日本产业政策特征分析及其启示，本文主要内容关键词为：产业政策论文,日本论文,启示论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本产业政策有其独特的发展轨迹，这是因为二战期间，日本经济损失惨重，工厂设备被破坏，生产活动处于极端的停滞状态。战后日本又面临失业、能源、粮食不足及通货膨胀等问题。因此，日本经济的重建、复兴、增长这一经济目标就成为政府和民间一致的共同目标。政府和产业界就能合作相处，政府对发展经济所作的努力就是用在制定经济政策、产业政策上。但在这一点上，西欧发达国家实现的是自然发生的经济增长，正因为如此，它们就没有由政府自身去努力培育本国产业的动机，反而由于政府干预了产业，却遭到了产业界的反对，从而使政府和产业界处于敌对状态。这种状况即便到了现在也没有多大的改变。
为了说明日本产业政策独自发展的轨迹，我们不妨来看看日本产业政策的发展阶段。
第一阶段：50年代—产业化的追溯。这段时期是在经历了战后混乱期之后，为了全力复兴日本经济，也为了向第二阶段的经济增长期过渡而采取一切手段制定产业政策的时期。为此对外实行统制进口和限制直接投资借以执行“产业保护政策”。另外，对财政、金融、通商和产业组织政策等各项手段进行总动员，以推进“产业培育政策”。
第二阶段：60年代—适应自由化的年代。60年代是迎接“高速增长期”的年代，在这个时期里，产业政策的成果和民间产业的自助努力相得益彰，从而使日本经济得以实现高速增长的目标。同时，为了顺应全球性的时代要求，不得不实行贸易的自由化和对内投资的自由化。所以按照加强对固有产业的培育政策和“产业重组论”，促使大型企业的合并。当时作为产业政策的一种手段，政策当局经常采用的是诱导、指导和劝告等这些不是依据法律制定的“行政指导”。另一方面，垄断禁止法（产业组织政策）则几乎处于瘫痪状态。
第三阶段：70年代—产业结构调整政策。由于70年代初发生的“尼克松冲击”以及在前半期和后半期二度发生的“石油冲击”，使日本经济在整个70年代处于“经济不景气和物价上升并存的局面”。可以说这是一段在经济上发生激变和苦难的时期，因而对固有的产业政策也不得不进行大规模的调整。也因为由于持续的经济增长这一条件已发生了变化，国内市场的相对缩小，所以政府决定施行“国内产业调整政策”以取代固有的产业扶持政策。同时又由于60年代后半期发生的贸易摩擦在70年代进一步激化的缘故，所以也重视国际间的产业调整，为此也必须运用产业政策。所以说，这不单单是一个产业政策的问题，它也意味着在假设国际分工的情况下，日本产业结构本身也应该进行调整。
第四阶段：80年代—知识密集型产业结构的形成。到了该阶段，原有的那种动态的、干预性的、限制性的和强化保护培育产业的传统产业政策几乎已完成了它们的历史使命。作为一种反思，人们要求出台新的产业政策。其反思之一是由于把优先增长主义看成是理所当然的，其结果导致公害的进一步加剧；之二是由于执行企业主导的政策路线，所以消费者的利益被忽视了；之三是它有促进产业政策性垄断的一面，所以要求重新认识竞争政策的重要性；之四是传统型的产业政策在外国的眼里其目标是谋求本国的繁荣富强，因而必须制定一条国际协调的路线。若把以上四条反思归纳起来，就是产业政策的重点要从“重化工业思考型产业结构”向形成“知识密集型产业结构”的方向转移，特别是用国际的观点协调政策就显得格外重要。
第五阶段：90年代—作为公共政策的产业政策。日本的产业已具备巨大的生产能力，所以现在已没有必要沿用固定的产业政策。但这并不意味着要摈弃产业政策本身，这是因为到本阶段为止的成熟的日本市场经济也决不是万能的。同时这也因为所谓的“市场的失灵”时有发生的缘故，原有的市场机制所具有的公共财产的浪费、自然垄断、不正当竞争、危险和不确定性等自身无法解决的问题有必要由政策去加以补充修正。从产业政策的观点出发，日本的产业结构需要建立新的国际分工体制。为此，要谋求促进基础技术的研究和开发，借以扩大新的大有发展前途的产业及新领域。技术的开发既有危险的一面，也有不确定性的一面，所以由政策当局牵头支援技术开发，形成“创造性的知识密集型产业结构”，已成为新的产业政策的目标。
迄今为止，日本所采用的产业政策手段可以归纳为：（1 ）财政政策手段。包括税制上的优惠措施（如税额扣除、特别偿还制度、准备金和专用基金制度等）、有选择的产业补贴制度、政府公社公团对特定产业的特别优惠原材料的采购配额。这些财政政策手段是极为有力的。产业政策的决策当局是通商产业省，由于课税权和预算编制权掌握在“大藏者”手中，所以通产省要实施上述产业政策，就必须事先向大藏省交涉，对于像税法上的优惠措施和补贴的预算框架也必须事前取得大藏省的谅解。因此，通产省在第一阶段列为应该保护培育产业的选择标准规定为需求收入弹性标准和生产力上升率标准，而钢铁、重型机械、汽车、石油精炼等为其选定的培育对象。（2）金融政策手段。 战后不久设立的“复兴金融公库”，由于通过政府系统金融机构有选择地发放低息贷款和提供债务保证，被当作战后恶性通货膨胀的元凶而最终被撤销，“日本开发银行”对产业政策的重点产业设备投资发放比市场利息低的贷款，“日本输出入银行”名符其实地为促进出口，并对其积极开办低息融资、利息补贴或提供债务保证等业务。（3）通商政策手段。 通过关税、进口数量限制、外汇配额、非关税壁垒（进出口标准认证、进口检查手续等），限制引进技术，限制直接投资，奖励出口，扣除出口所得税额，可获得来自日本输出入银行的优惠融资和出口保险。（4 ）产业组织政策手段。包括制定为促进竞争、禁止垄断的法律和为复兴个别产业的法律。战后结束不久，在占领军的劝告下制定的“垄断禁止法”在其后因受来自产业界的强大压力，其主要的部分被删掉了。直至70年代末，战后第一次强行修改了垄断禁止法，被强化了的垄断禁止法的执行机关是“公正交易委员会”，但它也未必能严格地运用垄断禁止法。（5）行政指导。包括调整生产（调整价格、 调整产量和调整设备投资）和奖励合并和产业重组等。行政指导被称为日本独特的政策手段，政策当局为达到其政策目的，对由其所管辖的产业或组织的企业，在很多情况下不是根据法律，而是用口头或书面的方式要求属下照此办理。这种行政指导，特别是在70年代进行产业调整之际经常被采用。尤其是当处理过剩生产能力之时，通产省一方面与产业界保持密切关系，一方面立案制定废弃过剩设备的计划，并将其付诸实施。这一政策十分有效，因为成功率极高。（6）支援创造性的技术开发政策。 日本的技术开发，长期以来偏重于从先进工业国家引进老一套的生产技术加以改良和提高产品质量的那种所谓的应用开发研究，今后为谋求产业结构的新转变，务必开发基础技术，开发有创造性的高精尖技术。要加强基础研究，那就必须为此投入大量的研究费用。但由于基础研究未必能保证取得成果，而且投入的大量资金也有得不到回报的危险，所以一般民间企业就不敢贸然涉足基础技术开发的研究。因此政策当局对计划进行的基础技术的开发研究要给予积极支持就成为极其重要的课题。事实上，支援由国立研究机构和民间企业组成的联合研究团体，以及给国立、公立和私立大学的尖端技术研究发放研究补贴等具体措施的出台，说明新的产业政策的作用正越来越受到重视。
从以上的分析中我们可以看出，日本的产业政策内容和手段能够适应经济的发展需要迅速进行调整和更新，在其实施的过程中虽然也存在许多问题，但总的来说是成功的。因此，分析日本产业政策对我国产业政策的制定、实施是有一定的启示作用的。
1.我国目前产业结构中存在的主要问题是产业结构不合理，效率低下，缺乏竞争力。其原因在于重复建设多、“大而全”、“小而全”、生产设备过剩。要改变目前这种状况，政府就必须采取积极的调整政策，有计划地废弃过剩的生产设备。当然废弃过剩设备，就必须要裁减过剩的劳动力，造成结构性失业。目前职工下岗已成为社会中的一大热门话题，“再就业工程”也越来越受人们关注，为此就需要政府有一套比较完善的再就业制度，其核心是如何实施对青年、中年层进行积极的转换职业岗位的教育、培训，以及对高年龄人员要大胆地劝退和保障他们的生活。
2.我国应强化产业协调机构的职能，使之在联络各产业部门和杠杆部门时具有权威性。日本是一个典型的市场经济国家，但在制定和实施产业政策方面却有浓厚的计划经济色彩，如通产省在这方面具有很大的权威性。
我国在这方面应该比日本更具有优势和便利条件。但在实际经济生活中，部门之间的行动不够协调一致的现象时有发生，这就需要强化协调机构的职能，树立其权威性。
3.实施产业政策的同时，注意加强企业自主能力的培养。几十年来我国也对不少产业进行过大量扶持，在不同的发展阶段也确定过不同的重点发展行业，虽然取得很大成绩，但这些扶持对象中没有一个能很快摆脱对国家的依赖而成长为具有强大独立再生产能力和国际竞争力的产业。究其原因，在实施产业政策方面，我国与日本的最大区别在于：日本把产业政策作为政府干预经济发展的手段，以弥补市场机制在资源配置和产业发展方面存在的缺陷，它非常注意培养企业的自主能力，决不让被扶持产业长期依赖政府。而我国则是在政府直接管理经济的体制下实施产业政策，其特征是企业没有自主性，缺乏市场竞争压力，政府既是产业制定者，又是政策的执行者，结果使产业发展都变成了政府的责任，产业政策对企业基本上失去了引导作用。这种缺乏市场机制的体制基础决定了我们过去扶持成长产业时，忽略了对它们自我再生产能力和竞争能力的培养。我国九十年代市场经济体制的实行是我国进一步更好地实施产业政策的体制基础，而现代企业制度的推行有利于进一步增强企业的自主能力。
4.尽量避免日本产业政策所带来的负面效应。日本实施主动的、介入限制的产业保护培育政策，其目标是在短时期内赶超先进工业国，其带来的严重负面效应是贸易摩擦。日本技术革新的重点放在应用和开发上，而不重视风险较大的基础知识的研究开发（民间和政府都不重视），因此导致和美国知识产权矛盾纠纷越来越激烈。我国经济正不可避免地处在追赶先进工业国的成长过程中，为了极力避免与他国发生贸易摩擦，参加动态的国际分工体系，就应该将产业政策的重心向基础技术研究的方向转移，以便形成新的增长产业导向型产业结构。
5.以法律的形式确定产业政策，使产业发展步入法制化轨道。日本许多大的产业政策都是通过立法形式确定的，仅造船工业，以法律形式规定的发展政策就达32项之多。我国当前诸如产业政策的制定、产业政策的实施、产业部门的协调配合以及产业或企业的责任等一系列重大问题都亟需以法律的形式加以确定，避免人为的干扰。