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中图分类号：G647.12 文献标识码：A 文章编号：1672－0059(2014)03－0012－06 大学校长对于大学的重要性再怎么强调都不为过，因此人们总是对优秀大学校长寄予厚望。英国华威大学华威商学院研究员阿曼达·H.古达尔(Amanda H.Goodall)在其新著《董事会上的苏格拉底：为什么研究型大学应该由顶级学者领导》中呈现了其实证研究的结果。古达尔发现，校长的学术水平与其所在大学的研究绩效呈正相关，这一结果说明校长对大学办学绩效具有重要作用。此外，随着大学功能的丰富、社会地位的提高，大学与社会其他组织的互动越来越广泛，大学的影响越来越大，现代大学已经成为一个相当复杂的组织，大学校长职务的挑战性及重要性与日俱增。大学校长遴选过程远远超越了程序上的意义，它是塑造一所院校命运的关键一步。因而，保证遴选出高效的校长对治理机构和整个大学来说都是艰巨而具有风险的任务。密歇根大学前校长詹姆斯·杜德斯达认为，大学校长的遴选就如同一场政治竞选，但遴选大学校长的难度和复杂性要远远超出遴选企业或者政府的负责人。从表面上看来，美国公立大学校长的遴选是学校的自主行为，具有法律依据，具有“公开、公平、公正”的特征，但这并非意味着学校自身有完全的决策权。杜德斯达认为，公立大学的校长遴选实际上是“高度政治化的过程”。犹他州立大学前校长克米特·霍尔则指出，“外表上公开并不等同于事实上的公开”。本文将围绕美国州立大学校长遴选过程中各种利益相关者作用展开讨论，进而探究影响公立大学校长遴选制度的诸种机制。 一、大学内部社群对校长遴选参与权的争夺 州立大学具有悠久的共同治理传统，在遴选新校长时也遵循与民主社会理念一致的规则。那就是校长不应该通过政治或暗箱操作产生，大学社区的各种成员应该有权利参与遴选过程。各州立大学一般会考虑不同利益团体的需求，成立具有代表性的遴选委员会。一般说来，委员会由校董会成员、教授、职工、学生、校友代表及社区代表组成(各校具体组成比例、结构有所不同)。一些大学还组织专门的教授、学生征询委员会供遴选委员会征询，但征询委员会无权参与决策。教师与其他学术社区的群体共同致力于保护大学的教育使命，而参与校长遴选是保护大学使命的最必要的途径。教师有一个专门的组织帮他们表达声音，这就是美国大学教授联合会(AAUP)。该联合会在政策文本和报告中申明了对校长遴选的立场：“教师参与高层管理者的遴选、评价和留任”。[1]这一原则是共同治理原则的缩影，支持教师有权参与校长遴选并且应使遴选过程公开。 相比教师群体，董事会成员的影响更为明显。许多董事支持秘密的闭门遴选，限制教师的参与范围。董事会所依靠的团体“大学和学院董事会联合会”(The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)建议各州把大学校长遴选看作是自身事务，不要受阳光法的规制。该联合会认为，共同治理是个好的理论，但是实践起来会导致制度惰性。该群体为了巩固这一立场，经常会把教师描述为自我服务、不能考虑大学最高利益等。[1]遴选委员会与校董会面临内部利益团体(教工、学生和管理者)和外部利益团体(校友、赞助者、政客、特殊利益集团以及媒体)强有力的游说。如在初始候选人名单确定后，各相关利益团体都极力推荐自己的意中人，力争他们能进入遴选委员会提交给校董会的最终入围名单。校董会成员的个人政治背景和鲜明个性也会影响遴选进程和结果。如校董会成员操控遴选过程，使之对自己“心仪”的候选人有利。德州农工大学2007年遴选校长时，校董会最终决定不用遴选委员会的推荐人选名单而另选英明。在遭到多方反对后，校董会主席琼斯仍表示：“大学有共同管理的传统，但遴选校长的权力和职责完全由校董会自身承担。” 二、立法机构、法院、媒体和大学之间的博弈 根据美国联邦“阳光法案”(Sunshine Law)，公立机构应该公开包括校长遴选在内的相关信息供公众和媒体查询，以及公开候选人面试过程等。所有50个州和哥伦比亚特区有阳光法，基本上都是仿照联邦政府阳光法制定的。阳光法规定了两个层面的事务：第一，要求政府会议对公众开放；第二，要求公众可以获取到公共机构的信息、文件，可以让公众查阅和复印。[2]虽然各州阳光法适用范围略有差异，但多数州都适用于州立大学。各州政策制定者希望利用自己的权威促使立法机构扩大阳光法案的覆盖范围，一些州求助于立法机构，希望他们能决定州立大学校长遴选过程应具有多大的透明程度。2004年各州立法会议上，政策制定者讨论了多项扩展或者加强州阳光法的议案。阿拉巴马州立法者曾考虑一项议案，即明晰州会议公开法以及允许州公立大学理事会在特定条件下可以闭门开会，但这项议案没有获得通过。密苏里州州长豪尔顿(Bob Holden)签署法令，加大对违反阳光法的惩罚力度，罚金从500美元提高到5000美元。在新泽西州，一项参议院议案提出扩大公共事务公开范围，并且监控标准包括提供会议在线人口，公布会议日程、时间和记录等。[3] 法院和媒体努力推动州立大学使校长遴选更加公开化。德克萨斯是第一个判定是否把阳光法用于大学校长遴选的州。1981年，该州地区法院批准了该州报纸《Harte－Hanks》的请求，要求德克萨斯州农工大学公布校长遴选记录。[4]法院认为，个人隐私受法律保护，如果公开的申请人的信息具有较高的私密性或令人尴尬，那就有理由拒绝让公众知情。而校长候选人的名字显然不是这样的情况，是可以向媒体公布的。后来该州立法机构修订了信息公开法案减少了这一判定的影响。修正案只允许公众在21天内知晓候选人的名字，随即进入投票程序。媒体因为不满大学不能提供充分的校长遴选信息而诉诸法庭的案例时有发生，例如，1989年《明尼苏达每日新闻》诉明尼苏达大学，1991年《菲尼斯新闻报》诉亚利桑那州大学董事会，1993年《布斯日报》诉密歇根大学董事会等。这些诉讼案例都指向大学遴选过程封闭，媒体无法获取充分的公开信息。2002年，明尼苏达最高法院判定明尼苏达大学违反了州信息公开法，该校没有公布候选人的名字。华盛顿地方法院也曾做过相似的判定，认为州立大学没有发布大学理事会会议记录。但是关于什么是校长最终候选人的定义是模糊的。2004年，内布拉斯加州检察长卜鲁宁(Jon Bruning)要求内布拉斯加大学发布校长候选人名单。根据该州法律，最终候选人同意进入面试环节，他们的名字需要公布出来。然而该校认为他们所会晤的候选人未必是最终人选，并且会晤是非正式的接触。他们在检察长下达命令的四个小时后才发布了候选人的名字。[5] 反对完全开放的人坚持认为需要保护候选人的隐私。他们论证的理由是，大学财政变得越来越紧缩，而人们对大学的期望在增加，许多在任校长逐渐退休，教务长和管理者犹豫是否要迈向校长职位，这进一步造成了候选人队伍减少。而且很多人担心自己的名字出现在公开媒体上会对当前的职业有所影响。尽管立法机构越来越促使校长遴选过程公开化，但大学则认为过度开放遴选使他们无法招聘到最好的校长，造成许多优秀的候选人转而去应聘私立大学。最近一项由大学与学院董事会联合会和南加州大学高等教育政策分析中心对大学管理层、媒体和立法机构的调查发现，许多受访者担心优秀候选人转向私立大学将对公立大学及其领导产生消极影响。结果许多大学开始游说立法机构，希望大学校长遴选过程不受阳光法的干扰。2000年，大学和学院董事会联合会进行的调查显示，至少22个州已经规定了在特定情况下，可以在公共雇用过程中不公布申请人或候选人名字，其中只有3个州把这种情况应用于高等教育领域，包括密歇根州、新墨西哥州和德克萨斯州。[5] 为避免媒体和法院的干涉，学院和大学董事会开始采取相应措施。以前，大学在遴选校长前，首先与媒体和候选人沟通，强调要公开遴选过程。2003年，辛辛那提大学和辛辛那提《询问者》杂志达成一份协议，承诺校长遴选会议将向公众开放。最近，路易斯安那州立大学校长遴选委员会同意不公开候选人的名字，但是会安排相关利益群体了解学校资源、遴选校长类型、学生学业表现和学生入学规定等。遴选委员会要求正式的申请者要把名字告诉他们，并且允许他们随时向媒体和公众公布。新墨西哥大学、华盛顿大学、塔科马大学和德州阿林顿大学等学校都呼吁公开大学校长遴选过程，以避免司法判罚。有些学校由于校长财政丑闻，不得不在今后的校长遴选中注重过程公开性，例如田纳西大学。田纳西大学校长遴选一度纠结不已，要么是完全秘密进行，要么则完全公开，两个极端方式都采用过。在8年时间，他们选过3次校长。在2002年，该校时任校长吉利(J.Wade Gilley)刚就职2年，但因为陷入与下属不正当关系丑闻而不得不辞职，学校通过封闭遴选，确定舒迈克尔(John W.Shumaker)继任校长。师生希望舒迈克尔能让该校返回正轨，但是不幸的是这位校长一年后因为财政和伦理丑闻不得不辞职。因此有些媒体和校内人士提出，如果是公开遴选校长则可以避免这样的问题。在这样的背景下，彼得森(John D.Petersen)走马上任，并且似乎由于民意很高，起初得到了较大的支持，但5年后，在2009年失去了教师的支持而没有继任。[3]于是人们提出一个问题，为什么如此公开的推选也没有使该校获得一个优秀的校长呢？议员麦考密克(McCormick)提出了一项议案试图回答这一问题。立法机构已经受理了校长遴选的立法，但他很快撤回了议案，因为他发现大学管理层态度犹豫。“他们的态度是如果能改变是很好的，但是认为不值得为改变而斗争”。《诺克斯维尔新闻》主编森第纳尔(Sentinel)认为，大学既然是公共机构，那媒体就可以诉诸阳光会议法来了解大学的有关事务，而不管这样的过程是否会影响候选人利益。为了尽可能减少对候选人的影响，许多大学会缩短遴选过程。佛罗里达大西洋大学2月份公布了候选人名单，然后3月份就确定了最终人选。田纳西大学面试候选人确定后的一两天时间就进行了面试，董事会希望能在2周内就确定人选。 三、州政治的干预与学术社群的斗争 公立大学越来越受到来自州政治的影响，例如在州政治的左右下，纽约州立大学系统终结了补偿教育课程，加州大学系统则取消了对弱势群体的肯定性入学政策。一些立法者和专家批评纽约州立大学董事会成员帮助州长帕达克(George E.Pataki)控制公立大学。当卓越的校长候选人考虑到董事会比较强势时会望而退步。他们会认为，董事会会根据外部政治压力做决策，董事会对校长的角色期待是经理人，而非领导者。密歇根州长安哥拉(John Engler)给密歇根大学董事会施加压力，要求校长杜德斯达退休，原因是杜德斯达曾建议改变州长选任董事的规定，建议由民主选举产生董事。遴选继任校长时，董事会雇佣了猎头公司，该公司负责人是密歇根大学校董麦克菲(McFee，他与州长同属共和党政客)的朋友。 州对大学校长遴选的政治干预往往采取迂回间接方式，州长通过委任州立大学董事会成员来施加对大学的政治影响。以艾奥瓦大学为例，2006年初，该校校长斯克顿(David J.Skorton)离任并成为康奈尔大学校长。随后艾奥瓦大学董事会启动了校长遴选工作，历时10个月，而最终大学评议会拒绝了所有的4位候选人，并解散了由董事会成员华莱特(Wahlert)任主席的19人遴选委员会，重新任命牙医学院院长乔恩斯(David C.Johnson)组织新的遴选委员会。遴选工作从开始就问题不断，教师批评董事会秘密进行遴选工作，认为有悖于艾奥瓦公开会面候选人的传统。而董事会主席加特纳(Gartner)说，董事会希望候选人具有管理大学医学中心的经历。整个校园都对董事会的过度干预感到不满，最终教师、职员和学生联合对董事会的遴选投了不信任票。[3] 艾奥瓦州州长，民主党人威尔塞克(Tom Vilsack)干预和要求董事会重新考虑候选人的专业领域。董事会同意了，但是他们没有意识到先期的遴选成本巨大，花了10个月时间，耗资20万美元。董事会主席加特纳认为师生对他的攻击只是集体情绪，因为他们对信息不掌握。校园敌意的扩散使董事贝蒂奥提出辞职，加特纳于2011年任期结束后没有续任，华莱特的任期也在2007年结束。教师评议会主席库尔特(Sheldon F.Kurtz)说，他们将继续推动公开遴选校长。他说，教师和董事会之间的冲突肯定对遴选过程产生不利影响，并且他认为如果可以成功招募到校长，同时可以让校长留任，需要去解决导致校长远走他乡和选不到校长的问题，而解决这些问题的关键在董事会。董事会负责大学校长遴选，但是他们需要倾听大学里工作人群的建议。加特纳拥有艾奥瓦俱乐部(一个联盟棒球队)，过去曾担任NBC的主席和新闻记者，华莱特是一个投资公司的CEO，其他董事也具有商业背景。重新启动遴选还要面对是否公开遴选过程这一问题。华莱特认为校园会晤应该只限于那些明确愿意来应聘的候选人。他认为每个受大学欢迎的校长候选人都希望遴选秘密进行，这是高等教育市场的特征。但是教师成员则把公开会面作为遴选过程的重要组成部分，候选人需要在公开的场合下了解大学的传统文化。 四、州高等教育治理结构变革对遴选的影响 遴选校长是大学董事会最重要的职能之一，而州立大学董事会的结构和运作受到州高等教育治理制度的规制，州高等教育治理结构的变化对各公立大学校长遴选产生了深刻的影响。以佛罗里达州为例，该州治理机构经历了三个时期变革，即1905年至1964年的佛罗里达监管董事会(Florida Board of Control)，1965年至2001年的佛罗里达董事会(The Florida Board of Regents)，2003年至今的佛罗里达治理董事会(Florida Board of Governors)。其中，1965年成立的佛罗里达董事会是依据该州行政法第XVI节中第240条的第二部分条文建立的。董事会通过州教育部专司大学部门负责实施州的有关规定和政策，规划州立大学系统的未来；规划学科专业、财政和资源发展；评估教学、研究和服务；协调各大学学科发展；监督大学财政绩效等。此次董事会的改组对州高等教育及大学校长遴选影响最为明显。 受到州长布什和共和党控制的立法机构结束佛罗里达州公立大学肯定性入学政策的影响，该州立法机构通过了一项法案，决定废除佛罗里达董事会。州长布什于2001年签署意见批准了这一法案。佛罗里达董事会的权力被两个委员会分解，即佛罗里达教育董事会(被授权管理所有层次的公共教育)和受州长任命的董事会(Appointed Boards of Trustees)。但是佛罗里达的一位联邦参议员反对废除州高等教育治理机构，他提出了一项动议并取得了成功，通过修订佛罗里达宪法恢复了州董事会，并改名为佛罗里达治理董事会。该董事会依据州宪法于2003成立，立法机构在未修宪前提下是不能废除该董事会的。该董事会由17名成员构成，负责治理所有的佛罗里达州立大学。另外该州还建有教育董事会，也由州长任命，主要负责幼儿园到高中阶段的公立学校以及社区学院。 该州的立法机构素有企图废除董事会的历史。先前的州长都拒绝批准这一立法建议，但时任州长却大开绿灯。前任校长里德认为正是现在的董事会和总校校长赫伯特(Herbert)在1999年支持布什州长结束肯定性行动入学政策后，为州政府干预大学大行方便。里德说：“如果你对州长干预入学政策说好的，这就给州长传递一个信号，为什么不可以干涉其他事情？”而董事会和赫伯特不那么认为。他们相信立法机构这么做是对之前立法会议上他们拒绝同意立法者提出设置两个法学院和一个医学院的建议的报复。在1999年，赫伯特启动遴选校长工作时，正值州长和立法机构负责人计划组建新的州高等教育董事会。批评者认为赫伯特没有和立法机构建立适当的关系，并且对州政治的变化反应迟缓。[6] 一旦立法机构批准了改组佛罗里达高等教育治理系统计划，那么大学就要采用新办法来聘用和解聘校长。该计划为10所州立大学建立自己的董事会提供了支持，并赋予他们雇用和解雇校长的权力，而州一级的董事会具有否决权。大学认证机构，南部学院联合会对否决权感到焦虑，他们倾向于让每个大学自己的董事会具有完全的决策权。[7] 果然，州治理机构的调整变化给2001年的佛罗里达大学遴选校长带来了很大的困扰，高等教育治理系统的突变使校长遴选规则不稳定。新组建的治理机构建议改变10所州立大学的校长遴选方式，使校长遴选不受州信息公开法、阳光法的干扰，允许隐秘进行，直到最后才公布三个最终候选人名字。赫伯特支持这样的变化，认为这将解决他在遴选校长时所遇到的困难。实际上他在此前就改变了公开遴选校长的规定，通过使用猎头公司来避开阳光法。他曾经在先前的三个州立大学校长遴选中雇用了猎头公司，包括佛罗里达海湾大学、北佛罗里达大学和南佛罗里达大学。[7]赫伯特与教师对候选人的资质理解也不同。赫伯特强调他需要有校长经历的人担任佛罗里达大学校长，因为该校需要有较强学术背景，并且善于筹款，理解公立大学的研究使命的人来领导。教师也希望新校长有较强学术背景，起码担任过院长或教务长，但他们希望候选人来自研究型大学，特别是属于AAU成员的大学。赫伯特并不认可教师的看法，他认为这种观点短视，没有看到那些在非AAU成员大学的杰出校长。当6个候选人名单被公布时，教师们感到苦恼的是，只有一个人来自AAU大学，还有一个是内布拉斯加大学校长，但他第一个出局，随后担任北卡罗来纳大学校长。在四月份，佛罗里达大学系统治理立法的不确定性开始升温，270名教师联合署名质疑候选人的资格。大学评议会在联合声明上签字，并要求赫伯特终止遴选，直到公立大学治理制度改革问题得到解决为止。但是这份声明激怒了赫伯特和候选人。其中一位候选人穆斯(Muse)说，他很担忧他碰到的这群精英，后来他出任了东卡莱罗那大学校长。同时，组建新的治理机构的议案得到了州参议院批准，遴选过程随之结束，候选人全部退出。 五、讨论与总结 毋庸置疑，大学校长遴选制度有利于凝塑大学社群的“共同意志”(general will)。在校长遴选过程中，候选人对全校师生发表治校理念与策略，并在校园访问时会晤师生；候选人也必须与遴选委员会委员深入面谈，增进双方之互相了解，使大学行政领导人与全校师生建立融洽关系，为今后办学治校创造条件。 公正开放的校长遴选制度是建立现代大学制度的应有之意，但是简单依靠遴选制度本身并不能完全保证选出最优秀、最合适的校长。美国各州已经建立了比较成熟和有效的校长遴选程序和标准，但其遴选是遴选委员会代表各利益团体相互博弈、选出能平衡各方利益的校长的过程，因此选出的往往并非是最优秀、最适合大学发展的校长，甚至出现过较多的遴选失败案例。正如台湾著名学者林孝信指出，“不加区别地套用政治民主于学术机构，忽视了学术机构具有不同于一般政治领域的运作逻辑，从而增加了学术领导的困难，最终会导致大学品质的滑落”。[8]大学校长遴选避免不了人的局限性，人类不可能不犯错误，而关键是要建立容错机制。正如孟子所说：“从善不足以为政，徒法不能以自行”(《孟子·离娄上》)。任何制度都不能十全十美，任何制度的推行之关键都在于人，人是一切制度实施的根本，因此，归根究底而言，大学校长的遴选与治校风格的提升，仍有赖于整体学术社群素质的提升与治理环境的改善。哈佛大学前校长博克也表达了类似的观点。他认为，从候选人中确定最终人选，有时你也会出错，因为这是要预测某一个人在不同的工作环境下工作的情况，这不是一项科学实验，更像是一门艺术。这有点像丢骰子，即使你尽全力，还是有可能会出错。 一些研究发现，美国公立大学共同治理模式正走向威权治理模式，这改变了学术管理的本质，也造成了校长遴选方式的变化。如丹尼斯·克劳森观察到，过去那种大学社区利益群体达成共识的遴选模式已经被隐秘遴选模式代替，后者完全是董事会和管理部门闭门主导的过程。同时，教师从遴选委员会中被排除出去，或者说不能发挥有效作用。并且遴选委员会越来越借助猎头公司的力量，他们基本上替代了教师的作用。[9]大学规模越来越庞大，结构越来越复杂，人员越来越繁多，职能越来越广，从教学、科研到创收，从战略规划到巨额筹款和管理等无所不包。美国大学校长领导的性质发生了变化，董事会对校长的管理理念和能力提出了很高的要求，于是，来自政界、商界等的候选人逐步进入遴选视野。根据美国教育协会(ACE)的最新统计，2011年全美非学术机构背景的大学校长占20％，而5年前这一比例为13％。[8]这说明，大学校长遴选应随大学组织本身的发展而进行变革。而变革过程中，学术力量与内外部行政力量在校长遴选方面理解的差异也将进一步困扰大学组织，这也为现代大学的治理提出了挑战。而不管是基于共同治理模式下的利益相关者参与的开放遴选，还是基于威权治理模式下的董事会封闭遴选，都必须解决一个共同的问题，即合法性、权威和责任的平衡。校长遴选的参与者在享有权力带来的合法性和权威的同时，必须承担起相应的责任——从大学整体利益出发，承担公立大学的社会责任，否则将失去合法性和可信任性，也必将损害大学的长远利益。 收稿日期：2014－03－04