制度变迁与农民身份的变迁——城市农民工及其市民化问题的制度分析，本文主要内容关键词为：制度论文,农民工论文,身份论文,市民论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
伴随着一个国家的工业化进程及农村劳动生产率水平的提高，一部分农村人口会逐步向城市转移，并最终实现城市化，即这些农村人口在身份上实现由农民转变为市民的变迁，这是一条基本的经济规律。不同制度、不同发展水平国家工业化和城市化进程都证明了这个规律的正确性。但是，我国农村富余劳动力向城市和非农产业的转移采取了一种扭曲的形式，即农民工形式。农民工职业上是工人，或游离于工人和农民之间，大部分时间已经不再从事农业生产，其中已有相当多的青年农民工基本上已经不再从事农业生产，甚至已经无法再回到传统的农村生活中去（陈星博，2003），但身份仍然是农民。
农民工的产生及其作为一个弱势群体的存在，是世袭的身份制度和自由的市场制度结合的结果（韩利文、付华英，2004）。由农民变为农民工，这体现了制度变迁的进步。但同时由于农民工保留了农民的身份，不能顺利转变为市民，也就不能彻底实现农业富余劳动力的转移和城市化的目标。这些都表明制度变迁仍然十分滞后，农民工要彻底摆脱农民身份成为市民尚需要进一步的制度变迁。
二、从农民到农民工：制度变迁与农民工的形成
我国关于城乡关系的制度变迁和农民身份的变迁是一个互动的过程。回顾我国制度变迁的历史，可以清晰地了解我国制度变迁和农民身份变迁的互动关系，及两者变迁的路径。其中制度变迁本身对农民身份的变迁具有更为显著的导向作用。
（一）制度约束：农民从自由流动到被禁锢
新中国成立之初的农民是既可以在土地上耕作，也可以自由向城市流动的，只是后来随着土地改革和社会主义改造的完成，国家在一些大政方针方面出现了失误，破坏了生产力的发展，导致国民经济受到损失，为了确保城市粮食供应，国家才开始限制农民流动。国家通过明确地把居民分为城市居民和农村居民的户籍制度以及粮食供给制度、副食品供应制度、住宅制度及教育、就业、养老保险、婚姻、生育等城乡分割的具体措施，把公民划为两大身份不同、待遇不同的经济利益集团，农民无缘和城里人一样享受招工优先、免费住房及各种福利待遇。同时严格限制持农村户口者流入城市，农民想要向城市流动非常难。此后的20年内，农民丧失了自由流动的权利，被牢牢地禁锢在自己社区的土地上。这就是我国特有的城乡二元结构。
（二）制度松动：从农民到农民工
1978年党的十一届三中全会以来，农村开始实行家庭联产承包责任制，土地承包极大地释放了农村的生产力，激发了农民的生产积极性，提高了劳动效率，与之相伴随的是农村富裕劳动力问题显性化。因此，国家允许农民从事农业以外的私营经济，允许农民雇佣工人和被雇佣；国家还鼓励乡镇和村举办集体企业，推进乡村工业化和城市化。此外，国家于1986年开始允许农民自理口粮“进城务工”。此后随着经济的发展，特别是东南沿海地区民营经济和外向型经济的发展，以市场化为取向的经济体制改革不断深入，对农民进城的限制不断放松。于是中国出现了一个新的名词——农民工。
但是，至今为止，国家和各地对于农民进城仍有比较严格的要求，一些城市也设置了入城门槛，农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥；农民工与城市产业工人从事同样的产业，付出同样的劳动，但却同工不同酬、不同时、不同权；农民工的合法权益得不到保护，不能与用工单位签订劳动合同，也不能参加养老保险、医疗保险，在工作中受到的身体伤害得不到合理的赔偿，工资经常被拖欠，他们的子女不能享受城市的义务教育，进城农民工的职业培训、劳动保障及其他服务和管理经费往往是由农民工自己负担；国家对农民工的保护政策不到位，相关的农民工维权机构不健全，农民工成了工作在城市，根却在农村的“两栖人”。由于仍然面临着户籍障碍，农民工还不能享受到城市户籍包含着对城市居民的失业救济、医疗保障、养老保险等社会保障。
（三）制度推动：从农民工到产业工人
随着农业和农村经济结构的调整、工业化的推进和城镇化的提速，到城市打工的农民越来越多，截至到2003年底，已经达到11390万人，已占农村劳动力总数的23.2％，其中举家进城打工的农民2430万人，占全部进城打工的农民总数的21.3％（陈锡文，2004）。农民工进城打工，不仅缓解了农村人地关系紧张的矛盾，也推动了城市的现代化进程，为我国的小康社会建设作出了不可磨灭的贡献。作为一个庞大的就业群体，全国外出务工的农民工是目前建筑、纺织、采掘和一般服务业的劳动者主体，已成为我国产业工人的重要组成部分。中国产业工人队伍的结构已发生了显著变化，农民工的数量超过了传统意义上的、主要由城镇居民构成的产业工人。根据第五次人口普查的结果，农业户口人员占二、三产业就业人口的比重已经高达46.5％，第二产业中农业户口从业者已经占到了57.6％，建筑行业占到了80％。劳动和社会保障部近期对26个城市的2000多家企业所作的调查表明，农民工占企业员工总数的59.8％（劳动和社会保障部，2004）。
面对这样的形势，进入21世纪以来，党和政府已经开始逐步调整相关政策，把农民工纳入到产业工人的范畴。2003年9月召开的中国工会十四大鲜明地提出了“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”，农民工加入工会被首次写入了这次大会的报告中。此后，全国各级工会开始吸收农民工加入工会，不仅壮大了工会的力量，也为农民的维权提供了一个新的组织载体。2003年10月，农业部、劳动和社会保障部等六部委制定了《2003～2010年全国农民工培训规划》，该规划着眼于提高农民工的文化素质和就业能力，提高农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力，所需经费由政府负担。2004年颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（即2004年中央“一号文件”）明确指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，这种提法在中央文件中出现尚属首次。这些都将有力地推动农民工向产业工人转化。
三、城市农民工的市民化：制度变迁任重道远
以上制度变迁的过程使农民的身份实现了从农民到农民工再到产业工人的转变，但即使是产业工人，由于仍然没有彻底摆脱以户籍制度为核心的传统身份制度的约束，产业工人仍然属于农民工，城市农民工的市民化问题依然存在。
制度变迁与创新是人类重要的社会实践活动，是人们对于自身生活体系的自觉架构，其过程充分体现了人的主体性。在改革开放前，国家严格限制农民自由流动，严重制约了农村生产力的发展。随着改革开放的深入，大量农民进入城市，参与城市的现代化建设。由于农民工发挥的很大推动作用，一定程度上促使国家制度产生了诱致性的变迁。可以说，农村富裕劳动力转化为农民工，农民工又转化为产业工人，国家制度变迁起了至关重要的作用。没有相关制度的调整，中国就不会出现农民工这个有中国特色的名词，也就没有农民工成为产业工人并转化为市民的说法。这说明，制度变迁在中国社会发展中具有举足轻重的作用。但是，制度变迁必须符合历史发展的规律才能促进社会的发展，否则，制度变迁就会制约甚至是阻碍社会的发展。
从表面上看，农民工问题是要解决保护农民工的合法权益，消除在就业方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而进一步看则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍，构建一个什么样的社会阶层结构的问题。当前，虽然从制度层面上来说，农民工已经被纳入产业工人的范畴，但是，这并不能表明农民工已经成为了现代化的产业工人和适应城市现代化建设需要的市民。因为作为一种文本来说，它还有一个实施的过程，同时，也有一个与其他制度文本相配套的过程
即使农民工已经成为了产业工人的主体，但从社会学和人类学的角度而言，在上述大量农村富余劳动力进城务工的过程中必然出现一系列重要的问题：来自农村的农民工是如何适应城市生活的？在多大程度上已接受了新的城市生活方式而放弃了传统的农村生活方式？价值观念发生了什么变化？是否能够融入城市社会的主流？从城市方面而言又为农民工提供了何种环境和条件？这都是农民工的市民化所要考虑的问题，诸如此类的问题将直接影响到农民工是否能够建立和维持其与新的城市社会环境之间的一种和谐或稳定的关系，亦即关系到经济与社会能否顺利发展的问题。对这些问题，尚缺乏系统深入地认识和研究，因此，实践中种种制约着城市农民工的市民化进程的制度障碍仍根深蒂固。
同时，导致农民工现象的制度本身具有自我强化的性质。新制度经济学中有制度变迁过程中的路径依赖现象，即：初始的制度选择往往会强化现行制度的惯性，使之继续沿着既有的路径运行，从而减少风险，增加收益。也就是一旦在过去的某一时点选择了一种制度，由于学习效应、协调效应及适应性预期的影响会使这种制度不断得到强化，即使这种制度被证明是一种低效的甚至是无效的制度，也没有足够的激励机制促使人们进行制度创新。导致农民工现象产生的制度安排实际上也形成了这种路径依赖。社会个体和作为制度供给者的政府都没有足够的激励去改变现行的制度安排，而是形成了农民工制度的一种自我强化的机制。其原因如下：
1.由于户籍制度人为地把居民分为农村户口和非农村户口，由此形成的对农民工的歧视将在很长时间内存在，而观念作为非正式的制度，其变迁的速度是非常缓慢的。所以，即使在最近几年，广东、浙江等地推出了户籍改革措施，但农村出身的劳动力在就业竞争中仍处于劣势，没有从根本上改变当地农民工的现状。
2.农民已经认同和习惯了这种城里挣钱农村消费的模式。因为在现有的制度户籍制度、劳动制度及土地制度安排下农民的身份几乎不可能改变，他们也就不再努力去争取变农民身份为城市居民身份。
3.城市内部传统的就业方式、就业观念还缺乏实质性改变，不平等的就业机会对进城农民表现出很强的排斥性，长期形成的城乡分割的二元社会经济结构，对农民进城平等择业仍然有很强的限制作用。
4.处于制度变迁成本及未来风险的考虑，作为制度供给者的政府对相关制度供给存在着严重的滞后和不足对于一种新制度，其初始设置成本是很高的，而且在执行过程中还有很多不可预测的风险；同时，一大批原有制度的既得利益者也在极力维护原有的制度。这正是新制度经济学所说的导致路径依赖的“协调效应”。正是由于上述原因，使得尽管国家提出了消除农民工进城障碍和推进城市农民工市民化的具体政策，但许多地方对农民工的歧视政策和做法依然如故。
因此，中国即便完全取消了现行的户籍制度，由于路径依赖的效应，以“两栖”为特征的农民工现象在短期内也不会迅速消失，与之相关的歧视问题、社会公平问题以及生产要素合理配置问题也都难以在短期内得到改善。“路径依赖”已经成为一种巨大的惰性，将直接困扰着转轨国家的制度变迁。
四、进一步推进城市农民工的市民化进程：若干制度变迁措施
由于制度变迁存在上述“路径依赖”，这一方面使制度变迁面临严重的困难，另一方面又使我们面临着艰巨的任务。同时，中国的问题依然是农民问题。从长远、宏观的视野分析，解决农民问题的根本出路是加快农业剩余劳动力向城市转移，并实现城市农民工市民化。这是我国经济社会发展的必然趋势，是提高农民收入，有效地解决我国“三农”问题的重要途径，是扩大内需，促进国民经济快速持续健康发展的战略举措，是从总体上提高城乡居民文明素质，促进人的全面发展的必由之路，也是确保社会稳定、国家长治久安的重要保证。因此，农村富余劳动力进城务工和城市农民工市民化不仅是现代社会结构变迁的必然趋势，而且对整个国家经济社会的发展将产生深远的影响。在我国，城市化实质上应包括两个阶段：一是农村富余劳动力进城务工，由农民转变为农民工；二是进城务工的农民工实现市民化。大量城市农民工的存在，使得市民化问题变得极为紧迫。
因此，我们不但不能被困难所阻扰，而且更要迎难而上，进一步深化改革，从制度层面消除不利于农民工真正向现代化的市民转化的政策因素。具体说来，主要有以下几个方面：
第一，要进一步深化户籍制度改革。目前我国户籍制度有所松动，但是，仍然没有完全开放。而且从全国户籍制度改革现状看，出现了一种互相对立和矛盾的结局，越是农民工数量少、户籍改革压力小的地区，其改革的步伐越快，而越是农民工数量多、户籍改革压力大的地区其改革的步伐越慢，如小城镇的户籍完全放开，西部的一些大中城市对户籍的限制少，但这些地区对农民的吸引力并不强，农民工问题并不严重。而像广东这种长期依赖农民工的地区，政府在户籍制度上的改革居然慢于国内很多地区，如，东莞长安镇户籍人口只有3.5万，实际常住人口却有70万（李伟东，2004）。因而目前户籍制度改革不能仅仅停留在只是怎样设计一个思路的问题上，而是应积极探索如何落实、如何操作这样的问题，特别要解决好农民工数量多、户籍改革压力大的地区的户籍改革问题。这类地区户籍制度改革的难度很大，但必须进行改革，其改革的成败直接关系到中国户籍制度改革的成败，因此，对这类地区的户籍制度改革要稳步推进。这类地区不仅外来人口数量庞大，而且内部结构复杂，不同地域的外来人口在职业、社会地位、居住形式上也有明显的差别（李若建，2002）。因此，很难用统一的户籍制度改革模式统一改革。根据目前的户籍改革进程，外来人口聚集地区户籍制度改革建议：（1）要全面规划，对改革的时机、步骤、后果都应该有充分的计划准备，否则可能出现一些比较大的问题。（2）逐步降低迁入的“门槛”。（3）要分不同类型的地区，不同的人群，采取不同的措施。（4）在同一类型地区的户籍制度改革要基本同步进行，避免对局部地区产生过分的冲击。
第二，进一步深化用工制度改革。农民工流入地的城市政府要逐步深化用工制度改革，消除对农民工的歧视性政策，不再限制农民工从事的工种和行业，让农民工和城市工人在平等的基础上竞争，逐步做到农民工和城市工人就业标准一致，福利待遇、工资待遇一样。各级政府和相关职能部门都要贯彻落实《2003～2010年全国农民工培训规划》要求，提高农民工的文化素质和就业能力，提高农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力，增强其就业竞争力，这是提高农民就业能力、增强我国产业竞争力的一项重要的基础性工作。对于参加职业技能培训的农民工，各级财政都要安排专门的资金，对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。
第三，进一步深化城市管理体制改革。长期以来，在城乡二元体制下，城市把农民工当作被管理的对象，农民工无论在一个城市工作多长时间，都被排除在城市管理者之外，这种做法不利于农民工融入城市社会。因此，要采取积极的政策措施，让农民工参与到城市管理当中来，增强他们对城市的认同度。农民工流入地政府要按照中央提出的对进城农民工“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的政策要求，完善对农民工保护的相关法规，出台对农民工权益保护的专门规定，加大政府部门的执法力度，切实维护农民工的合法权益。
第四，进一步完善社会保障体系。国家相关政策已经明确规定，完善社会保障体系，进一步缩小城乡差距，让农民工逐步享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险。城市政府和相关职能部门的当务之急是完善农民工的养老、工伤保险，确保其先享受到基本的社会保障，在此基础上，逐步探索失业、医疗和生育保险，力争做到“同工同酬、同工同时、同工同保”。