的知识的形式是什么。……正因为我们不能预言到哪一类型的知识会对我们的社会做出巨大贡献，我们才能有信心地预言，新知识、新方法、新观点和聪明的想法对我们的未来是很重要的”[5]。由于事前无法准确确定研究项目的预算，研究者可以此为借口要求追加经费；或者由于目标的模糊性，也可以在不能进一步得到经费的情况下，降低研究目标，降低研究质量。即便结果是可以预期的，完成这样的结果需要多大投入也是不明确的。
第四，学校和政府之间、学校、教师和学生之间、学校和社会之间的信息不对称。高校的教育教学和科学研究工作的专业性很强，学生、家长、政府和社会都难以准确掌握相应的信息，即便知道了一些信息也没有能力作出判断，就像病人难以知道医生的医术水平，难以判断医生是否尽心尽力地工作一样。社会、政府和学生家长很难对高校的财务运作情况进行有效地监督，使高校失去了约束。
第五，高等学校不存在破产的问题。从高校和政府关系的角度来看，尽管高校是法人单位，但是高校财务运作的最终后果，还是由政府来承担的。学校的运作涉及学生及其家庭的利益，关联着政府的利益。学校运作的好坏，一定程度上说也是政府的责任。在学校出现财务危机时，政府必须想尽办法维持学校的正常运作，必须对学校实行救助，补足学校的财务赤字。这是导致高校软预算约束的根本原因。
第六，我国高校校长的选拔机制与企业经营者的选择机制不同，学校的财务运作情况跟校长的任免几乎没有什么关联。高校基本建设贷款期限一般为3年以上的中长期贷款，这和学校领导班子的任职期限大体吻合，容易产生学校领导班子换届之前举债建设，新领导班子还债的局面。而学校新的领导班子认为前任班子欠的债，跟自己关系不大，又不愿积极还债，这容易恶化学校的财务状况。
软预算约束对高校的管理造成很大的困难，对高校能够获得财务自主权的范围有很大的限制。由于软预算约束，高校财务预算对高校和高校管理者不能形成有效的约束，高校和高校领导可以在很大程度上不用承担因管理不善造成的财务后果。有学者曾指出，高等院校不仅不试图成本最小化，而且有成本最大化的倾向，学校总是试图获得更多的收入，而且在很大程度上学校也能够获得一些收入。[6]同时，由于容易获取贷款，高校没有动力降低办学成本，提高办学效率；相反，甚至会诱致高校及其决策者随意支出，造成资源的巨大浪费，这不利于高校的自我发展、自我约束。所以，几乎所有的国家都没有赋予公立高校自主贷款的决策权，不把贷款作为高校经费的来源，同时，也不允许把高校的财产用于贷款抵押。我国《担保法》对此有明确的规定，《物权法》（草案）中也有相应的条文规定。许多国家把高校不能获得贷款作为一个隐含的基本准则，不再注明，所以其高校财务自主权就是指高校自主使用经费的权利。例如，美国卡内基高等教育委员会认为，高等学校的财务自主权包括：“确定资金使用于特殊之目的”；“支出费用仅受审计的监督”；“决定大学雇员的分配、工作负担、薪金升迁”。[7]日本实行高等学校独立法人改革后，率先取得法人地位的政法大学在2004年9月分别从4家人寿保险、财产保险公司以低利率成功地获取贷款50亿日元，用于校园建设。而在此之前，没有高校从银行获得过贷款。[8]日本独立化行政法人改革的一个特点是，在扩大高校自主权的同时，通过健全和完善治理结构，强化对其业务活动的监督和约束，对资金的使用范围、短期贷款额度和担保抵押权限、结余资金的用途和流转形式、公有资产处理方式、薪酬基准等作了明确具体的限定；为有效监管财务活动，政府不仅向法人机构派遣监事，还制定了独立法人会计准则等[9]。
三、我国高等学校贷款的现状
20世纪90年代末以来，我国高等学校招生规模迅速扩大，学校基础设施严重不足，高校教育资源紧张，而政府财力有限，不能及时拨足相应的基本建设经费。在这种情况下，高校和政府有关部门不约而同地想到了向银行贷款以获得高校基本建设资金。我国《教育法》第六十二条规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”。这一规定过于笼统，容易引发歧义，致使很多人认为高校从银行获取贷款是一种当然的权利，是高校获得资金的一种渠道。为此，许多人建议“利用银行信贷资金，解决高校扩招中基本建设资金不足”的问题，认为“在国家经费投入不足、自身筹措经费又不能满足需要时，寻求信贷资金是一个重要选择”。[10]
银行负责人也认为，公立高等学校是政府所有的，政府最终会承担财务责任。由于向学校发放贷款的风险较小，银行向高校发放基本建设贷款的积极性较高。银行贷款成为目前高校最为通行的、普遍采用的筹资手段，在学校总资金中所占比例越来越大，甚至超过年度财政资金的几倍，而且大部分贷款是高等学校的自主行为。[11]下列一些数据能说明这一问题。
1998年8月，中国银行与清华大学在国内率先签订了银校合作协议，到2004年底中国银行已与清华大学、北京大学、复旦大学、南开大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学等十几所大学签订了200亿元的贷款协议。[12]
陕西省26所省属院校中有20所高校正在实施新校区的规划建设，规划设计需要资金100亿元。从2000年起，陕西省政府除安排共建院校每年基本建设专线补助资金外，没有安排其他的基本建设资金，省属院校基本建设主要依赖银行贷款。到2003年底，省属院校贷款总额已达31.46亿元，一年的利息为1.6亿元，占当年学杂费收入的10.04%；省属26所院校的贷款总额占现有资产的比率达到37.26%，其中10所院校超过50%，一所超过100%。省属院校还拖欠基本建设工程及设备购置资金约22.3亿元。[13]
重庆市市属14所高校、委属2所高校2000年至2003年的银行贷款金额分别是1.86亿元、7.75亿元、20.11亿元和32.20亿元，增幅达17倍之多。[14]
到2002年底，河南省各高等学校已累计向各商业银行贷款45.2亿元。[15]
2003年以前，江苏省高校每年的基建费用为10多亿元，上千万元的项目算得上大项目。但自2003年起，该省高校的基建投资陡然升至八九十亿元，其投资规模仅次于交通建设。其中，南京中医药大学已贷款7亿元，占所筹资金的93%，南京财经大学贷款规模达8亿元左右，南京邮电大学贷款7亿余元。[16]
我国高等学校事实上拥有自主向银行贷款的权利，这在世界高等教育的发展过程中是极其罕见的。但是，我国法律中并没有规定高校应该承担的责任。事实上，公立高校不可能破产，我国公立高等学校也不可能独立承担贷款所应负的责任。允许学校通过贷款负债经营，突破了“量入为出、收支平衡”的预算原则，导致个别高校想尽一切办法获得贷款。按照《担保法》的规定，学校无法用学校的财产抵押贷款。但一些高校用学校未来可以收取的学费（收费权）作抵押向银行贷款。一些学校贷款过多后，银行不再向其发放贷款，有的就用教师的私人住房作为抵押，还有的用教师工资作抵押向银行贷款。个别高校甚至要求教师个人贷款给学校使用，有的学校严重违反国家法律高息向教师借钱融资。
贷款权利和责任高度不对称，导致的后果是许多高等学校肆意扩大基本建设规模，盲目铺摊子，极力扩建新校区；高校基础设施建设追求奢侈、豪华的建设标准和装修标准，盲目求大、求全、求洋，盲目攀比。高校普遍存在支出随意性大，贷款论证不充分，贷款规模过大的现象，一些高校贷款超出了学校的承受能力。由于没有足够的还款能力，利息成为学校的负担，学校不得不挪用正常的教学、科研经费来还债，甚至挪用教师的工资，这种作法已严重影响学校的正常教育教学和科研活动的开展。有的学校长期拖欠工程款不还，校长在其任期内尽力拖欠债务，学校有钱也不还，宁愿长期高息欠债。
2005年6月1日国家审计署公布的2005年第2号公告（《四城市高教园区开发建设情况审计调查结果》）点名指出，某省一所大学已贷款7亿元，占所筹资金的93%。据报道，该校还欠施工方等相关方面2亿元。如按原计划完成全部工程项目，需追加投资2亿元左右。但是该校建设豪华奢侈，学校正大门是一块刻着校名的长形巨石，是学校花费20多万元从安徽黄山订制的；校门入口正前方，是一座占地数百平方米的圆形音乐喷泉，该喷泉耗资上百万元；该校办公楼建设装修之豪华更令人咋舌。[17]类似的奢侈浪费现象在高校中普遍存在。
赋予高校自主贷款决策权还容易导致学校领导和教师“联合”侵占国家利益，使国有资产流失。例如，有的高校利用贷款为教职工发放过多的津贴，过高地提高教职工的福利待遇。某高校的教师已经全部参加房改，购买了福利房改房，在该校新校区的建设中，学校又首先利用银行贷款为每位教师建设了一套住房，学校原来的老校区转让，但教师住宅区保留，这样每位教师拥有两套住房。新的住房中建筑面积较小的130多平方米一套，大的是200平方米一套，学校校级领导分别是每家一院的单独三层小楼，有300多平方米。但房子的收费远远低于成本价（还不计土地转让费），并让教师获得永久的、可以继承的居住权，据说学校正在积极为教师办理商品房房产证。该校两个校区相距不远，学校位于大学城内，划拨用地主要用于教育教学、科研设施和学校办公场所的建设，但是学校首先建设教师宿舍楼、学生公寓楼，这本来是由大学城集中开发建设的。这种现象在大学校园的搬迁过程中不是个别现象。
总之，赋予高校自主向银行贷款的权利的后果是严重的，而不是像有些学者认为的：“有利于将市场机制引入高校经费管理，对高校内部的所有经费的配置和使用将产生科学性、有效性的启示。在信贷资金的使用上，学校会更加珍惜借贷来的资金，会在减少内耗经费等方面多做工作，并通过建立和实施约束和激励机制来加强资金使用的评价和监督，从而大大提高经费的使用效率”[18]。
四、政策建议
面对高等学校巨大的债务负担，政府不得不尽力去帮助学校摆脱困境。据笔者考察，很多地方政府是通过出让或转让位于城市繁华区的老校区获得经费，让高校偿还债务，帮助学校摆脱困境的。如一所专科学校在负债累累、运作非常困难的情况下，由当地政府出面把处于黄金地段刚建好的“老校区”土地转让、设施卖掉，政府重新在该市大学城内拨地给学校，把卖“老校区”的资金用于还债和新校区的建设。其实，那是一个人口规模很小的地级市，水泥未干的“老校区”规模已经足够大了。某省政府办公厅就该省一大学债务问题解决办法的答复是：建议将该校80亩老校区进行土地置换，把置换费（目前估价2.5亿至3亿元）用来偿还部分债务，政府再增加一部分拨款，学校自己筹措一部分资金。但是，政府事后的解救不是解决问题的根本办法。高校中出现的贷款规模过大，高校基本建设支出随意性大、资金使用效率低、浪费严重等问题，是我国公立高等学校事实上拥有的财务自主权过大所致。并且，我们在扩大高等学校财务自主权的同时，没有及时地建立相应的监督制度，或者即便有了也没有很好地得到贯彻执行。因此，改革我国高校财务自主权必须做到以下几点：
第一，严格界定高校财务自主权的范围，公立高校从银行贷款的权力应该受到严格的限制和管制，原则上高校不能拥有自主从银行贷款的决策权。高校的基本建设规划应该由政府来参与制定并监督学校实施。高校向银行借款或者通过其他方式从市场融资，应该由政府来审批，甚至由政府来操作取得资金后拨付给学校，而不是由学校直接融资。
第二，将政府拨款作为学校基本建设经费的主要来源。《高等教育法》第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”，“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。高校严格遵守财务制度的前提是，政府必须依法按时拨足经费。在目前情况下，政府拨款、学费收入仍然是高校收入的主渠道，学费标准基本上由政府确定。因此，如果政府拨款不足、不及时，不仅造成高校经费紧张，更为严重的是加剧了高校预算约束的软化，导致政府不得不允许学校自主向银行贷款，间接地造成高校随意支出、随意扩大基本建设规模，高等教育资源配置效率低下的现象。
第三，高等学校财务预算必须坚持“量入为出、收支平衡”的总原则。收入预算坚持积极稳妥的原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。同时应分清高校各任领导的责任，硬化预算对学校和学校领导的约束。
第四，切实贯彻《高等教育法》的规定，“高等学校的财务活动应当依法接受监督”。高校财务情况必须公开透明，学校财务自主权应该受到严格监督，财务运作情况必须接受审计。应该建立严格的高校财务问责制，依法追究那些随意贷款、随意支出给高校造成损失的学校决策者的责任。
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