粮食流通体制改革如何才能跳出怪圈，本文主要内容关键词为：怪圈论文,体制改革论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、怪圈的形成及表现形式
粮食流通体制改革怪圈的形成不是偶然的，它是多年来粮食管理体制在转轨时期的必然反映，也是利益重新调整过程中的必然体现；既有主观因素的影响，又有客观因素的制约。就目前来讲，其表现形式大体有以下两种：
图1和图2从两个不同侧面反映了当前粮改过程中已经形成的多层次相互制约关系。图1着重反映粮食购销“三项政策”之间的环型制约；图2则侧重于粮食企业自身改革不到位以及所带来的一系列复杂的矛盾。
图1中，以目前普遍存在的对粮食市场管理不到位为出发点，逐步诱发到国有粮食收储企业顺价销售困难，而顺价销售困难加上连年农业丰收，又并发出仓容严重不足的矛盾，仓容不足导致国有粮食收储企业敞开收购力不从心；国有粮食收储企业不能敞开收购，农民手中大量余粮必然要通过集贸市场交易的形式来实现。进一步增加了市场管理的难度，加之受人员数量、素质及地方行政干预等多种因素制约，致使粮食市场管理一直处于若明若暗、时紧时松的状态。此外，国有粮食收储企业销售困难又诱发银行收贷收息和收购资金封闭运行难以实现等一系列的矛盾。可以说，目前粮食购销的“三项政策”，即敞开收购、顺价销售和封闭运行在具体落实中已经陷入了相互牵肘、相互制约的怪圈之中。
图2中，由国有粮食收储企业自身改革慢、人员分流不到位而诱发了企业费用开支加大、成本提高进而造成亏损继续增加；在此基础上，并发出国有粮食收储企业因成本大大高于个体商贩而实现顺价销售困难的矛盾；国有粮食收储企业顺价销售困难，又进一步加重了地方财政对粮食的补贴负担；受财力所限和其他因素的影响，地方政府对粮食流通体制改革，尤其是人员分流往往是态度上积极，行动上迟缓，即“雷声大、雨点小”，由此而带来一系列复杂的矛盾和问题，最终陷入环型制约的怪圈之中。
二、怪圈怪在何处？
经过对图1和图2的认真分析，笔者认为，粮改怪圈主要怪在以下几个方面：
第一，怪在粮改诸要素之间已形成一个错综复杂、环环相扣、牵一发而动全身，甚至互为因果关系的困扰链条。因此，解开这个链条，需要找准突破口，多管齐下，方可收到成效；否则，势必事倍功半。
第二，怪在国有粮食收储企业顺价销售迟迟未见“庐山真面目”。按照原改革方案，在国家对粮食企业新增亏损停息挂帐、按保护价敞开收购农民余粮全国联动、收购资金封闭运行等政策到位后，由于国家掌握了充足的粮源，控制了粮食市场，不久就会出现顺价销售的局面，至多到去年底。可是，事物的发展往往会反其道而行之，不仅去年底顺价销售未见成效，而且今年第一季度在加大对粮食自由交易市场管理的情况下，还是“涛声依旧”，市场粮价仍在继续下滑，顺价销售形势更加严峻。如果一直这样坚持下去，必会影响整个改革的大局。从图1和图2都能清楚地显示出国有粮食收储企业实现顺价销售的重要性和必要性。
第三，怪在对粮食市场的管理一直处于弹性状态。为了帮助国有粮食收储企业实现顺价销售，自去年下半年以来，国家加大了对粮食自由交易市场和个体粮食加工企业的管理力度，在这种情况下，国有企业粮食销售虽有所启动，但收效仍然甚微。以河南省为例，自1998年4月至1999年2月，全省国有粮食收储企业仅销售粮食10.29亿公斤，平均每个月不足1亿公斤，大大低于往年同期平均水平。据笔者调查，市场管理收效较差的主要原因有以下几个方面：一是从主观愿望来看，想通过行政手段来达到控制市场的目的，但这恰恰与市场经济的大环境相悖。市场经济的主要标志之一是靠市场来调节分配社会资源，虽然粮食属于特殊商品，国家可以通过计划和行政手段来控制，但毕竟控制的只是一部分，目前大量粮食仍存在农民手中。就河南来讲，去年农民人均存粮达540公斤，创历史最高水平。二是一些地方受利益机制的制约，不愿把个体粮贩和个体加工企业查封死，因为这是当地政府和部门增加地方税收和罚款收入的主要渠道。三是大部分乡村两级粮食加工企业都与当地的党政领导有关系，甚至是乡、村政府直接插手兴办的富民工程项目。笔者曾调查过一个县，该县一个乡仅“乡长工程”、“书记工程”兴办的面粉加工厂就多达15个。很显然，这些项目是必保的，市场管理人员是查封不了的。四是部分市场管理人员对粮食市场管理的重要性认识不到位，工作乏力。
第四，怪在按保护价敞开收购农民余粮政策一直是“敞而不开”、“犹抱琵琶半遮面”。按原粮改方案，在丰收年景，国家按高于市场价（保护价）敞开收购，不限收、不停收、不拒收，以掌握充裕的粮源，让小商小贩无粮收、收不起；在歉收年景，再把大量国储粮抛出去，以平抑市场粮价，稳定市场价格。但在实际运作中却偏离了轨道。原因主要有以下几个方面：一是连年丰收使各国有粮食收储企业仓库爆满，目前连打外垛都无地方，致使敞开收购敞而不开。以河南为例，止1999年2月末，全省共库存粮食220亿公斤，而实际仓容能力只达130亿公斤，大量粮食都是露天存放。至于象周口、商丘、南阳等产粮大区，外垛存粮都占65%以上，很不安全，况且目前连建外垛的地方都占满了，仓容紧张到历史上的最高峰。二是巨额的财政补贴包袱，使各级政府对按保护价收购失去动力。就河南来讲，止3月末，全省应补各项粮食补贴22.4亿元，目前只到位4.2亿元，尚有18.1亿元未到位，其中省级及其以下财政部门欠补9.41亿元，占总补额的52.3%。从某种意义上说，粮食流通体制改革的核心和焦点是中央与地方政府经济利益的调整，具体表现在对粮食补贴的分配比例上。改革前，对粮食企业全部补贴都是由国家承担；改革后，对粮食企业的补贴分由中央和地方政府共同负担。显而易见，哪个地方收购的粮多，在销售不畅的情况下，哪个地方政府需承担的补贴就越大，由于农业地区多为穷财政，因而也就根本没有能力来负担巨额补贴。三是企业自身不愿多收。由于销售困难，财政补贴不到位，企业收的越多，所承担的保管费用及银行利息就越大，亏损也越大，国家又不允许新增亏损挂到银行帐上，这样势必影响企业按保护价敞开收购农民余粮的积极性。
第五，怪在粮食企业人员分流缓慢，逆向运作严重。减员增效，下岗分流，是国有粮食收储企业走出经营困境的必由之路，但目前多数地方仍是按兵不动，国有粮食收储企业的所有人员还在同吃国家的大锅饭。不仅如此，个别地方还出现了人员回流的现象，具体表现在两个方面：一是以新成立收储公司、需要增人的名义变相增加人员，如河南省新乡市的个别县就存在这种现象：二是原已分流到附营业务的部分人员，发现改革迟早要推进，而国有粮食收储企业是铁饭碗，亏损由国家补贴，资金由国家供应，经营不担风险，又纷纷从附营业务岗位上重新返回到收储企业。
三、如何跳出怪圈
鉴于以上分析，笔者认为，粮食流通体制改革要跳出怪圈，必须选准一个突破口，即实现顺价销售；抓住两个关键，即人员分流和粮食市场管理必须到位；完善三项配套政策，即抓紧解决仓容不足问题、地方财政补贴不到位问题和收购资金封闭运行管理问题。
之所以把实现顺价销售作为突破口，是因为它在整个循环链中始终处于核心地位，起着关键作用。当前，要闯过顺价销售这一关，除加强市场管理、实现收储企业人员分流等措施外，还应在以下几个方面加大力度：一是粮食收储企业必须改变传统坐门等客的官商习气，走出门来，走向市场，广开销售渠道，增强服务意识；二是国家要进一步强化宏观调控职能，象抓收购一样抓销售，对粮食销售实行必要的行政首长负责制，调动方方面面的积极性。同时采取有效措施，努力扩大出口数量和份额，尽可能限制粮食进口数量；三是近期内要对销粮在税收、市场管理费用等方面给予一定的优惠政策，该减的减，该免的免，为实现顺价销售创造宽松条件；四是本着“能销则销、能销多销”的原则扩大销售，即对过去收购的陈粮由于价位高、费用大暂时销售有困难的，可暂放置；对新收购的只要销售有利润，能顺价，要尽可能的先销、多销，以减少库容压力；五是企业内部要实行联销计酬的分配责任制，对多销者重奖，完不成销售任务者，停发工资和一切奖金；六是各级政府要正确引导农民多种优良品种，提高粮食品质，走优质高效之路。
抓住两个关键环节，就是要在人员分流和市场管理方面取得实质性进展。解决好国有粮食收储企业人员分流问题，当务之急一是配合粮食流通体制改革执法监察，把已出台的粮改人员分流方案落到实处，对消极等待、进度迟缓甚至拒不执行政策者，要坚决予以严肃查处；二是国家有关部门尽快明确有关政策，比如符合什么条件才能组建新的收储企业，包括仓储能力、检验设备及人员编制等，使基层有章可循，坚决杜绝违规乱建收储企业的行为；三是各级农业发展银行要强化监管，坚决按改革方案中应保留人员核发各项费用开支，对编外人员的各项费用严格控制。
对粮食市场加大监管力度，要从以下几个方面着手：一是进一步使广大工商行政管理人员增强对加强市场管理、促进顺价销售重要性的认识和依法监管的自觉性、主动性、积极性和严肃性；二是要进一步规范对粮食市场的监督，建立健全有关规章制度。对个别官商勾结的不法行为要坚决给予严肃查处；三是各级政府要从讲政治的高度来认识粮食市场管理的重要性，看到强化市场监管，对于粮食收储企业摆脱目前的经营困难、促进整个农业和农村经济发展以及社会稳定具有特殊的现实意义。同时，也可以有效减少对企业的财政补贴，减轻地方财政的压力；四是完善约束机制，乡及乡以上的工商、粮食行政管理部门，要层层建立举报电话，对非法收购、贩运粮食以及国有粮食收储企业通过建立帐外帐或不入帐等形式骗取收购资金、非法购销粮食等行为和市场管理人员执法违法等行为实行有效的社会监督。
落实好三项配套政策，就是要抓紧解决国有粮食收储企业仓容紧张、地方财政补贴不到位和收购资金保持持续稳定封闭运行三个问题。关于国有粮食仓容紧张问题，近两年表现异常突出，尤其是目前，如果再不出台新政策，采取必要的措施，今年夏粮收购这一关就无法闯过去。现实的困难是，再打露天垛既无地方，又无资金着落。虽然从去年开始，国家为解决中央储备仓容不足，计划投资兴建500亿公斤的大型现代化粮仓，可远水不解近渴，且分摊到每个省几乎是杯水车薪，尤其是农业大省。为此，笔者建议：一是允许农业发展银行夏收前增放一部分简易建仓贷款，以解决企业租赁社会仓和打露天垛资金所需；二是国家在基础建设投资中再追加一部分建仓资金，并加快建设速度；三是采取有效措施，积极吸收世界银行贷款、鼓励引进外资或通过发行债券等手段，多渠道筹集建仓资金，以有效扩大仓容能力。
关于地方财政补贴足额到位问题，建议从以下两方面同时考虑：一方面把财政补贴到位情况列入地方行政首长政绩考核的一项重要内容，对不能按期足额到位的，要追究其行政首长的责任；另一方面，对一些产粮大区（县），国家应在税收返还和匹配资金等方面，进一步给予倾斜。
关于农业发展银行实现收购资金持续稳定封闭运行问题，去年经过努力，已实现了当期收购贷款和所形成的库存值相一致，即达到了封闭运行的目标。但封闭运行是动态的，长期的，要持续稳定地保持下去是非常不易的。为此，除加强市场管理，实现顺价销售和财政补贴及时拨补到位等外部因素外，银行自身要着力抓好以下几个方面的工作：一是迅速解决目前银行信贷人员少与收储企业网点多、分布广、业务量大的矛盾；二是紧紧把好贷款投放、库存管理和收贷收息三个关口，加强监督检查，使企业的库存和帐务变化始终处在农发行的监督之下；三是加强自身队伍建设，确保银行自身不挤占挪用收购资金；四是增强服务意识，完善服务手段和服务功能，为粮食流通体制改革顺利进行积极创造条件。