国家助学贷款制度：绩效、缺陷与可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,绩效论文,缺陷论文,国家助学贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为世界上最大规模的高等教育从精英化向大众化转型的国家，我国实行高等教育成本分担机制以来，在两个方面强化了高校学生贷款制度需求与供给的非均衡状况：其一，高校贫困生数量巨大。据统计，我国高校贫困生占学生总数的比例大约在20％左右，特困生比例大约在5％～10％，① 这决定了我国高校贫困生对学生贷款的需求总量是巨大的。其二，我国经济与社会发展的区域特征十分明显。不同区域的资源禀赋和经济社会发展水平差异较大，导致高校贫困生之间的经济差异明显，对学生贷款也表现出多层次、多元化的不同资助需求，我国国家助学贷款问题明显表现出贷款对象确定更繁琐、资金运行流程更复杂、制度绩效更不容易显现、制度缺陷更容易被指责、制度可持续发展的任务更艰巨，等等。如何确保有限的贷款从有限的供给渠道和组织网络流向数以百万计的高校贫困生，并在供需平衡的基础上实现高等教育成本分担，始终是我国高等教育大众化时期若干重要问题中最富有挑战性的议题之一。
自我国开始实行国家助学贷款以来，其制度变迁就一直未曾停止过，通过财政、金融、教育、计划、法律等多种手段来保障政策目标的实现，相关方面付诸了很大努力。事实上，我国国家助学贷款制度的历史与现状、绩效与缺陷以及可持续发展的路径选择，始终是讨论分析该问题中绕不开的中心议题。
一、国家助学贷款制度：历史与现状
新制度经济学认为，当社会政治经济环境发生变化时会产生潜在的收益，如果这些潜在的收益无法在现有制度安排内实现，便会产生对新制度的需求；同时，也总会有些人或组织为了获取潜在收益而率先克服障碍，提供新的制度。因此，制度变迁也就是制度供给满足制度需求的过程。在这个意义上讲，是我国高等教育的迅猛发展，催生了对高等教育成本分担的制度需求，进而需要国家助学贷款的制度供给。总之，现阶段我国国家助学贷款制度的产生与发育过程，也是一个与我国高等教育体制、财政金融体制改革相互交织的渐进实现过程。
国家助学贷款是指1999年试点的、由国家指定的(2004年起变更为招投标确定)金融机构负责，面向高等学校中经济困难的全日制在校本、专科学生、研究生发放的，用于帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费用，并由教育部门设立“助学贷款专户资金”给予财政贴息的贷款。国家助学贷款和高等学校收费可以被看成同一个制度集合中两个联系得非常紧密的制度安排，其中后者是前者的基础。1989年，我国高校对新入学的学生均收取学杂费和住宿费；1994年，原国家教委在全国50所高校实行招生“并轨”试点，1998年全面展开，除特殊专业外，所有高校学生实行收费上学。个人接受高等教育要缴纳一定的学费，进行成本分担，已形成广泛共识和事实行为。但是，高等学校收取学费将使一部分家庭经济困难学生难以负担，客观上要求实行新的高等教育资助制度，国家助学贷款政策于是应运而生，并经历了制度试点、推行、调整和深化四个阶段。
第一阶段：制度试点阶段。1999年6月，国务院办公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部在1999年5月制定的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，由中国工商银行独家在北京等8个城市试点开办国家助学贷款业务，并规定面向在校的全日制高等学校中经济确实困难的本、专科学生，还贷期限为4年，教育部门设立“助学贷款专户资金”进行财政贴息。
第二阶段：制度推行阶段。2000年8月，中国人民银行、教育部、财政部发布《关于助学贷款管理的补充意见》，由8个试点城市拓展到全国，经办银行由中国工商银行扩大到四大国有商业银行；同时，中国人民银行把贷款的范围扩大至研究生，并要求开展无担保(信用)助学贷款，有条件的地方要开展一般商业性助学贷款。
第三阶段：制度调整阶段。2001年6月，全国国家助学贷款工作会议召开，为进一步推进助学贷款工作，工作会议产生两项举措：取消“一校一行”的规定和免征金融机构开展国家助学贷款业务利息收入营业税。同时，中国人民银行、教育部和财政部出台了“四定”(定学校、定范围、定额度和定银行)和“三考核”(按月考核经办银行申请国家助学贷款的人数和金额、考核已审批的贷款人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和贷款金额)。
第四阶段：制度深化阶段。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，对国家助学贷款政策进行了重大调整：将招标选择贷款经办银行，而不限于国有商业银行；学生在校期间将免交贷款利息；还贷期限延长至6年；加大学生还款的监管力度，违约借款学生的名单将曝光；实行贷款风险补偿资金办法。
据统计，截止到2006年6月，全国申请国家助学贷款的累积395.2万人，银行累计审批240.5万人，申请贷款累计总金额305.6亿元，银行累计审批金额201.4亿元。其中，自2004年6月国家助学贷款新机制实施以来至2006年6月，全国申请贷款211.1万人，银行审批人数154.3万人，申请贷款金额171.8亿元，银行审批金额131.7亿元。②
二、国家助学贷款制度：评价标准
从金融经济学来看，国家助学贷款实际上是指一整套金融服务于大学生人力资本投资的融资系统，包括组织结构、产品、市场等金融形态及其相应的内部运作机制。因此，国家助学贷款制度能否可持续发展，可以由三个标准来衡量，即适应性标准、稳定性标准与效率性标准。
(一)国家助学贷款制度的适应性
国家助学贷款制度的适应性可以解释为：国家助学贷款的任何一种交易行为都只有在与之相应的制度约束条件下才能发生，即不同的交易方式，与之相对应的制度约束框架也应该不同。从这个意义上说，判断国家助学贷款可持续发展与否，首先看其是否具备一定的经济适应性，然后看其是否与特定的高等教育、金融发展水平相吻合，以便保证其健康有序地运行。
因此，国家助学贷款制度的适应性主要体现在三个方面。(1)与经济运行机制的适应程度。在计划经济体制下，普遍实行“免学费低资助模式”，高等教育投资与成本补偿的绝大部分都是由政府(纳税人)承担，只有零星的贫困生资助方案，而不需要旨在实行高等教育成本分担的国家助学贷款制度。而在市场经济条件下，国家助学贷款制度必须是建立在市场经济运行机制基础上的，满足货币资金商品化、金融实体法人化和金融行为法制化的内在要求。(2)与高等教育发展水平的适应程度。不同的高等教育发展水平，会存在不同的国家助学贷款需求、交易方式和市场规模，这要求国家助学贷款制度有着不同的结构特征和复杂程度。因此，在高等教育从精英化向大众化的转型过程中，我国必须拥有可持续发展的国家助学贷款制度，以促进弱势群体的高等教育参与并完善高等教育成本分担机制。(3)与金融发展水平的适应程度。不同的金融发展水平，其核心功能是不同的，最初是资金融通与信用创造，而现代金融最本质的内涵是转移风险。因此，国家助学贷款制度必须适应不同金融发展水平所对应的金融功能，以保证能适应金融运行结构的不断优化和金融运行机制的正常运转，避免产生摩擦和扭曲现象。
(二)国家助学贷款制度的稳定性
Andrew Crockett指出，金融稳定性包括金融机构和金融市场的稳定：(1)金融体系中的关键机构能够保持稳定，公众对机构的信心度很高，这些机构在无外界援助或干预下就能履行合同义务；(2)金融市场上不存在一种使经济受到伤害的价格变动，市场参与者在某一价格水平上很有信心地进行交易，这一价格水平能够反映经济基础因素，当基础因素没有变化时价格水平在短期内也不会出现较大波动。③ 从这个意义上讲，国家助学贷款制度的稳定性可以解释为：保证作为金融交易的国家助学贷款处于稳定、均衡、协调和有序运行状态。
国家助学贷款制度的稳定性体现在三个方面。(1)制度约束的耦合性。国家助学贷款是一个复杂的政治、福利、教育、金融概念的混合体，任何政策干预手段单独使用，都会面临边际效力递减问题，唯一的解决办法在于和其他政策手段的配合使用，发挥政策要素的组合效应和规模效应。一项政策的功能(输出)恰恰是另一项政策所需要的条件(输入)，而另一项政策的功能(输出)又与该政策所需的条件(输入)相符，从而组成一个更高层次的自组织系统。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的；否则，精心设计的制度很可能高度不稳定。”④(2)制度变迁的创新性。即国家助学贷款作为制度创新的一个演变过程，包括政策的代替、转换与交易过程，通过复杂规则、标准和实施的边际调整，最终目的在于建立一个能够降低交易费用、制度供给能有效满足制度需求的金融服务制度。(3)制度运行的安全性。即发放贷款的金融组织通过中央监管、内部控制、获得财政与非财政补偿等措施有效地降低和分散系统风险，使金融行为主体对未来产生稳定的预期，把金融风险控制在有限范围内，保证国家助学贷款制度的正常和稳定运行。
(三)国家助学贷款制度的效率性
“制度既给我们提供了行为规范，又给我们带来了效率，这是制度的两大基本功能。”⑤ 因此，国家助学贷款制度的效率性可以解释为：能够保证作为金融交易的国家助学贷款活动以低成本顺利进行和促进社会储蓄向高等教育投资转化的程度。从理论上讲，也可以理解为金融机构由于开展国家助学贷款业务而带来的金融资源的更有效配置、交易成本的降低和交易效率的提高，管理水平的改善和经营收益的增加，从而最大程度地动员社会储蓄资金转化到高效益的人力资本投资领域。总之，这是一种帕累托改进式的资源配置效率，是国家助学贷款制度功能的进一步完善和充分发挥。
评价国家助学贷款制度是否有效率，主要体现在三个方面：(1)制度成本最小化。制度需要成本，来源于制定制度的过程及执行制度的花费。国家助学贷款涉及大量金融活动，如贷款的发放与回收、财政贴息资金管理等，这些都存在着成本问题。如果能以最小的成本实现功能，国家助学贷款制度就可能是有效率的。(2)制度收益最大化。表现为中央政策能够及时有效地在国家助学贷款制度中得到贯彻落实，经办的金融机构经营稳健，并通过有序竞争获得合理的利润，大学生良好的信用秩序得以建立，等等。(3)制度激励功能化。国家助学贷款的各个利益主体都是作为追求利益最大化的理性人参与的，必须有足够的激励机制，从基本规则上保证金融努力与报酬、风险与收益的对称性，从而才能让他们积极地参与，保证国家助学贷款制度的连续性和有效性。
经济学家指出，上升到整个社会制度层面，人类经济生活中有紧密联系着的两大方面问题，对经济的健康运行至关重要：一是动力与平衡问题，二是交易费用和运行效率问题。⑥ 只有把这两个问题解决好了，才谈得上可持续发展。同样，对于国家助学贷款制度，适应性、稳定性和效率性共同构成了其可持续发展的评价标准。其中效率性是最为关键的评价标准，适应性是对效率性的互补，稳定性是基础，只有具备上述标准，才是比较完善、理想的、可持续发展的国家助学贷款制度。
三、我国国家助学贷款制度的现实考察
世界银行专家Psacharopoulos指出，高等教育要进行成本补偿，让接受高等教育的人承担成本。但同时要对那些希望上大学而又缺少资金、无法完成学业的贫困学生进行资助，最好的办法就是向他们提供学生贷款，因为学生贷款“综合了商业活动中的所有优点”。⑦ 据Woodhall预测，2007—2008学年学生贷款会占整个学生资助的一半以上。⑧
(一)国家助学贷款制度的绩效
从总体看，我国高等教育成本分担机制不断完善，弱势群体的高等教育参与状况也有了较大改善，国家助学贷款制度基本上适应我国高等教育转型的要求，其制度绩效是比较显著的。
1.国家助学贷款制度的效率性绩效。国家助学贷款制度的效率，既受制度环境的影响，也是利益主体之间相互博弈的结果，不论其改革的表现形式如何，都可归结为利益主体对政策行为可能带来的成本与收益的权衡，同交易费用密切相关。若制度安排中的赢利者在补偿损失者之后还有盈余，则该种制度安排被认为在经济上是有效的，而我国国家助学贷款制度在这方面体现出应有的效率性绩效。主要表现在：制度变迁基本上是围绕着理顺国家、高校、学生、银行之间的经济关系，健全管理体制，基本满足普通高校经济困难学生的需要，最大限度地降低国家助学贷款风险而展开的。其制度变迁的主要内容，一是如何选择经办金融机构。在试点阶段指定由中国工商银行独家办理，2000年扩大到四大国有商业银行，2004年起则实行招投标确定；二是财政贴息问题，经历了从贷款期间“财政贴息50％，经办银行免交营业税”到“学生在校期间财政全额贴息，毕业后贷款者负担利息”的转变；三是健全还贷约束机制和金融风险分担机制，自2004年起则实行风险补偿金办法。其改革的着力点是，力图把国家助学贷款创办成成熟的个人消费信用贷款，并培养大学毕业生这样的优质客户群体，这样的制度变迁与定位，具备相应的经济适应性，并与我国高等教育转型和金融发展水平相吻合。
2.国家助学贷款制度的适应性绩效。目前，一方面，我国存在着严重的流动性过剩和产能过剩，约40％的高储蓄率导致巨大的金融资产只能以近10万亿元的存贷差低效率地“沉淀”在金融系统内部；另一方面，我国的大学生通过高等教育形式的人力资本投资存在着严重的资金缺口。我国国家助学贷款制度基本上适应了金融发展和高等教育转型的需要，在金融系统“沉淀”资金和人力资本投资缺口之间架起桥梁。从国外经验看，教育助学贷款也是商业银行等金融机构的重要业务品种，学生使用金融贷款完成学业的现象十分普遍。即使高等教育从精英化走向大众化，大学生仍然是我国最值得信赖的群体之一，随着我国教育金融环境与个人信用机制的完善，国家助学贷款制度既可以资助贫困生顺利完成学业，也可以为金融机构培育未来的优良客户。因此，我国国家助学贷款制度具有广阔的社会基础、经济基础和发展前景，体现出一定的适应性绩效。
3.国家助学贷款制度的稳定性绩效。在既定的体制框架内，绝大多数的政策调整都是使部分人利益受益，部分人利益受损，基本上不存在人人受益的情况，只有通过不断的制度创新，使利益的调整得到认可或执行，利益各方才能达到可以接受的均衡状态。在社会主义市场经济条件下，我国国家助学贷款制度顺应了高等教育服务已经从政府负担的公共产品向受益各方进行成本分担的混合产品的转变，不仅相关各方充分尊重其他市场主体独立性，而且更为重要的是通过市场化的方式，在政府、高校、金融机构、学生之间形成良好的信用关系。在实践中，只要运作机制科学，管理到位，方法得当，借贷双方就能够降低交易费用获得好处，在实践中，许多条件很一般的地方院校，因到期还款率一直都是100％而获得普遍好评；而且，实证分析表明，与金融机构“垒大户”的企业贷款相比，国家助学贷款通过信贷资产的分散化，在收益不变的情况下(由于政府有资助，高校也承担了相当大的管理成本)，非系统性风险可以得到降低，还是有利可图、大有可为的，体现出一定的稳定性绩效。
(二)国家助学贷款制度的缺陷
经过多次政策调整，我国目前已建立相对完备的国家助学贷款的制度框架。然而，完全意义上的、可持续发展的国家助学贷款制度在我国尚未完全发育成熟，对照其制度可持续发展的“效率性、稳定性与适应性”三大标准，还存在较为明显的制度缺陷。
1.国家助学贷款制度的效率性缺陷。国家助学贷款制度要保持较高的效率性，金融机构必须具备有效的产权、充分竞争和严格的破产约束。然而，我国的金融机构在这三个方面都不具备。因此，金融机构缺乏通过国家助学贷款推动金融创新来提高运营效率的内在动力和外在压力，致使国家助学贷款制度整体上处于低效率运行状况。一方面，在实践中，国家助学贷款在人民银行、教育部(包括高校)监会等部门之间被分割，政策制定、执行和协调成本居高不下，往往产生部门利益摩擦及由决策失误而导致的制度资源浪费等一系列问题，致使制度成本高昂。另一方面，我国商业银行的市场主体地位还没有得到社会公众有效承认，利率没有成为激励国家助学贷款制度供给与需求的杠杆。
我国中央政府在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下，在最初进行制度安排时，选择了由“商业”银行而不是政府来提供贷款，虽然制度建设的初始成本投资少，但是难以达到社会公众的预期值，导致无论其内部经济还是外部经济均未达到预期收益递增的目标函数，并且致使制度变迁的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。相反，最开始通过财政性资金注入或支持方式来建立学生贷款体制，待时机成熟时再转到商业银行，是市场经济国家的普遍做法和经验。在美国，资助学生的主要资金来源于联邦政府，约占所有资助金额的2/3以上。⑨ 在日本，政府的专项拨款一般会达到当年奖贷款投放总量的一半以上。⑩
2.助学贷款制度的适应性缺陷。我国财政体制与金融体制的改革是在城乡经济体制改革的推动下被动进行的，因此，无论是改革方案的设计还是制度创新的力度，均与高等教育体制的整体改革存在着较大的目标差异，呈现出相互的迟滞性与不协调性。从我国财政体制的运行方式来看，呈现出明显的横向格局与区域色彩，被划分为中央与地方两级财政，地方拥有较大的财政自主权。而从我国金融体制的现状来看，其业务运作呈现出显著的中央控制特色与纵向的一致性，本质上是一种纵向系统。因此，这种局面使得统一的金融政策面对不统一的财政政策，导致拥有财政自主权的地方政府就不可避免地对高校学生贷款产生机会主义应对策略：当上级权力强势介入时，可以很努力地推动此项工作，而当上级权力弱势介入时则分文不贷，致使高校学生贷款的制度适应性在不断出现的矛盾中趋于变形与异化。另外，由于我国实际上存在政府对银行业的隐形担保，国家成为银行经营风险的最终承担者，商业银行特别是国有银行，对政府的保护有很强的预期。由于这种预期的存在，使得国家助学贷款虽然想走纯商业性贷款设计的思路，却始终无法改变依靠行政干预才能开展的局面。
3.助学贷款制度的稳定性缺陷。金融机构发放国家助学贷款的资金主要来源于居民储蓄，在目前的宏观经济环境下，银行表现为“惜贷”，居民则表现为“超储”，两种因素共同作用造成金融体系内资金充足。但是，随着资本市场的完善和发展，居民投资渠道的增多，储蓄分流是必然的事情，这样银行将不可避免地面对流动性风险，甚至威胁到整个国家贷款制度的稳定性。这就需要建立相应的准备体系，但制度供给并没有为国家助学贷款创造这样的条件：一方面，由于金融管制，银行不能进入资本市场，就没有足够多可以选择的资产构成风险和期望收益相匹配的最优投资组合；另一方面，国家助学贷款缺乏二级市场，银行就不能对学生的债权变现。正如Bruce Johnstone所言，如果可以将助学贷款票据销售给私有资本持有者，那么它们就能在私有资本市场上成为一种具有潜在投资价值的资产。(11)
四、国家助学贷款制度可持续发展的路径选择
依据系统理论，国家助学贷款制度可持续发展的实质是一个制度运行从无序走向有序或从低级有序走向高级有序的过程。依据对国家助学贷款的绩效与缺陷的现实考察，其制度可持续发展应基于“功能观”的路径选择。
(一)构造基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径
关于金融与经济的关系，理论界有两种思路：一是基于金融机构的“机构观”，另一种是基于金融体系基本功能的“功能观”。(12)“机构观”认为，根据现有的金融结构赋予其相应的功能，并通过其行为绩效判断其功能实现的效应，它遵循的是“结构—功能—行为绩效”的思路。“功能观”则认为，竞争使金融机构及其组织形式具有多变性，而金融体系的基本功能则是相对稳定的。它从分析系统的目标和外部环境出发，演绎出外部环境对金融功能的需求，然后探究通过何种载体来承担和实现其功能，它遵循的是“外部环境—功能—结构”的思路。
从全局来看，国家助学贷款的问题根源在于其制度变革走的是一条“机构路径”，注重经办金融机构的选择，而忽视了对金融制度需求的多元化，导致改革的举措不少，但金融交易行为不能顺利实现。一方面，由于没有实现金融功能的相应途径，国家助学贷款制度对某些金融功能的需求得不到满足；另一方面，由于过度集中于“机构路径”，融资功能又发挥过度，其结果必然是金融资源配置的效率受到损害。如果继续沿袭“机构路径”，则必然会忽略国家助学贷款制度可持续发展到底需要何种金融功能等基本问题。如果对这些基本问题都不能正确回答，盲目进行政策调整，改革的目标自然也就难以实现。
基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径，其实是从金融制度所处的系统环境和经济目标出发，考察金融制度与外部环境之间的功能耦合关系，在此基础上，根据成本与收益原则选择能满足系统环境对金融功能需求的金融形态和功能实现机制。这种可持续发展路径追求的不是金融机构的多变性，而是金融制度功能的相对稳定。当然，这并不是不考虑金融机构，也并不是不要调整金融机构，关键是如何发挥现有金融机构的功能，这是构造基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径的核心内容。
(二)构建良好的金融生态，为国家助学贷款的功能发挥创造金融环境
首先，金融机构要对国家助学贷款做好内部配套制度安排。如商业银行要对基层行的信贷工作实行授权授信管理，基层行发放国家助学贷款在限额以内不需要上级进行审批，对助学贷款的考核政策实行单列，最大程度地满足金融业务和学生资助的要求。其次，引入市场化的担保机制。利用担保的“杠杆效应”，规避或最大程度地降低金融风险并使学校管理部门得以“解脱”，国家助学贷款也才能在担保主体的参与下真正成为金融交易行为。至于担保机制的具体形式，可以以各省为主，因地制宜地选择“政府设立、市场化运作”，或“市场设立、社会化运作”。再次，完善全国联网的借款学生个人信用系统。“国家助学贷款的核心问题是如何确立学生的信用，而确立这种信用的最好手段是在有效的制度安排下进行市场化，即对不守信者的严厉处罚与建立个人信用网。”(13) 利用该系统的个人信息基础数据库，收录每一个助学贷款借款学生的基本信息和借还款信息，形成其信用记录；同时，助学贷款借款学生毕业后只要在商业银行开立了工资等结算账户，就会在个人信用信息基础数据库留下记录，帮助贷款银行找到借款人，从制度上解除商业银行的后顾之忧。
(三)积极开发国家助学贷款二级市场
国家助学贷款二级市场是相对于一级市场而言的，完善的国家助学贷款市场是由一级市场和二级市场组成的一个有序的开放式市场体系。一级市场的功能是创造国家助学贷款市场，即借款人以个人信用为担保，政府和高校共同参与向金融机构借入资金投资高等教育，形成借贷关系的市场。通过一级市场的运作，解决了大学生高等教育成本分担与经济困难之间的矛盾，从而促进高等教育的发展。二级市场的功能是创造国家助学贷款债权转让的市场。在二级市场里，金融机构出于资产负债管理的需要，将贷款转让出去，由第三者购买，从而形成贷款债权买卖的市场。通过二级市场的运行，解决了银行有限的贷款资金和无限的贷款需求之间的矛盾，形成良好的资金融通。
如果存在二级市场，金融机构出于资产负债管理的需要，将贷款转让出去，其他融资主体如政策性银行甚至外资金融机构，既可以获取信贷资金或者其他流动性更强的资产，从而使商业银行愿意为更多的学生提供贷款，也为我国庞大的居民储蓄增加新的投资渠道，解决银行有限的贷款资金和无限的贷款需求之间的矛盾。在美国，有许多经营学生贷款二级市场的金融企业，如公开上市的Salie Mae股份公司，专营美国教育融资市场，目前管理着830亿美元的学生贷款，2002年就增加了10％，约700万借款人，盈利颇丰。该公司除了直接向学生发放贷款外，更多的是购买从其他贷款机构发放的学生贷款打包成资产组合，并进行资产证券化向投资者出售。(14)
从分散风险与交易便利的角度看，选择合理的、能满足投资者需求的贷款证券是二级市场开发的中心环节。借鉴美国斯泰福联邦家庭教育贷款(Stafford Loans)的二级市场的运作方案，并结合我国投资者的心理偏好，我国可以选择转手证券(Pass-through)，即金融机构将发放的国家助学贷款合约出售或质押给二级金融中介机构，再经由政府或社会设立的二级金融中介担保后，发行国家助学贷款证券。与由贷款银行以其资产为担保发行债券相比，转手证券收益率高，流动性强，投资者风险相对较低，因而比较容易销售，对发放国家助学贷款的金融机构改善资本结构、增强资本流动性更有帮助。
(四)财政杠杆与金融杠杆在国家助学贷款制度中形成功能耦合机制
财政政策与金融政策作为政府干预助学贷款的两大基本杠杆，其制度创新的功能空间存在着明显的差异性与互补性。从理论上讲，财政杠杆是结构杠杆，它主要是对国家助学贷款的供求结构进行调节，以保持国家助学贷款的地区结构、院校结构、学科结构及性别结构的合理性，着眼于金融制度的公平；而金融杠杆是总量杠杆，它主要是在总量上调节国家助学贷款的供求平衡，着眼于金融制度的效率。
为使财政杠杆与金融杠杆在国家助学贷款制度中形成功能耦合机制，从宏观方面看，就是要继续推进我国财政、金融体制改革，继续深化高等教育改革，实质就是要为两大制度创新的功能耦合创造良好的外部条件；从微观方面看，可以借鉴美国在社区投资法的实施经验，按照社会公平性原则，通过法律强制性手段，使高校所在社区的金融机构把吸收的存款中的一部分用于发放国家助学贷款，以发放比例和服务功能的完善作为评价国家助学贷款工作成效的决定性因素，而对于表现积极、发放所在社区高校国家助学贷款超过规定要求的商业银行，则给予税收、建立风险基金等财政鼓励措施。
(五)实施规范的财政转移支付制度
“国家最重要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充满活力地加入到经济活动中来。”(15) 目前，中央部委所属院校的国家助学贷款获得财政补贴是有保证的，但在经济欠发达地区，地方政府财政本来就很紧缩，国家助学贷款新机制将原来的利息补贴从50％提高到100％，这意味着在利率和学生数都不变的条件下，地方财政要给予的贴息是过去的两倍，还要负担地方院校50％的风险补偿金，大大加重了地方政府的财政负担。而“以奖代补”是一种事后补偿，人为因素与随意性比较大。如果不变更为规范的财政转移支付，地方政府推动国家助学贷款的积极性将大打折扣，会加剧地方院校的贷款获得性与及时性的差距，进而妨碍我国高等教育的均衡发展。因此，进行国家助学贷款财政转移支付，可以使用财政杠杆撬动金融杠杆，从而引导社会资源合理流向高等教育领域。
注释：
①吕炜，等.完善国家助学贷款制度推进高等教育发展[J].教育研究，2004，(6).
②教育部.国家助学贷款已资助240万学子[EB/OL]http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/inf020998.htm.2006-07-26.
③Andrew Crockett.Why Financial Stability a Goal of Public Policy? [R]." Maintaining Finical Stability in a Global Economic" .held in Jackon Hone,Wyoming,1997.August 28—30.
④青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001.59.
⑤卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.248.
⑥戴维斯，诺思.制度变迁的理论：概念与原因[A].利斯，等.财产权利与制度变迁[C].上海：生活·读书·新知三联书店(上海分店)，上海人民出版社，1994.59.
⑦George Psacharopoulas,Maureen Woodhall.Education for Development:An analysis of investment choice[M].Oxford University Press,1986.
⑧Maureen Woodhall.Student Loans as a Means of Financing Higher Education Lessons from International Experience[R].World Bank,1984.
⑨吴金昌，周保利.中美国家助学贷款的比较研究[J].辽宁教育研究，2001，(8).
⑩马经.助学贷款的国际比较与中国实践[M].北京：中国金融出版社，2003.175.
(11)安·玛莉.美国助学贷款经验及其对中国的启示[J].北京大学教育评论，2004，(1).
(12)兹维·博迪，罗伯特·默顿.金融学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
(13)谭新鹏.助学贷款仍是过渡性安排？[N].羊城晚报，2005-08-31.
(14)李文利.美国和加拿大学生贷款研究[J].比较教育研究，2004，(11).
(15)约瑟夫E·斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京：中国物资出版社，1998.153.
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