论征地、拆迁中农村集体土地权益的司法保护，本文主要内容关键词为：司法论文,集体土地论文,权益论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段，随着我国城市化进程的加快，城市周边地区的农村集体土地被大量征用，农民房屋被大量拆迁。由于我国土地使用权制度改革起步较晚，规范集体土地征用和集体土地上房屋拆迁等问题在立法和司法上尚不完备，造成近年来农村集体土地征用和与土地不能分割的农民房屋的拆迁安置问题，已成为最易产生矛盾的主要社会问题，不仅直接影响着很多农民安家居业的根本利益，而且也直接影响着国家和地区的经济发展和社会稳定。农村集体土地征用与房屋拆迁产生大量纠纷和上访问题的原因是多方面的，笔者拟从农村集体土地所有权和使用权角度进行分析评价。
一、农村集体土地所有权、使用权的法律属性
我国土地所有权有两种形态，即国有和集体所有。集体土地所有权，是指劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。我国《宪法》及《土地管理法》对属于农村集体所有的土地范围作了明确界定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有；宅基地、自留地、自留山属于农村集体所有。”农村集体土地使用权是指农民对其集体所有的土地进行使用、经营的权利。在我国宪法规定实行家庭联产承包责任制以后，农村集体土地的所有权和使用权实质上是分离的。根据《宪法》及《土地管理法》的有关规定，我国农村集体土地的使用权主要有：宅基地使用权、自留地、自留山使用权，乡村企业和公用副业用地的使用权，如村办企业或者乡、村兴建公用设施用地或以土地使用权出资与其他单位或个人联营的情况。征地、拆迁中不仅涉及农村集体土地所有权的保护问题，而且涉及土地使用权的保护问题，所以有必要分析农村集体土地使用权的法律属性。
（一）农村集体土地使用权属于衍生性权利，即从属性权利。农村集体土地使用权是农村集体土地所有权中的一种权能，是从土地所有权中衍生或分离出来的权利，也就是说，农村土地所有权人在不丧失其所有权的情况下，将其中部分权能——使用权暂时或长久地由他人享有。
（二）农村集体土地使用权属于物权。农村集体土地使用权衍生于土地所有权，而土地所有权在民法上又称为地产权，是物权的一种，即土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利，受国家法律保护。同时，农村集体土地使用权是使用权人的占有、使用、收益方面对物的支配权，即是在农村集体所有的土地上设定的物权，所以，农村集体土地使用权属于他物权，是限制物权。
（三）农村集体土地使用权属于民事权利。从上述分析可以看出，农村集体土地使用权在性质上是属于物权，其权利内容包括占有、使用、收益的权能，属于民事权利中的一种。
二、从司法角度考察当前征地、拆迁中农村集体土地所有权、使用权保护不足
（一）征地、拆迁中的违法现象严重损害农村集体土地所有权和使用权。
首先，依据我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但是由于我国《宪法》及其他基本法对“公共利益”未进行明确界定，导致现实中许多农村集体土地征用超出“公共利益”的范畴，某些政府和开发商甚至以“公共利益”为挡箭牌、遮阳伞，很多耕地被建设单位用于娱乐场所、房地产开发等商业性开发，从而直接侵害了农村集体土地所有权和使用权；有些地方政府也借征用集体土地后出让国有土地使用权大搞政绩工程而忽视对被征用土地及被拆迁农民权益的保护。实质上，大量耕地的盲目开发不仅仅是对农村集体利益的侵害，从长远发展来说，更是对国家利益的侵害，现实中大量失地农民与被拆迁农民因未被妥善安置所引发的大量信访、上访现象业已暴露出了这种违法行为以及不规范行为的危害性。其次，因农村集体土地被征用而引起的房屋拆迁中，补偿、安置协议是这项活动中的重要内容。国家为了公共利益的需要使用行政权力征用农村集体土地，国家与原土地使用权人之间属行政法律关系。而在土地征用后的拆迁补偿、安置法律关系中，其法律关系主体是拆迁人与作为被拆迁户的农民。该法律关系所指向的对象是农民在享有土地使用权的宅基地上的自建房屋及其它合法财产；该项法律关系的权利义务，是拆迁人要拆除农民的房屋及其它私人财产必须给予被拆迁人以合理补偿，被拆迁人要拆得合理补偿以后有义务腾出土地。从以上法律关系的三要素衡量和判断，拆迁补偿、安置法律关系是关于民事权利义务的民事法律关系。依据我国《合同法》之规定，任何民事合同的订立，都应由订立合同的主体双方在自愿、平等协商的基础上达成一致意见，任何组织和个人不得干预或者强迫他人订立合同。我国《城市房屋拆迁管理条例》也规定：政府不能成为拆迁人。但是在拆迁中，因拆迁进程直接影响城市规划的实施进程，有的政府部门介入甚至强迫被拆迁户与拆迁单位签订拆迁补偿协议的现象、违反法律规定强制拆除房屋的现象时有发生。
（二）法律规定的欠缺及相互矛盾使侵害农地所有权、使用权行为有机可乘。表现在：
1.根据我国《宪法》第十条及《土地管理法》第二条第四款之规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地，该条规定与上述《宪法》第十条及《土地管理法》第二条相矛盾。因为根据该条，除了乡镇企业、村民住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用土地的时候，必须先将农村集体土地通过征用转为国有土地。这就意味着这种转换既使不符合公共利益，只要经过了征为国有这一关，其转换即为合法，这就为房地产开发等不具有公共利益性质的农村集体土地征用行为提供了可乘之机，使大量圈用集体土地的行为有了愈演愈烈之势。
2.“公共利益”界定标准的缺失导致对农村集体土地所有权、使用权保护不力。我国《宪法》及《土地管理法》均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。可见“公共利益”标准是保护农地所有权、使用权的重要标准。但是，何为“公共利益”？如何进行判断？我国《宪法》及其他现行法律均未对此作出明确界定。当此类纠纷诉于法院时，人民法院对征地行政许可案件、拆迁行政许可等案件进行合法性审查时，最高法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中也要求法院以公共利益判断行政行为的合法性。但是由于“公共利益”在立法或司法上界定标准的缺失，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式，从而也导致了对农地集体所有权、使用权的保护不力。
3.补偿标准偏低是侵害农村集体土地所有权、使用权并导致农民不满的普遍原因。我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对征用农村耕地的补偿费和安置补助费进行了规定，但对征用农村其他土地如农民住宅使用的宅基地、农村道路用地、废弃地、池塘所在地等非农地并未规定补偿办法和计算标准。一方面，我国《土地管理法》对耕地的补偿费只规定了一个幅度而并未规定法定的补偿数额，而且补偿范围窄于其他国家，补偿项目不具体。现实中，对其他非农地的补偿标准一般是由省、自治区、直辖市参照耕地补偿标准加以规定，有些地方简单地将非农地的补偿标准确定为耕地补偿标准的一半，[1] 难以真正反映农地所有权的土地价格。另一方面，一些地方制定补偿标准时，自觉或不自觉性地过多考虑了地方利益或用地单位的利益，忽视被征地农民的利益，甚至将补偿费尽量压低，直接损害了农村集体土地的所有权及农民的切身利益。事实上，如果征地补偿不能使被征地农民达到其原有的生活水平，那么，与那些土地未被征用的农民比较，就显得很不公平。同时，农村集体土地经征用转为国有以后又被政府以高于原征地补偿款几倍、几十倍的价钱出让，这种现象又怎能让失地农民以及那些失地又失房的农民达到心理上的平衡？
（三）农村集体土地所有权、使用权受益情况存在虚化现象。
依据我国《土地管理法》第十条规定，我国农村集体土地所有权有三种形式：乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有、村内农村集体经济组织所有。所以我国农村集体土地所有权、使用权受益主体也有三种，即乡（镇）农民集体、村民委员会和村集体经济组织。由于在现阶段我国农村集体土地所有制在本质上属于“共同共有制”，这意味着农村集体经济的每一个成员都平等地拥有一份土地权利。[2] 但作为征用土地价值补偿的土地征用补偿费是由乡（镇）农民集体、村民委员会或村内集体经济组织享有，作为成员的农民个人并不直接支配该项财产。作为农村集体土地所有权主体的乡（镇）集体、村民委员会或村集体经济组织本应将征地补偿费中应属于农民的安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费交付给农民，将土地补偿费妥善管理，合理运用于发展以后的生产和经营并以其收益保障农民的生活和权益，使农民不会因失去农村土地所有权、使用权而丧失收益，（当然因土地征用及房屋拆迁后农转非的情况除外）。但是现实中，农村集体土地征用补偿费管理混乱，乡扣村留现象严重，最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。更为严重的是，很多农村对于征地补偿费都是一分了事，从眼前利益来说，好象农民从中得到了实惠，但是为数并不是很多的征地补偿费在消费完以后，这些农民失去了祖祖辈辈赖以生养的土地，他们的生活将如何保障？所以从长远发展和农民权益保障来说，农民所分到的征地补偿款只不过是镜中花、水中月而已。
（四）征用农地及房屋拆迁中权利义务主体错位。
在我国，农村集体土地使用权的出让必须经过征为国有的过程，也就是说，集体土地只有经过国家征用转为国有土地以后，其土地使用权方能出让。所以，征用农村集体土地的过程实质上就是土地权利转移的过程。在这个过程中，国家将原土地使用权人的土地使用权收回，出让给新的土地使用权人，这中间存在着两个权利义务关系，即国家与原土地使用权人之间的权利义务关系，以及国家与新的土地使用权人之间的关系。在第一个权利义务法律关系中，国家收回了原土地使用权人——即农村集体土地使用权人的土地使用权，那么国家就有义务给农村集体土地使用权人以合理的补偿，而作为原集体土地使用权人的权利义务是向国家交付土地使用权并获得合理的补偿。依据我国目前的相关法律规定，国家与原土地使用权人之间的这种征用、补偿是一种行政法律关系，国家是土地征用费补偿的义务主体，但是按照我国《城市房屋管理条例》的规定，却是由用地单位即新的土地使用权人对原土地使用权人进行拆迁补偿和生活安置，这里面就存在着权利义务主体的错位，导致现实中开发商利益与国家、政府利益混淆不清，很多开发商借助政府权力，压低对原土地使用权人的补偿，盘剥农村集体土地使用权利益及农民私人财产的所有权利益。客观地讲，由于国家的特殊地位，在确定拆迁补偿方案的公正合理性上，在履行义务的及时可靠性上，国家都要优于新的土地使用权人，而上述这种权利义务的错位非常容易使原土地使用权人的合法权益受到侵害。[3]
（五）征地、拆迁安置中违约现象严重
农村集体土地使用权出让以后引起诉讼的主要是征地补偿和拆迁后的住房安置问题，而这类问题产生纠纷的主要原因之一是拆迁人违约。据不完全统计，在西安市两级法院审理的这类案件中，因拆迁人一方当事人违约而引起诉讼的占到此类纠纷的40％，比如拆迁人不能依照协议按期给付拆迁补偿费、过渡费，拆迁人提供的安置房面积“缩水”、安置房的地点、质量等不符合合同约定，不能按照拆迁安置协议约定回迁被拆迁人等等。严重损害了被拆迁农民的利益。
（六）农民作为征地、拆迁补偿安置对象时，其诉权受到限制。
上面谈到，在国家征用农村集体土地时，国家与原土地使用权人之间是行政法律关系，而征地补偿费是由新土地使用权人即用地单位向村（组）支付。实践中，很多地区的程序是这样的：首先由用地单位向发改委提出用地申请，发改委批准后下达用地计划书；其次由城市规划部门根据用地计划书提出选址意见，最后由土地管理部门进行土地征用，土地补偿费由用地单位按照征地补偿方案支付给政府或村组。根据我国《土地管理法》之规定，征地补偿安置方案要经市、县人民政府批准后组织实施，对补偿方案有异议或不能达成协议的，由政府部门处理。如果农民个人不同意腾退被征的土地，或者农民个人同意腾交土地，但对土地上自建房屋的拆迁安置有异议而与新的土地使用权人（即用地单位）发生纠纷时，农民个人是不能向法院提起民事或行政诉讼来寻求司法救济的。因为按照我国《土地管理法》之规定，农民在其宅基地上的自建房屋是作为地上附着物包含在征地补偿费中的，而补偿安置方案是由村（组）或政府与用地单位签订的，村民个人并不是补偿、安置方案的一方当事人，不能行使这种诉权。同时，由于农地征用补偿纠纷及拆迁纠纷比较复杂、类型各异，涉及面广，这两类纠纷目前在一些地方不被法院受理，有些地方的法院虽然受理了这类纠纷，但是由于立法上的盲点和缺位，法院在审理这类纠纷时，在适用法律和司法认知上也存在一定的困惑，有许多现实问题需要进一步探讨和研究，所以，这两类纠纷的司法救济渠道在我国尚不畅通。
三、关于完善征地、拆迁中农村集体土地使用权保护的几点思考
由于我国土地使用权制度改革尚需一个过程，而且它涉及面广、内容复杂，不可能在短时间内一蹴而就。所以需要对目前已有的法律规范进行修改、调整，对缺位的部分需要补充、完善甚至是重建。在农村土地征用中，主要适用的是《土地管理法》及其《实施条例》以及《城市房屋拆迁管理条例》，但是其中有关农村土地征用和拆迁的规定很不全面，有些甚至是缺位的，而且这两部都是行政管理法规，不能很好地体现市场经济条件下国有土地使用权、集体土地使用权流转中的以财产权利为特征的民事权益的保护，这也是农地征用、拆迁中引发许多社会问题的主要原因之一，所以有必要尽快修订《土地管理法》及其相关法律规范。笔者认为，修订至少应体现以下内容，即立法完善、合理开发、公平补偿、加强管理并充分体现对私有财产权的保护。具体来说包括以下方面：
（一）通过“公共利益”严格界定国家征用土地权的范围，遏制非法“圈地”行为。
土地征用是国家为了公共利益的需要，对集体所有的土地收归国有的过程。它涉及国家、集体和农民个人三方的利益，所以必须严格界定公共利益的范围，这是规范土地征用制度的前提条件，也是遏制非法“圈地”、保护耕地、合理利用土地资源的保障。依笔者粗浅的理解，在土地征用、拆迁中的公共利益是否可以界定为：基于国家或人民群众的需要而依法实施的，能够为国家或人民群众反复使用或消费，并造福于国家或不特定多数人的项目，包括：（1）用于市政基础设施建设，如公路、铁路、水、电、气供应等；（2）用于科教文卫体育设施建设，如博物馆、体育馆、学校、医院、幼儿园等；（3）用于社会福利设施建设，如养老院、疗养院、社会福利院等；（4）用于军事基础设施建设或公共安全设施建设，如抗洪抢险、救灾所实施的建设项目；（5）为社会公共利益服务的其他建设项目。
（二）允许农村集体土地使用权进行市场流转。
在明确界定了“公共利益”的内涵和外延的基础上，需要以公共利益为标尺将征地、拆迁行为严格划分为公益性征地、拆迁和非公益性征地、拆迁，将国家基于行政权而行使的土地征用权的范围以及政府介入实施强制拆迁的范围均限定在基于“公共利益”为目的的范围，即政府只有为了“公共利益”的需要而实施的征地、拆迁，才能动用行政权力；对非出于公共利益目的的非公益性征地、拆迁，可以引入谈判竞争的市场机制，允许农村集体土地进入土地使用权市场进行交易，使农村集体经济组织直接行使其土地所有权，使农村集体土地的所有权和使用权能够在市场流转中获得土地价值及土地增值的补偿。同时，为了避免建设用地的盲目扩展，保护耕地，政府土地管理部门可以在城市整体规划的要求下进行宏观管理，通过土地征用审批制度，严格控制农村土地的用途转换和征用数量，同时实行严格的土地登记制度。通过政府部门的宏观调控，合理开发、利用土地，保障耕地相对于全国人口的需求，兼顾平衡国家、集体和个人三方的利益。
（三）完善征地、拆迁的补偿，切实保障被征用方的土地使用权和被拆迁人的房屋所有权及其私人合法权益。
1.实行市价补偿标准。综观各国立法，土地征用的补偿标准大多以市场价作为补偿的标准。如英国对土地包括建筑物的补偿标准为公开的市场价，对残余地的分割或损害补偿的标准为市场的贬值价格；德国对土地或其他标的物的权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值。[4] 笔者认为，在市场经济体制下就要遵从市场经济规律办事。对公益性和非公益性征地拆迁也应区别对待、分类补偿。公益性征地、拆迁，是国家动用公权力的行为，国家对被拆迁人应给予公平合理的补偿救济。所以，国家补偿标准应按市场价格对土地及土地上的房屋进行补偿，以公平、合理地弥补被征用者因征用造成的财产变动而引起的损失，维持被征地、拆迁方生活的稳定。对非公益性征地、拆迁项目的补偿数额、拆迁时间、安置地点、安置面积等事项交于市场主体自由协商，但其补偿标准应限定在不低于市场价标准的水平。笔者之所以认为应设置一个最低标准，一方面是为了防止集体土地使用权交易双方压低价格再度损害农村集体和农民个人的权益，另一方面是为了防止交易双方倒买倒卖土地，促使新的土地使用人通过支付较高的土地使用费而珍惜土地使用权，有效利用土地。
2.扩大公益性征地、拆迁的补偿项目。依据我国现行法律的有关规定，对农村集体土地征用的过程实质上是土地所有权的转移过程。那么依照土地价格理论，征地补偿费应当是土地所有权的对价，即应包括土地征用费和土地赔偿费。其中，土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿。[5] 目前我国《土地管理法》规定的征地补偿款纯粹是一种补偿关系，与市场经济体制下的形势和市场规则不相适应。所以对公益性征地、拆迁的补偿不仅应包含土地的市场价值，还应包括地上建筑物、种植物的价值以及残留地、分割地的损失、区位损失以及农民的生活安置等费用，从而公平、合理地弥补被征用土地、被拆迁人因土地使用权变动而引起的损失，保证被征地、拆迁农民的生活不低于原有的生活水平。
（四）加强对农村集体土地征用费的管理，保障农民基本权益。
土地是农民最基础的生产资料，具有极端的重要性和稀缺性。针对当前农村集体土地征用费分配和管理不善的问题，应在建立了公平合理的征用费补偿机制的同时，寻求土地征用、劳动力安置和农民权益保障能够对接的有效措施，使被征地农民能够分享国家城市化进程的成果。笔者认为，对于近郊的农村集体土地，国家在实行公益性征地、拆迁的过程中，可以留出一块土地给农民进行安置并发展企业，可以将土地征用费的一部分用于给农民办理养老保险，并采用自愿入股的方式，建立股份合作经济组织，妥善安置劳动力；如果是全部征用，国家可以在征用时使用土地征用费从邻近其他村、组置换一块土地，对农民进行住宅安置，并组织股份制企业进行劳动力安置，同样，村、组应该用土地征用费的一部分优先办理农民的养老保险；对允许城中村改造的村、组也应参照上述做法办理，从而保障农民对村集体土地所有权和使用权的收益能够持续发展。
（五）畅通司法救济功能
司法作为社会矛盾的平衡器在人类社会化解矛盾、平息纠纷中起到了不可或缺的作用。所以，对于在征地、拆迁中农村集体土地所有权的保护方面，除了要完善立法、加强管理以外，还要完善司法对此类纠纷的裁判功能，畅通司法救济，最终完善对农民权益的保护。
关于征地、拆迁类纠纷是适用民事还是行政司法保护的问题，因我国目前的《土地管理法》是一部行政性法规，而《城市房屋拆迁管理条例》是集行政管理与民事权利补偿于一身的行政法规，所以在实践中的认识和做法均不统一。一种观点认为， 农地征用和因农地征用而引起的农房拆迁的实质是土地所有权和使用权的流转，土地征用补偿费实质是国家征用土地之所有权、使用权的对价，土地所有权和使用权均属于物权，是民事权利中的一种，所以对于此类纠纷应由民事法律规范进行调整。另一种观点认为，国家征用集体土地是基于《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的授权，运用行政权利调整土地资源的社会关系，属于行政法律关系中的行政管理法律关系，因此而产生的纠纷当然应作为行政案件进行处理。依据最高法院法复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》之规定，有无行政裁决是区分拆迁行政、民事案件性质的标准。同时根据最高法院法研（2001）116号答复，由于土地补偿费、补助费与村委会发生纠纷的按民事案件处理，而对征地补偿方案有异议的则属于行政案件的范畴。立法和司法解释的不统一，不仅造成了审判实践中的混乱，也造成了实践中当事人就征地、 拆迁进行连环诉讼不断增多的现象，不利于当事人诉讼权利和实体权利的司法保护。笔者认为，在上述论述中，笔者已经谈到应根据“公共利益”将征地、拆迁行为划分为公益性征地、拆迁和非公益性征地、拆迁，所以也应按照不同性质适用不同的法律调整范围。公益性征地、拆迁，是国家动用行政权力所为的具体行政行为，因此而产生纠纷的应适用行政法律规范进行调整；非公益性征地、扩迁是由征用人、拆迁人自行和农村集体土地所有权主体在市场交易中平等协商进行的，其实质是关于农村集体土地使用权买卖的平等契约关系，属于民事法律关系范畴，所以应适用民事法律规范进行调整，这样既有利于畅通对当事人的司法救济，也有利于人民法院对此类案件的审判。
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