中国财政改革的政治经济学逻辑，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,中国论文,逻辑论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2016)02-0070-15 一、前言：财政改革的核心因素与枢纽地位 在中国经济史上，政府盛衰更替的周期经常有财税的因素，往往是先有财税困境，后有财税经济改革。从大禹制定中国最早的税制到春秋战国时期的土地公有制向土地私有制的演进，再到改革开放所有制和税制的改革，背后无不说明财税在国家治理和政府运转中的核心地位。我国战国时期的军事家孙武在《孙子兵法·吴问》中提出：“可根据各诸侯国的土地制度和赋役制度改革状况预测该国存亡的思想”。[1]孙武从经济基本制度的角度，观察到一国的土地制度和赋税制度决定政府是行仁政还是行恶政，决定政权是否得民心，进而决定国家的兴亡。这是对“得民心者得天下”的一种很了不起的理论建构，一种财政理论和国家理论上的重要建构。王亚南(1948)通过对中国历史的分析提出：“封建社会的经济权力，归根到底是建立在田制税法上。”[2]即所有制和税制是分析政府经济权力的核心线索，也是分析财政经济改革的核心线索。考虑到人类经济行为和中国历史演进的延续性，两位前辈的理论为本文分析提供了中国特有的视角和分析思路。 从政治经济学的意义上讲，财政是一个政治经济范畴，是以国家为主体的经济行为。从经济制度本质的角度讲，一切经济制度最后都可以归结为分利制度，是关于利益的取予、往来的制度。而财政制度正是整个社会利益分割取予的顶层枢纽，被称为国家治理的基础，也是支柱，因此是一切经济制度的核心。1988年，诺贝尔经济学纪念奖获得者莫里斯·阿莱在获奖演说时指出：“根据基本的不变的过程，无论经济学考虑什么，无论是过去还是现在，整个经济活动就是寻求、实现和分配剩余。”[3]那么，作为有强制力的国家机器——政府无疑处于整个经济活动的顶层，而财政制度无疑是政府寻求、实现和分配经济剩余的最重要支柱。因此，财政经济的改革主要围绕如何分利这个核心。 关于中国财政改革的政治经济逻辑，国内外已有大量的研究成果，归纳起来主要是三种观点。一种观点认为，社会主义计划经济体制在中国的试验，随着发展的演进，政治经济制度趋于僵化，缺乏有效的激励约束机制，生产力发展不能满足人民群众日益增长的物质文化需要，财政收入不能满足国家建设和政府治理发展的需要。所以改革的逻辑是尝试新的体制机制，摸着石头过河。另一种观点认为，公有制经济违背人的自私本性，不是自己的东西不上心，导致经济效率差；计划经济由于知识和信息的分散，无法有效分配资源，导致体制僵化和效率低下。所以改革的逻辑就是私有化、市场化，并建立配套的财政体制。上述这两种认识无疑都具有一定的片面科学性，但都不是驱动政府财政经济改革的直接动力。还有一种观点认为：“1978年以来财税制度的演进是制度的需求者与供给者互动的结果。财税改革是一场政府主导型的制度变迁。政府转型是财税改革得以持续的动力。”[4]这种观点直接套用新制度经济学的制度供求理论分析财税改革。 本文通过对新中国财政经济史的研究发现，财政困境的突破和矫正分利失衡是政府推进财政经济改革的直接动力。这是由财政是政府运转的物质支撑，是国民经济运转的总枢纽决定的。一方面，财税处于社会再生产的总体性分配环节，能综合调控经济全局的发展状态，决定经济全局的繁荣和衰败；另一方面，财税是国民收入分配的总枢纽，能全面调控国民经济收入在不同利益主体之间的分配，决定民心的向背和执政的基础。列宁曾说：“不要忘记：如果我们在财政政策上不能获得成效，则我们的一切彻底的改革，都会遭到失败的命运。”[5] 本文将以分利这个核心，对中国财政改革进行历史和逻辑分析。首先，在第二部分通过历史、理论和统计相结合的方法，对我国财政改革的历史演进进行逻辑分析，说明所有制和税制变化所形成的财局与政局之间的互动演化是我国财政改革的最重要内因，财政困境的突破和矫正分利失衡是财政改革直接动力，然后以此为基础，在第三部分对财政改革的政治、经济、财政自身依存和发展进行逻辑上的分析和讨论，试图阐释我国财政改革的政治经济学逻辑。 二、中国财政改革的历史演进逻辑 下文以政府控制经济的两个最重要分利制度——所有制和财税制度——的互动发展演进作为分析主体，对我国财政改革的历史演进进行逻辑分析。 中华人民共和国政治经济体制的演进总体上呈现连续性。政治上集权，实行党的一元化领导。经济上和行政上集权与分权相结合，依靠地方和群众发展生产，发挥中央和地方两个积极性。这是我国财政改革的大背景。具体就所有制和财税制度而言，大致经历了这样四个阶段：1949-1952实行战时财政经济体制；1953-1978实行公有制基本经济制度和统收统支的财税制度；1979-1993年实行以公有制为主体，多种所有制共存的基本经济制度和分灶吃饭的财政包干制度；1994至今实行以公有制为主导，多种所有制共同发展的基本经济制度和分税制的财税制度。财政制度在运转上实行统一领导、分级管理的行政体制。1994年前，全国实行一个税务系统进行税收征管，实行属地化管理。1994年后，按照分税制的要求，设立国家税务局和地方税务局两套征税机构，国家税务局实行垂直领导，地方税务局实行中央地方双重领导，以地方为主。 (一)1949-1952年的财政改革分析 这一阶段，政府实行战时体制和国民经济恢复政策。财政经济也是战时体制，即执行集中统一制，通过集中体制动员财力、人力、物力支援战争；通过没收官僚资本、公私合营和集体化、合作化奠定保障财源的公有制基础。由于战时货币混乱，财政收支多采用实物制。 华北人民政府时期(1948-1949)，财政收支以赤字运转为主，军费支出占到总预算的80%左右，其他支出占20%左右；农业税大约占到边区政府预算总收入的75%～80%，工商税占20%左右。[5](7)由于政局和财局相互制约、相互作用的关系决定，政府的政策只能以农村为中心，以农业税为切入口，实行土地改革、减租减息，颁布新农业税则，废除农业统一累进税，实行扣除免税点后按常年应产量的比例征收制。在工商业上，也是改革税制，整顿税收，将原来的52种城市税减少为20种；商业税与所得税合并，统一货物税和税率，规定工业减征10%～40%；奖励合作经济，合作社完全免税。这些措施都是想通过发展工农业生产和商业流通，以扩大税基，保障税源，进而保障财源。由于财政服务战争，只能以量出为入作为收支原则，根据地人民的出人出钱出粮负担相当重，因此，政府不得不制定配套的政治改革措施：实行民主制度，倡导民主作风，给人民以民主权利作为纳税交粮的激励机制，制定人民当家做主的宣传政策等。 1949年10月后，国家管理的重心由农村转移到城市，在战争延续和百废待兴的政治局面下，财政收支捉襟见肘，财政管理的主要方针是“战时体制”和“开源节流”，由中央政府统一支配全国财权与事权。在财政收入中：农业税占40%，城市工商业税收占38%，国有企业收入(工业企业、铁路、银行等上缴利润)占17%。在战时体制下，中央政府掌握财政的绝对控制权，为了让地方多上缴，提出了承包提成制等激励措施。比如，1949年12月28日，中财委主任陈云和财政部长薄一波就划分中央和地方的财政收支范围提出了四点原则性意见：“第一，税收中(除关税、盐税、货物税、工商税外)划归地方部分要规定任务，多则上缴，不足则由中央补助。超出任务部分，地方可提成50%～70%。第二，公粮收入，除经中央或大行政区批准的地方附加归地方支配外，另拨粮食作为财政开支时，使用于各大城市的调剂，并且作为今后回笼货币的一个主要手段。第三，主力部队与地方部队的给养暂由军区后勤部供给，向大行政区报销。第四，大项目的投资属于中央各部直接掌握的，由中央各部直接管理；属于大行政区掌握的，由大行政区管理。”[5](26)1950年3月，政务院《关于统一全国财政经济工作的决定》要求“统一全国的财政收支、物资调度和现金管理”，即实行高度集权的集中统一管理，地方财政收入一律上缴中央，实行收支两条线，以克服财政困难，保证军费开支、稳定物价和实现国民经济的恢复。1950年，中央财政仍然收不抵支，预算缺口达69.5亿斤粮食，其中军事费和行政费两项支出合计约60.16%(见表1)。因此，1950年6月，毛泽东在党的七届三中全会上做报告指出，要获得财政经济情况的根本好转，需要三个条件：(1)土地改革完成；(2)现有工商业的合理调整；(3)国家机构所需经费的大量节减。[5](27)
因此，新中国成立初的财政经济改革基本是围绕毛泽东提出的三个中心任务来进行的。经济领域是土地所有权改革和工商业国营化、集体化，以提高国家对经济的全面控制能力，即通过所有制改革控财源。在政治上配套实行社会主义教育运动、“三反、五反”运动①和大幅压缩行政管理机构减少行政支出。为了规范和平衡中央与地方的财政经济权力，1951年政务院通过了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，提出在保障中央统一领导、计划和管理的原则下，将财政经济工作中的一部分适宜于地方政府管理的职权交给地方政府，地方政府可因地制宜。这是中央政府为充分发挥地方政府积极性所做的一次步伐很小的分权尝试。 (二)1953-1978年的财政改革分析 1953年以后，经过工商业的社会主义改造，全国实行公有制基本经济制度和统收统支、统购统销的财政经济管理体制。统收统支的财政体制实行收支两条线，地方政府负责统收，中央政府负责统支。这一阶段，为了加快国防和工业体系建设，政府加强了财政汲取能力，同时发行经济建设公债，财政收入占国民收入比重在三分之一左右(见图1)。从图1财政收入占GDP比重和图2所有制结构变化(国营经济在GDP中的比重)的对比中，我们可以清楚看到，公有制是政府财力的关键支撑。其背后的基本逻辑是，公有制基本经济制度下，通过统收统支、统购统销机制，国有经济和集体经济给国家财政上缴的比例高。为了保持财政经济发展的可持续，防止积累和消费的失衡，薄一波在中共八大会议上作了《正确处理积累和消费的关系》的讲话，总结1953-1956年以来安排积累和消费之间比例关系的经验基础上，提出“二、三、四”的制约界限②。认为这样既能保障我国工业特别是重工业的发展，又能保障人民的生活逐步提高。[5](84、178)这是我国经济发展的重要理论成果。
图1 财政收入占GDP比重 数据来源：国家统计局网站、中经网统计数据库。
图2 所有制结构变化(在GDP中的比重) 数据来源：《数读中国60年》，国民经济统计公报，第一、二、三、四次全国经济普查资料，《十·五期间民营经济形势分析报告》。 这一阶段，围绕分利均衡问题，中央政府与地方政府进行了多轮分权和集权的博弈，进行了多次调整，1960年后中央财政呈弱势。“一五”期间(1953-1957)，我国财政收入平均递增12.2%，财政集中度很高，财政总收入中中央占80%，财政总支出中中央占75%，中央财政处于绝对主导地位(见图3)，中央政府具有很高的权威性。但地方政府财政收支捉襟见肘，对这种状况很有意见，要求改革。1956年，毛泽东发表《论十大关系》，探索建设中国的宏观经济管理模式，开始尝试充分放权，发挥中央和地方两方积极性。1957年，国务院先后出台《关于改进财政管理体制的规定》《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》，财政部发出《关于1958年对地方财政划分收入的几项规定的通知》等政策措施，重点调整中央与地方的财政收支关系，扩大地方和企业的分成比例，调动地方和企业的积极性。这是第一次财政分权试验的深化。1958年，中共中央作出《发行地方公债的决定》，以缓减地方财政困难。“二五”期间(1958-1962)，我国财政收入平均递增仅0.2%，但国家财政汲取能力达到历史顶峰，财政收入占GDP的比重在1960年达到历史最高39.3%。这是因为政治冒进，搞“大跃进”、“人民公社”，在所有制上搞“一大二公”，在经济建设上“大干快上”等急躁冒进所致。这一时期由于政策措施失当、归还苏联债务和三年自然灾害，国民经济发展和人民生活不进反退，财政经济陷入困境，不得不进行政策调整。但随后的财税政策调整过猛，中央财政占财政总收入和支出的比例大幅下降(见图3、图4)，收入占比从1953年的83%下降到1961年的21.5%，下降超过三分之二；支出占比从1953年的76%下降到1961年的45%，下降超过三分之一，形成中央财政支出占比是收入占比的一倍以上的不利格局。中央不得不向地方伸手，要求地方政府增加财政上缴总量。在中央与地方的讨价还价的博弈中，中央的财政经济权威开始下降。为此，1961年，中央批转财政部《关于改进财政体制加强财政管理的报告》，要求把财权基本集中在中央、大区和省市自治区三级。同时，中央《关于调整管理体制的若干暂行规定》，要求“1958年以来，各省(市、区)和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回”。这是第一次财政分权试验失败的标志。同年，中央批准财政部《关于调整农业税负担的报告》使农业税负全国平均不超过10%。这样，中央财政收入和支出占全国财政收入比重又有一个小幅回升，农业和农民的负担有所减轻。1962年，中央召开“七千人大会”，强化集中制和全国一盘棋，国务院发出《关于严格控制财政管理的决定》(财政六条)，再次集权。1963年国务院批转财政部、民族事务委员会《关于改进民族自治地方财政管理的决定(草案)》。这些措施保障了三年调整期间(1963-1965)财政收入平均递增14.7%。“三五”期间(1966-1970)财政收入平均递增7%，但中央财政收支格局没有改变，仍是支出远大于收入。为了改变统得过死的局面，1966年又实行放权尝试。为了缓减地方财政困难，激励地方财政增加上缴，1970年国务院批准《关于下放工商税收管理权的报告》。“四五”期间(1971-1975)，财政管理体上进行了第二次财政分权试验，探索和试行包干制，结果财政收入平均递增仅4.3%，中央财政收入占比继续呈下降态势。1971年，财政部发出《关于实行财政收支包干的通知》，决定实行“定收定支，收支包干，保证上缴，结余留用，一年一定”，简称财政收支“大包干”。1972年，财政部发出《关于改进财政收支包干办法的通知》，对包干办法做了部分修改，采用分成的办法，不满1亿元的超收归地方，超过部分上缴中央一半。同年，财政部决定在华北、东北、江苏试行新的财政体制。1973年，财政部发出《关于改进财政管理体制的意见》，又对包干办法做了修改，在部分地区实行“收入按固定比例留成办法”。1976年又改为“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政体制。1977年，国务院批转各地执行《关于税收管理体制的规定》。1978年，财政部发出《关于试行“增收分成，收支挂钩”财政体制的通知》，财政实行“由下而上、上下结合、块块为主、条条结合”的办法，但财政收入没有大的进展。总的来看，1970年代以集中为主、适度下放财权的统收统支管理体制，但财政制度平均三年一变，很不稳定，中央财政汲取能力整体呈下降态势，收支格局没有大的改善。这一阶段的财政改革的主线就是平衡中央与地方的收支失衡，并以改善中央财政的收支失衡为主轴。但由于统收统支的财政制度与税收征管的属地化管理体制存在内在冲突，难以有效遏制地方政府的财政隐匿或有效调动地方政府的积极性，中央政府的财政收支格局也无法得到根本好转，并形成了“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的财政经济困局。
图3 中央财政收入和支出占全国财政收入比重 数据来源：国家统计局网站，2014年的数据来自财政部网站。
图4 中央和地方财政收入占全国财政收入比重 数据来源：国家统计局网站。 这一阶段，中央政府财税改革的另一大特点是以控制税源为主，服务于国防和工业体系建设。为了控制税源，提升国家的国防和经济建设的能力，政府在城市实行国有制，在农村实行集体所有制，在新疆、黑龙江等地实行屯田制(设立独立建制的生产建设兵团、农垦兵团)。这种所有制安排一方面极大地提高了政府的经济组织能力，促进了生产；另一方面可以有效地控制税源，保障政府集中配置资源的能力，典型的说法就是——集中力量办大事。应该说，这对我国的工业现代化、国防现代化做出了巨大的贡献，至少在很短的时间就建成了完整的国民经济体系，为中国成为世界工业大国、强国提供了得天独厚的物质和技术保障。 但实行国有制和集体所有制为基础的统收统支的经济制度和财税体制管理体制，在收入分配上过于向政府、向中央倾斜，缺乏对地方、企业和个人激励强度的背景下③，难以调动地方开源节流、增收节支的积极性，随着管理的官僚化和组织体系的僵化，不讲效率、不负责任和假公济私等经济行为普遍化，逐渐演变为社会普遍存在的“短缺经济”、“干多干少一个样”，劳动积极性和劳动效率呈现下降的趋势。自然，税源和税基也呈现下降和萎缩的趋势。 到1970年代中，我国经济局面有所谓处于“奔溃”的边缘的说法。实际上就是国家财政收支入不敷出(见图5、图6)，出现危机，甚至不得不借助举借外债来维持国民经济的运转和搞建设。比如，1973年，在国务院总理周恩来主持下，国家计委提出举借43亿美元外债的财政计划。1974年和1976年，财政收入和支出总量均减少，财政收支增速均为负，赤字逐年扩大；1976年比1975年财政收入减少达39.1亿元，财政支出也减少14.6亿元。这样形成了中央和地方双重财政压力倒逼下的财税经济改革。1977年，华国锋把引进外债(外资)方案扩大到65亿美元，1977年10月进一步扩大到100亿美元，1978年2月再次扩大到180亿美元，3月份扩大到200亿美元，4月份又扩大到500亿美元。[6]这是中国和西方，尤其是中美关系改善这样大的政治背景下，中国借助国外的资金和技术来搞四个现代化的被迫选择。
图5 1966-1976年我国财政收支 数据来源：国家统计局网站。
图6 1966-1976年我国财政收支增长速度 数据来源：国家统计局网站。 在国有企业方面，1965年企业亏损14.8亿元，1974年增至81.3亿元，企业亏损额和亏损面不断增加，不仅不给财政上缴，还要财政补贴，加剧财政收不抵支，日子十分难过。1979年4月，全国有将近10 000个工业企业亏损，商业、农业的亏损面也很大；1979年，财政负担的企业亏损补贴和价格补贴支出合计169亿元，占当年国内财政支出的14%。[5](378、384)在农村集体经济方面，农产品收购价格偏低，多年未做调整，以致工、农产品的价格“剪刀差”扩大，农民的生产积极性受到挫伤，农业产出徘徊不前。 所以，1970年代后期，如何激活经济发展活力和保障财政收入已经成为政府运转和实现政治目标的头等大事，通过改革所有制和财税体制激发群众和地方的生产活力，从而扭转财政困境就成为政府工作的优先选项。 这就是我国改革开放决策的财政经济大背景、大逻辑。 (三)1979-1993年的财政改革分析 这一阶段，为了做大国民经济蛋糕，保税源、稳财源，政府进行了一系列财政经济改革探索，是财政经济大放权的“摸着石头前进”的发展阶段。在经济所有制上，实行放权让利、承包制、租赁制、股份制，允许个体、私营和合资企业发展。在财政上，实行利改税、财政包干、分灶吃饭。“大包干体制”④成为1979-1993年我国财政经济制度的典型特征。为了应对财政困境，政府还采用了印钞票、发国债、借外债、引外资等一系列特殊政策。比如，1984年设4个经济特区和14个沿海开放城市，通过给予超国民待遇(土地、税收、工商、市场、政治待遇、特事特办等)引进外资。 为了应对政府财政整体困难局面，平衡中央与地方的财政收支失衡，这一阶段政府财政管理体制经过包干制的多年讨价还价试验，仍没有解决中央财政的困境。1979年，国务院成立财政经济委员会，并发布《关于“收支挂钩、总额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的若干意见》。1980年实行“划分收支、分级包干”财政管理体制，实行“分灶吃饭”，划分中央与地方收支范围，地方财政分级包干自求平衡。1981年国务院发布《关于平衡财政收支，严格财政管理的决定》。1982年国务院发出《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》。1985年国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》。财政经济大包干制激发了地方政府和企业的经济活力，国民经济快速增长，但由于征税系统的属地化管理，企业承包经营“包盈不包亏”和地方政府税收不规范减免、化税为费的财政隐匿等现象，中央税收和财政增长乏力，两个比重(财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重)都逐年下降，中央财政陷入困境，不得不实行赤字财政。于是，1992年财政部决定在浙江省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、天津市、武汉市、青岛市、大连市、沈阳市、重庆市等9省区市率先实行分税制财政体制。试点取得成效后，1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。 为了适应改变了的所有制结构、收入分配结构和经济发展方式转型，政府进行了配套税制改革，出台了一系列政策措施，主要是利改税、工商税、所得税的改革。1981年，国务院发布《关于调整农村社队企业工商税收负担的若干规定》，财政部发布《关于国营企业试行以税代利几项规定》《关于工业公司试行增值税和改进工商业税办法的通知》。1982年开始对银行征收工商税。1983年，国务院批转财政部《关于全国利改税工作会议报告》和《关于国营企业利改税试行办法》，第六届人大常委会修改《中华人民共和国中外合资企业所得税法》。1984年，国务院发布《国营企业奖金税暂行规定》《产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、所得税条例和国营企业调节税征税办法》《关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》。1985年，国务院发布《中华人民共和国城市建设税暂行条例》《中华人民共和国集体企业所得税条例》《奖金税暂行规定》《国营企业工资调节税暂行规定》《集体企业奖金税暂行条例》。1986年，国务院发布《城乡个体工商业户所得税暂行条例》，财政部颁布《关于促进横向经济联合若干税收问题的暂行办法》《个人收入调节税暂行条例》。1987年，国务院发布《耕地占用税暂行条例》，开始征收耕地占用税。1991年，人大通过《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。1992年，中共中央指出实行利税分流是国家与企业分配关系的方向。1993年，国务院发出了《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国所得税暂行条例》《中华人民共和国资源税暂行条例》，全国人大八届四次会议通过了修订后的《中华人民共和国个人所得税法》。 这一阶段，在放权让利、承包制和分灶吃饭的财政包干制的探索过程中，由于企业和政府利益不一致，地方政府与中央政府的利益不一致，在讨价还价的博弈过程中，企业和地方政府处于信息优势地位，同时企业“包盈不包亏”和税务系统属地化管理导致地方政府的财务隐匿(建账外账)现象比较突出，企业偷税、漏税比较普遍⑤“地方(乱减免)请客中央买单”的财政现象难以得到有效遏制，使中央财政收入大幅流失，累积形成中央财政困局。与经济承包制相适应的财政包干制由于一年一定的短期性，呈现不规范、不科学的特征，它对经济发展的短期正效应很快就迅速递减，而负效应却在迅速扩大，导致国家汲取财政能力迅速下降，政府财力极度分散，中央控制宏观经济能力下降(见图1、图3)，突出表现为[7]：一是财政收入占GDP比重不断下降，从1978年的31.1%下降至1993年的12.6%，已陷于“弱政府”的境地。同时财政收入增长弹性下降，1986年至1991年期间，GNP每增长1%，财政收入仅增长0.66%。二是中央政府财政收入占全国财政收入比重持续下降，呈现“弱中央”境况。1984-1993年，在整个财政分配中，呈现“弱干强枝”态势，中央地方呈现倒二八的格局(见图4)。1984年，中央财政占全国财政收入的比重是41.5%，1986年下降到36.7%，到1993年下降到22%。中央财政收入主要用于国防和行政支出，是典型的“吃饭财政”。1993年9月，朱镕基总理在广东省就实行分税制问题调研时指出：“目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。如果不适当地集中中央财政收入、加强中央财力，日子就过不下去，最终全国都要受害，都搞不下去。”[8]所以中央财政的发言权就相对比较小。政治上的权威没有经济上的支撑，也达到低谷。三是连年财政赤字。实际财政赤字巨大，1979-1992年累计额为4 168亿元，平均每人负担356元，而1992年城镇居民家庭人均可支配收入2 026元，农村居民家庭人均纯收入784元。与此同时，中央财政向中央银行大量透支，中央银行超额印制货币，导致通货膨胀。四是中央控制宏观经济能力下降，形成各自为政的“诸侯经济”。地方政府层层小而全，大而全，自成体系，地区封锁，互征高税，设置各类贸易壁垒。“诸侯经济”导致中央权威和权力不断流失。弱中央财政与国体政体存在内在冲突，影响政治局面的统一、稳定和可持续。由于财税制度的这种政治属性，财税制度改革势在必行，政治权衡成为优先考虑的原则。 在所有制上，国有企业改革以转换企业经营机制和扩大企业经营自主权为主轴，试图通过责任制、利改税、承包制、租赁制、股份制以及转变经营机制等措施激发国有企业活力，探索国有企业实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。农村改革以家庭联产承包制和发展乡镇企业为主。城市以“广开门路，搞活经济”为方针，允许私营经济作为公有制的有益补充进行发展。1987年中共十三大正式承认私营经济的地位，明确鼓励发展私营经济，1992年十四大后私营经济开始大发展。这一时期，国有企业所得税率高达55%，税后利润必须上缴，还承担企业办社会等社会职能；而外资企业所得税为30%。这种所有制税率的不平等客观上要求必须改革税制，统一税率，这样才能形成公平竞争的市场经济环境。 一些研究指出，1980-1993年的中国财政制度有三大特点：一是中央和地方财政关系有章可循，但是掌法不明确；二是中央和地方的财政关系的章法没有宪法保障基础，中央政府可以单方面任意改变规则；三是虽然中央政府具有广泛的处理违纪行为的权力，但是没有有效贯彻财政政策的机制。[9] 因此，改税制，完善章法和建立有效执行机制就成为下一步财政改革的主要议题。 (四)1994-2014年的财政改革分析 这一阶段财政改革主要是改税制，扩税基，控税源，完善章法和建立有效贯彻财政政策的执行机制。具体来说，根据发展社会主义市场经济的大政方针，结合多种所有制共同发展的经济制度，中央政府实施和完善分税制，改革企业和资源所有制管理模式，控优质税源，保障中央的财政收入和经济权威。全国财政工作会议和中央经济工作会议成为这一阶段确定财政经济大政方针的主要工作机制。 分税制改革以提高中央财政收入为目标，在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按照税种划分收入，明确中央与地方各自的收入范围；特别是分设国家税务局征收中央税，地方税务局征收地方税，共享税由国家税务局负责统一政策，统一征管，收完以后按照政策规定的比例返还给地方，建立中央对地方的税收返还制度。 为了保障中央财政收入，规范税收征管、减免，理顺中央与地方的财政关系，这一阶段中央政府加强了财政法制化的进程，通过法律规范财政税收的基本原则和行为准则，不断硬化财税的法律约束。1994年，国务院发出通知，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税，同时将屠宰税和筵席税下放地方管理；发布《中华人民共和国个人所得税法实施条例》《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》《关于分税制财政管理体制税收返还改为与本地区增值税和消费税增长挂钩的通知》，财政部、国家税务总局发出通知，决定将减免及返还的流转税并入企业利润征收所得税。1995年，第八届人大常委会第十二次会议通过了《关于修改中华人民共和国税收征收管理法的决定》，国务院发布《中华人民共和国预算法》。1996年，国务院办公厅转发国家税务总局《关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知》，初步明晰了国税和地税的征管界限《中华人民共和国税法》正式颁布实施。1997年，国务院转国家税务总局《关于加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作的意见》，财政部、国家税务总局联合发出《关于调整金融保险业税收政策的通知》，国家税务总局发布《企业所得税减免税管理办法》。1998年，财政部和国家税务总局又发出《关于制止越权减免企业所得税的通知》。1999年，财政部、国家税务总局和建设部发出《关于对城市居民出售个人住房应如何缴纳个人所得税的问题通知》。2003年，国务院发布《关于改革现行出口退税机制的决定》，进一步推动我国产品走出去，扩大对外贸易，做大经济蛋糕。2004年，财政部、国家税务总局联合下发《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》。2005年，财政部和国家税务总局发出《关于加强土地税收管理的通知》。2000-2005年，中央政府积极推进农村税费改革，缓减基层政府与农民的政治经济冲突。2006年开始取消农业税，彻底解决了2000多年来基层政府与农民在税收上的利益冲突，并且增加了对三农的财政投入。2008年《中华人民共和国企业所得税法实施条例》开始施行。这一阶段，土地税、房产税、车船税、个人所得税等在财政收入中的比例逐渐提高。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化财税体制改革，建立事权与支出责任相适应的制度。2014年，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出到2020年建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。2015年，国务院批转发展改革委员会《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出落实财税改革总体方案，推动财税体制改革取得新进展，合理划分中央与地方事权和支出责任，调整中央与地方收入。 分税制和中央地方分别征管体制的有效推进，解决了包干制以来中央与地方一年一谈判的高昂成本，降低了地方和企业的财政隐匿以及税收乱减免。在分税制改革中，中央政府将税源稳、税基广、易征收的税种大部分作为本级收入。消费税、关税100%划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方，流转税改为增值税后实行共享，中央拿大头，分成比例为75∶25。特别是，对税收征管体制进行了改革，建立国家税务局和地方税务局两套机构，由国家税务总局负责保障中央的税收，彻底改变了原来税务系统属地管理的被动局面。可以说，中央与地方财政格局发生了历史性变化(见图3、4、7)，在财政收入上，1993年中央与地方之比例为22∶78，1994年该比例变为55.7∶44.3；在财政支出上，1993年中央与地方之比为28.3∶71.7，1994年该比例为30.3∶69.7。这是一个巨变，中央财政收入占55.7%，而支出仅占30.3%，彻底扭转了中央财政收入少支出多的被动格局，中央政府从此牢牢掌控了财政的主动权。 政府层级间的财政分配关系决定国家治理体系和政局发展演变趋势。2003-2014年，中央财政收入占全国财政收入比重年均为51%左右，最高年份曾达到56%，中央财政的调控空间和能力越来越大。2014年，中央财政收入占全国财政收入的比重为45.9%，而中央本级支出只占全国财政支出的15.8%，剩下的经费通过税收返还、转移支付项目或设立其他项目让地方申请来拨付，中央政府的经济政治权威明显巩固。(见图4、7)
图7 中央和地方财政支出占全国财政收入比重 数据来源：国家统计局网站。 分税制实行后，中央政府还实行以财政收入和GDP增长为核心的政绩与干部晋升考核政策，财政收入和经济发展呈现同步增长态势，并且财政增长速度始终高于经济增长速度(见图8)。1999年国家税收突破万亿元大关，2012年突破十万亿元大关，达到110 764亿元(见图9)。中央政府手里有了钱，推动改革的力度和速度就明显增强。
图8 财政收入增速与GDP增速对比图 数据来源：国家统计局网站。 分税制实行后，财权重心上移，事权重心下移，各级政府财权与事权不对称，地方政府财政压力较大。财政格局发生逆转，从中央依赖地方变为地方依赖中央的格局。在财政自给能力上，中央由1993年的73%增加至2006年的205%；地方由1993年的102%下降至2006年的61%；2005年全国赤字县、市达556个，赤字面27.5%。[10]地方财政越来越依赖中央税收返还和转移支付，2013年地方财政对中央财政依存度达到42%(见图10)。中西部达到60%以上。2013年西藏公共财政预算收入95亿元，支出1 014亿元，90%以上的支出需要中央财政的转移支付。这种财政格局造成地方政府在行政和政治上都向中央靠拢的格局，使中央政府的政治经济权威得以巩固和强化。
图9 政府税收收入与增幅 资料来源：国家税务总局网站，http://www.chinatax.gov.cn/n810214/n810631/c1490143/content.html。
图10 地方公共财政收入和支出对比图 数据来源：国家统计局网站。 中央强与地方弱的财政格局造成地方政府财权与事权的失衡，形成地方，尤其是基层政权财务危机不断，执政行为不当，逃税，未经授权的税收减免，预算外资金、制度外资金的增长等；甚至基层政局失控，政治经济秩序混乱，地方财源恶性循环。与此同时，中央财政对地方财政的二次分配决定并形成地方政府相互竞争、“跑部钱进”、受贿式争取财政转移支付的发展政局。这种财局与政局并不符合财政治理体系和治理能力现代化的要求，需要由表及里、由浅到深加快改革和改善。就转移支付体系本身来说，需要进一步科学化，公开计算公式和数据，实现透明化、阳光化。就转移项目来说，需要合并和压缩转移支付项目，收缩管理的半径和幅度，提高管理的效能。就中央政府与地方政府的关系来说，最难的还是各级政府之间财权、事权和支出责任的划分问题。就财政制度本身来说，需要加快推进民主预算、公开预算、阳光预算和法治预算，实现财政民主化、法治化，进而为政治民主化奠定坚实基础。 这一时期，国有企业改革以对中央的财政贡献、对经济与国防的控制力为依据，进行了结构性的大调整，中央政府控制了绝大多数大型国有企业。通过抓大放小、减员增效、下岗分流、主辅业分离、公司制和股份制改革后上市、建立现代企业制度和现代企业集团、加强资本保值增值、完善国有资产管理制度、成立国资委等措施，国有企业的效率和效益都有了系统性的提高，成为中央财政的有力支柱。尤其是税收增幅出现下降的年份，非税收入中的国有企业利润上缴就成为最重要的增收渠道。比如，截至2012年年底，国资委直管的120家中央企业的资本总额达到31.2万亿元，实现营业收入22.5万亿元，超过了当年全国1 085.72万户私用企业的注册资本31.1万亿元，营业收入20.1万亿元。[11]中央企业作为中央集权的政治经济基础得到了明显巩固。与此同时，多种所有制共同发展的格局已经形成，国企、民企、外企三分天下，这要求全国统一税率，公平税负，取消对外企的超国民待遇。中央政府应时顺变，1994将国内企业所得税统一为33%，与外企实际税率持平。 通过前面四个阶段的历史演进分析，可以看出，我国的财政改革始终以分利为中心，以解决财政困境和分利失衡为直接推动力，中央集权和地方分权博弈贯穿整个改革的始终，建立均衡的中央与地方财税关系一直是我国财政经济改革的主题，而如何保障中央财政收入始终是财政经济改革的核心。 三、财政改革的政治经济学分析 从政治经济学的视角看，财政是国家治理体系和治理能力的关键枢纽和关键支柱。就我国的国体和政体而言，财政是中国实现现代化的核心推动力和关键稳定力。财政能力决定了国家的发展和建设能力。财政政策对中华民族共同体和国体、政体的坚定维护，构成了整个改革的轴心。法国的沃邦(1633-1707)在《什一税计划》中通过全面考察经济过程，把财政政策看做是经济治疗学的一个工具，认为财政措施会影响经济有机体的每一个细胞，认识到如何筹措一定数量的资金关系很大，会带来截然不同的结果，要么使经济陷于瘫痪，要么使经济繁荣兴旺。[12]因此，财政理论最根本的问题是：研究如何在确保大众可以接受的收入分配的条件下，使国家效能(尤其是经济发展和政府能力)和国家尊严(尤其是社会公平与社会福利)得到最大程度的提高。 国家的政治经济权力是奠基在所有制和财税制度基础上的，进一步说，是奠基在制定并执行产权和财税权的基础上。而所有制和财税制度是一个国家最基本的经济制度，也是最主要的资源配置制度，是所有国家控制经济的最主要工具。两者都是通过国家强制力下的政治规则来配置资源，进而决定社会利益群体的分享格局，同时又因时空条件的变化而演进。因此，所有制和财税制度作为资源配置制度具有政治和经济两种属性，不仅关乎经济效率和经济发展演进，更关乎公平正义和政治发展演进。 有什么样的政治格局，就有什么样的财政经济格局。所有制和财税制度作为生产关系中的核心经济制度，由国体、政体这些核心政治制度所规定，是政府管理社会经济所制定的核心制度供给。毛泽东在论生产关系对生产力的先导作用时指出：“从世界的历史看，资产阶级工业革命，……资本主义的生产关系大发展，……都是先把上层建筑改变了，生产关系搞好了，上了轨道了，才为生产力的大发展开辟了道路，为物质基础的增强准备了条件。”[13]因此，中国共产党取得政权，作为执政党，如何建立科学的所有制和财税制度，使生产关系上轨道，就成为生产力大发展和实现现代化，特别是国家治理体系和治理能力现代化的关键。这不仅是一个经济体制改革问题，更是一个政治权力归属科学划分的政治体制改革问题。 1949年至今，我国财税体制经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制，再到“分税制”的演进历程。这个历程与国家政治体制、经济体制、社会思潮、发展方式等互为表里。也就是说，财政制度和国体、政体是互为表里的关系，在互动演变中动态发展。在国体和政体确立后，所有的财税改革，改变的仅仅是财税组织内部层级之间的分配关系以及政府、企业、公民三者之间的分配关系。但这个分配关系决定一国的经济繁荣、衰退和政治演进。 在前文历史演进的逻辑分析基础上，我们可以这样总结我国财政改革的政治经济学逻辑。 (一)政治逻辑：保障中央政府的财政经济权威是改革不可动摇的政治逻辑 这是由财政是我国中央政府政治权威的物质基础决定的，也是由财政作为中央政府施政的主要工具的地位决定的。就新中国的财税改革演进而言，起初是财政经济制度中央集中太多，导致中央政府与地方政府的财政经济失衡，但随后的财税政策调整过猛，到1961年中央财政占财政总收入和支出的比例大幅下降，同时收入仅为支出的一半左右，导致中央的政治经济权威和控制能力下降。因此，1962-1993年财政改革的目标和途径是：以保障中央政府的财政经济权威和控制能力为目标，探索推进所有制和财税制度的改革。改革的驱动力是：当中央政府的财政能力不能很好地保障运转、宏观调控需求和建设需要时，改革在逻辑上就会以保证政府财政能力和建设能力为中心，调整产权制度与财税制度，以及中央政府与各级地方政府的财政经济关系。从中央与地方的关系上看，财政改革的逻辑主要是优先保证中央的财力为改革设计的基本依据。从历史演进看，公有制、统收统支制度奠定了中央的政治经济权威，但随着时空推移和经济关系的互动演进，民众和地方基层政府缺乏活力也制约了中央政治经济权威的有效运转。因此，中央政府不得不改进治理方式，改变激励约束机制，扩大民众和地方基层政府的自主权和自由度，如1959-1970年、1976年和1979年实行过的收支挂钩型的财政体制改革，再如财政包干制和经济承包制。交够中央的剩下的都是地方的，交够集体的剩下的都是自己的。这是最初的财政分灶吃饭、经济承包制阶段的典型特征。由于承包制和分灶吃饭的激励机制极大地激发了个人、企业和地方政府的积极性，加上税收征管的属地管理体制，国有企业和地方政府的经济和财政收入增速明显快于中央的财政收入，进而中央政府的财政收入在改革开放后一段时间呈现相对下降的局面。这种财政经济的利益分配格局，尤其是地方政府和国有企业隐匿财政经济收入的普遍行为，严重削弱了中央政府的政治经济权威和控制能力、建设能力，所以改革势在必行。如何提高中央政府的财政经济收入就成为改革的主要目标。因此，1994年中央政府采取了分税制和分别征管的方式提高中央财政收入比例，通过正式税制减少中央与地方政府的讨价还价成本；通过所有制改革，对国有企业实行抓大放小，控制优质税源和税种，减少财政包袱，从此中央政府的财政收入问题得到了有效解决。但是，面对分税制和国有企业的改革局面，省级政府也上行下效，通过抓优放劣的方式改革税制和地方国有企业，控制优质税源和优质国有企业，将财政包袱抛向基层和社会。在这样的分利逻辑驱动下，层层改革的结果是：县乡财源和税源不断萎缩，尤其中西部以农业为主的县乡，负债运行的比例逐年扩大，基层债务累积越来越多，不得不税外加费，导致基层政商关系、政企关系、政民关系趋于紧张。因此，分税制只解决了中央政府的财政收入问题，却带来了地方财政，尤其是基层政府财政局面的恶化。尽管中央政府取消了农业税、增加和扩大了对地方的转移支付，但地方基层政府的税源、税基的问题一直没有很好地解决。这成为当前和未来一个时期财税制度改革必须正视的核心问题之一。 (二)经济逻辑：适应基本经济制度的变化是财政改革的基本经济逻辑 这是经济基础决定上层建筑的原理决定的。所有制及其收入分配制度是经济基础，财政税收制度作为二次分配是建立在经济基础之上。经济基础变了，经济基础之上的财税制度也必然要做相应的调整或改革。这个逻辑贯穿于全面控制税源到改革税制的整个财政改革过程。当生产资料所有制和收入分配制度发生变化后，财政制度也只有相应地配套改革跟进，才能适应形势。这从战时体制、社会主义计划经济时期到社会主义市场经济时期，都有充分的历史实践作为佐证。本文第二部分已经做了比较详细的历史论证。由于公有制、计划经济、统收统支的经济制度和财税制度运转较长时间后，制度积弊越来越多，制度运转的效率和效果因激励约束机制的有效性降低而越来越难以令人满意，所有制和财税制度不能很好地满足国家经济发展和利益格局平衡的需要，无法满足政府执政的政治经济需要，因此，与时俱进地调整激励约束机制，调节失衡的社会利益分配格局，就成为历史的必然选择，也即进行经济基本制度和财税制度的变革与创新势在必行。在这样的历史条件与背景下，我国的改革决策者选择了多种所有制并存发展的基本经济制度、市场经济和分税制。也就是说，从全面长期控制财税源泉——经济基本制度——所有制和收入分配，向改税制——放开对微观经济组织、所有制与分配制度的控制转变，改变激励约束机制，激活经济活力，做大国民经济蛋糕，来保障财税收入。 适应基本经济制变化，从全面控制税源到改税制，在客观上存在两面性和三种作用：一是应时达变解放了生产关系，降低了社会经济运行的成本，促进了生产力发展。尤其是分税制和分别征管改革极大地降低了中央与地方之间为财税进行博弈的成本；通过对不同所有制企业实行相对透明的均税制度，公平了企业税负，有利于促进企业公平竞争，缓和政商、政企对立关系；通过征税激励和加强法制约束，改变了过去地方隐匿税收的隐形经济行为、体制外行为；通过减免和取消农业税，极大地缓和了地方政府与农民的对立关系。二是市场化改革，随着时间的演进，社会两极分化日益突出。市场化改革措施的奖优罚劣，扶优扶强，实行较长时间后，积弊也越来越明显，社会贫富分化的利益格局日趋明显，富者愈富，穷者愈穷，共同富裕难以靠市场调节来实现。这样的社会格局，不仅不能建成社会主义市场经济，而且有可能改变社会主义的性质。因为，经济基础决定上层建筑，决定政治格局。三是对官僚政治存续发展的影响。一方面，稳定且可预期的官僚政治对社会有促进作用，具有稳定经济关系和社会预期的作用。另一方面，随着国家经济基本制度的新变化，产生了新的问题，形成新的政经、政商关系变化，甚至一种利益分配格局的新常态。因此，新政局如何有效管控新的财税经济格局，就成为一个需要迫切给予回答的时代课题。 (三)财税源泉逻辑：经济决定财政是财政改革的自身依存逻辑 这是由“源与流”的关系逻辑决定的。经济是源，是皮；财税是流，是毛。“皮之不存，毛将焉附”。因此，经济决定财政，税源决定税收；同时财政影响经济，税收影响税源。公有制下的财源税源由于国有经济、集体经济在统收统支下缺乏活力，财税基础相对社会发展的需要而呈现萎缩局面，税源萎缩导致财税收入不能满足经济社会发展的需要。所以，改革的逻辑必然是：如何增加税源，扩大税基，从而保障税收。因此，我国财政经济改革一方面要改变公有制和集体所有制的实现形式，从承包制探索开始，一直到建立现代企业制度；另一方面要发展多种所有制，从两个方面扩大税源。其次是根据所有制的变化设置新的税种，扩大税基，增加税收。更基本的逻辑，一个是“民富是源，国富是流”。只有民富，国才能富，而民富需要人民拥有充分的创业自由。另一个是一二三产业是政府财政的主要来源。只有充分发展三大产业，政府的财政才能富足。因此，通过保障民众的财产权利，鼓励民众的创业和创新，建立竞争性的发展机制，大力发展一二三产业，财富的源泉才会进发涌现，财政的源泉才会得到保障。这应该是财政改革设计的总依据。 (四)发展逻辑：财政经济发展就是财政经济矛盾的展开和克服的无限循环过程 人类世界是由矛盾构成的，发展就是解决矛盾、困难、问题的持续演进过程。财政分利失衡的矛盾的展开和克服的过程就是财政改革的发展逻辑。承包制后，地方财政经济的积极性问题解决了，但中央政府的财政收支失衡问题没有解决。分税制后，中央财政的困难解决了，但由于事权和支出责任改革的不匹配，地方基层政府的收支又呈现严重失衡的局面。地方政府收入减少，只能从预算外想办法，如卖土地、违规发债、通过抵押进行变相借债等。截至2014年末，全国地方政府债务余额达15.4万亿元[14]。分税制后，地方政府还通过对本地企业的激励政策、对外省市设置行政和经济壁垒来扩大本地税收来源。因此，中央不得不出台应对措施打破地方行政和经济壁垒，打破地方经济分割，建设统一大市场，推进全国经济整体协调发展，如推进长三角、珠三角、环渤海等地区经济一体化。由于借债最后还是要中央政府来偿还，所以，中央政府不得不规范地方政府的借债行为，统一预算，规范借债。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，中国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。又如实行公私合营的PPP方式化解地方公共支出的财政困局。 当前，财政改革尚未解决的问题可以归纳为三个层面。一个层面是政府层级之间收支失衡问题，主要是财权与事权、支出责任的均衡问题，特别是基层县乡的财源、税源问题，以及规范税收返还与转移支付问题。另一个层面是国有企业层面的财政风险管控问题。国有企业从承包制到建立现代企业制度，一直没有解决所有者和委托代理者之间的“收益个人化、成本社会化”的风险问题。如果这个问题得不到有效的解决，政府财政始终面临国有企业发展不确定带来的巨大的系统性风险问题。第三个层面是财税对社会两极分化的有效缓减问题，即市场经济带来的社会两极分化需要通过有效的税收、社会保障和财政转移支付来加以缩小。目前，我国理论界有两种声音：一种认为中国才发展几年，人民还不富裕，征收遗产税、累进税等还为时尚早。另一种认为，中国的贫富收入差距已经很大⑥，基尼系数已经达到威胁社会稳定的高度，富人的群体已经以百万计，富人们的财富以亿元计，一部分富人的原始财产积累依靠的是国家扶优扶强的政策和对劳动、环境的压榨式发展所获得，所以对富人征收累进税、遗产税是社会再平衡的需要。 没有财政税收做支撑，政府实现共同富裕、缓减社会两极分化的政治号召力只能是口号。如果我们认同社会主义的发展目标是全社会的共同富裕和普遍幸福，那么未来的政策选择上，我们就会支持社会再分配政策改革，比如完善社会保障制度，实行最低工资标准，征收遗产税、收入累进税；就会支持公共财政政策改革，比如实行阳光财政、法治财政、民主财政、透明预算等，使社会主义民主政治在财政上得以实现。 总之，财政作为社会分利的核心制度和顶层设计，关系到各个阶层、各级政府的切身利益，一方面是政治的一部分，本身是政治意志的集中体现，财政制度的改革与演进必然受政治制度和政治体制所制约，被执政党所主导、所支配，被各种政治利益团体的博弈所影响、所牵制；另一方面是经济的一部分，本身也受经济规律和经济基本制度的制约，改革必须遵循经济规律，因应经济基本制度，尤其是所有制和分配制度的变化而变化，在解决经济矛盾和财政矛盾中发展。 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 ①“三反”、“五反”运动是1951年底至1952年10月，中国在党政机关工作人员中开展的“反贪污、反浪费、反官僚主义”和在私营工商业者中开展的“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的斗争的统称。 ②在通常情况下，积累在国民收入中的比例不低于20%，或略高一些；国家预算收入在国民收入中的比例不低于30%，或者略高一些；基本建设投资支出在国家预算支出中的比例不低于40%，或者略高一些。 ③以企业为例，1952-1957年，尽管建立企业奖励基金和超计划利润分成制度，但企业的机动财力很小；1958-1961年，实行利润留成制，四年共提取留成资金146.7亿元，约占同期企业实现利润总额的10.3%；1962-1968年，除商业部门实行利润留成制度外，其他部门均予以取消，恢复企业奖励基金制度；1969-1977年，取消企业奖励基金制度，并入职工福利基金。但就整体而言，企业的自主权比较少。企业产品由国家统一定价，企业实现利润的高低，与企业生产经营效率的高低不成正比，对企业不能形成有效激励。[4] ④分灶吃饭的财政包干制归纳起来至少有六种：总额分成包干、总额分成包干与增长分成包干、定额上交包干、收入递增包干、上交额递增包干、定额补助包干。 ⑤一些研究指出，国有企业偷漏税率在五成，集体企业在六成，个体及私营三类企业在八成，个人收入调节税在九成以上。[7] ⑥根据北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》，中国的财产不平等程度在迅速升高：与1995年我国家庭净财产的基尼系数0.45、2002年0.55相比，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73。顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。[15]
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