略论公共选择理论对我国政府改革的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,理论论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要理清我国政府改革的基本思路，三个基本问题是不可回避的。一是我国公务员的人性定位假设；二是我国政府的行为模式定位；三是我国公共物品的供给模式定位。公共选择理论作为在当代西方经济学、政治学、行政学、管理学等领域中存有广泛影响的一种新兴学说，对这些问题做出了多方面的探讨，对于我国政府的治道变革无疑具有重要的借鉴和启发意义。
一、我国公务员：应是经济人而非道德人
经济人的选择模式是在一定规则前提之下的自我利益最大化，不受无规则强制的自由主义是其行动指南，其逻辑结果是自由市场社会。道德人的选择模式是在“善”的信念之下的他人利益最大化，其逻辑结果正如莫尔在《乌托邦》中所描述的无政府社会。经济人由于在正统观念中总是与自治的自由市场而不是公共领域相联系，所以中西传统政治学界不约而同地选择了官员的道德人定位，这一点在韦伯式“官僚制”范式和中国正统的“公仆”范式中都得到了充分的体现。但是，不论在西方还是在中国，公共行政过程中都出现了大量的“设租、寻租”现象，这与公务员（文官）的“道德人”定位是不符的。公共选择理论通过对此类问题进行剖析得出的看法是，传统的政治学“过分地追求理想的主体，并且天真地认定了理想的公民和一心为民的政党及官僚阶层。因而，当理想与现实发生冲突时，他们又往往把责任归罪于政治的主体。比如所谓由于公民不善于理想判断，强调政治教育的迫切性，以及称某某人不称职，全是因为他没能把理想付诸行动所致，等等。”[1]（P34） 进而，公共选择理论从个人主义方法论出发，用“理性经济人”的行为模式分析官僚的公务行为，得出的逻辑结论是官僚也是“理性经济人”。“市场与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求他们的不同利益时所处的条件。”[2]（P2） 对于官僚体制中存在的问题，不能单纯地从官僚的个人品质上去找原因，而应是在充分认识官僚个人需要和利益的同时，提供一种良性的压力，引导官僚的理性行为做出有利于组织的选择，这是公共选择理论在官僚定位问题上给出的解答。“休戚与共与利他主义只能以某种有限的方式在一些小团体中行得通，如果用强制手段把整个团体的行为限制在这种目标上，会使每个成员之间相互合作的努力受到破坏，因为‘相互合作的团体的成员大多数生产活动一旦超出个人知觉的范围，遵守天生的利他主义本能这种古老的冲动，就会实际阻碍更大范围的秩序的形成’。”[3]（P8） 如果将我国公务员定位于“道德人”，其逻辑后果就是公务员不应关注自己的个人利益得失，因为计较个人的收益就有可能会造成关于“品质”方面的怀疑，从而影响公务员的声誉和职业前景。而实际上，公务员作为社会群体之中的成员之一，同样有其不能忽视的利益需求。漠视这一需求，就会导致我国公务员行为扭曲的可能性的存在，这对于公务员自身以及对于社会，都是一种潜在的危险。就我国政府改革而言，不应忽视公务员的现实的物质需求，而应将其定位为“经济人”，进而设法健全和完善对其进行制度约束和制度激励，将公务员的自律与他律结合起来。奥尔森在其名作《集体行动的逻辑》之中，对这一问题也作出了深刻的分析，得出的结论是在集体行动之中，选择性激励机制的建立是组织效率的基本前提，选择性激励机制中的个体显然是会计算个人利益的经济人，而不是一心为他的道德人。
二、我国政府的行为模式：应是弱政府而非强政府
中国正在并将坚定不移地选择市场化的前进道路，市场制度的基本逻辑是要求在明确竞争主体的资格、产权和交易规则的基础上，由竞争的主体通过持续不断的协议来推进经济和社会的向前发展。亚当·斯密为这样的制度安排作出了理论解释：“在国家内，各个人为改善自身境遇而自然而然地、不断地作出努力，就是一种保卫力量，能在许多方面预防并纠正在一定程度上是不公平和压抑的政治经济的不良后果”[4]（P240） 在自由市场的制度安排中，我国政府的角色定位就应当是“弱政府”，或者用诺齐克的术语来说，应是“最弱意义”的。正如亚当·斯密所言， 这种政府只有三个义务：“首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”[4]（P254）；“第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺辱或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。”[4]（P272）；“第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”[4]（P284） 与自由市场社会所要求的“弱政府”不同， 我国传统的计划经济体制的制度安排则建构了一无所不涉、无所不为的“强政府”。在市场化改革的进程中，“强政府”模式日益缺乏充分的合理性解释。因为，“与某一给定活动相连的外部性的存在，并不必然就要求政府以税收和补贴形式的干预。”[5]（P36） 科斯也认为“直接的政府管制未必会带来比自由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。”[6]（P23） “假定由政府通过行政机制进行管制来解决问题所包含的成本很高（尤其是假定该成本包括政府进行这种干预所带来的所有结果），无疑，通常这种情况下我们会假定，来自管制的带有害效应的行为的收益将少于政府管制所包含的成本。”[6]（P23） 公共选择理论据此认为，自由市场的缺陷并不构成国家介入的充分条件。政府本身是一个可能制造威胁市场运行效率和个体自由的复杂的怪物。“政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。这些利益集团通过竞选捐款、游说、政治交易、寻租甚至贿赂对政治家产生影响，迫使他们颁布有利于这些利益集团的立法和政策。在这个过程中，既存在资源的浪费，又造成收入和财富做有利于少数利益集团的再分配。”[7]（P4） 因而，“布坎南的理想社会是一种宪政民主下的无政府社会——在一套公正的宪法规则下，人们能够一起生活于和平、繁荣和和谐之中，而保留作为能够和必须创造人们自己价值的自主的个人自由，政府则退回到亚当·斯密所说的‘守夜人’的位置上。”[8]（P673） 但即便是布坎南本人也认识到，无政府社会是行不通的，关于这一点，在《自由、市场和国家》等布氏作品中都可以看出。就我国政府而言，凡是市场可以自行解决的问题，政府应当考虑撤退。“由于在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者，根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。”[9]（P101） 中国的政府改革就应当是“强政府”模式逐步让位于“弱政府”模式的过程。
三、我国公共物品的供给：应是多元混合而非政府单中心
在公共经济的属性界定问题上，公共选择理论认为，公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济，它也可以是一个混合经济，在其中私人也可以参与公共服务的供给。而这一点在我国长期以来一直受到忽视，表现出来的一个较为明显的后果就是以政府为中心的公共物品供给制，这种制度安排导致的后果是：第一，政府的经济负担沉重；第二，公共物品的供给规模与社会对公共物品的需求量经常性的不一致；第三，政府的管理成本居高不下。为了扭转这种局面，就应当认识到，公共物品（服务）市场化之路是我国政府所面临的选择。但必须指出的是，完全的自由市场是一种高度抽象与理想化的假设，无政府的瓦尔拉斯均衡与帕累托最优在现实的经济体制中是不存在的。公共选择理论认为，所有的现实的市场体制都在一定程度上依靠非市场的决策安排来确立和维持产权，公共物品由于其自身的特点，它在考虑经济运行效率的同时，还要考虑大量的诸如社会公平之类的非经济因素，其非市场决策的一面同私人经济相比更为突出，因而不可能将它与私人经济完全等同对待。
依据公共选择理论的观点，可以看出，就私人物品而言，消费者对其偏好显示体现为在一定时期的市场价格水平下对它的认可度，这可以从消费量上得到体现。也就是说，根据谁受益谁支付的基本原则，私人物品的偏好显示是极为明显的。然而，就公共物品的消费者偏好显示问题而言，情况就很复杂。在我国传统的计划经济体制下，我国事实上形成了党政企一体化的国家治理模式。公共物品本身的特性导致了搭便车行为，这引起了我国公共物品的消费者偏好显示的严重扭曲。公共物品具有非竞争性和非排他性的特点。这两个特点导致公共物品消费过程中的“逃票乘车问题”（Free rider），这在我国以政府为中心的公共物品供给制中的表现尤其明显。由于消费者无论对公共物品的供给是否作出了支付，他都可以消费公共物品，这就出现了布坎南所关注过的两大问题：“①消费者力图使他对公共物品的贡献小于他从公共物品中获得的利益；②消费者力图隐瞒他对公共物品的真实偏好。”[7]（P11—12） 由此观之，如果单纯由市场来组织公共物品的生产，公共物品不是供给过剩就是供给短缺。因而公共物品在一定范围内通过集体行动作出选择是必要的。“首先，集体行动可以消除一些‘外部成本’（external cost）， 这些外部性成本是其他个人的私人行动强加给讨论中的这个个人的。”“其次，可以要求集体行动确保一些追加的收益或外部收益（external benefit），而通过纯粹的私人行为，这样的外部收益是得不到保证的。”[2]（P45） 但是，由于公共部门的组织效率在很多场合中常常是劣于私人部门的，因而，以政府为中心的公共物品的供给制势必造成资源效益的损耗。正是在这个意义上，可以说，我国公共物品的市场化改革进程，就是以政府为中心的公共物品供给制逐步让位于多元混合供给制的过程。
四、结语
关于我国政府的治道变革的探讨是没有止境的，公共选择理论为这一艰深命题提供了一个很好的分析视角。就我国公务人员而言，单纯的道德人定位应当要让位于理性经济人定位；就我国政府的职能领域的界定问题而言，应当以弱政府干预模式替代强政府干预模式；就公共物品的供给问题而言，应当努力建立多元混合供给模式，逐步替代传统意义上以政府为中心的公共物品的供给模式。