制定促进经济增长方式转变的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,经济增长方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在一些社会经济效益指标趋于下降，国民经济整体素质提高十分缓慢的情况下，如何处理好速度和效益的关系，实现经济增长由粗放型向集约型的转变是各方面普遍关注的焦点，也是今后一个长时期需要认真解决的关键问题。
一、财政政策与经济增长方式的内在联系
经济增长是多种因素共同作用的结果，它既是经济发展的组成部分，又是社会进步的一大要素。对社会经济发展有影响的所有因素都会影响到经济增长，财政作为国家宏观调控经济社会的政策工具，与经济增长方式有密切联系。
1.财政政策影响经济增长的内在质量。经济增长的核心问题是经济效益问题，对它的评价一是考核经济增长的成果，主要看一定时期内投入要素是否取得合理的回报，即投入产出比，如劳动生产率、资金报酬率、技术进步对经济增长的贡献率的大小等；二是考核国民经济运行状态，主要看经济关系是否协调，经济运行如管理效率的高低，要素配置是否合理。财政作为国民收入分配的枢纽和主渠道，是影响经济的基本手段，其收支政策的走向和调节力度对生产要素的投入数量、结构和报偿状况有着极为重要的影响，如利用税收政策，财政可以影响各投入要素的成本，实现产业政策目标，运用支出政策，倾斜于关键产业和支柱部门，带动经济高质量增长；启用工资政策和分配政策调动劳动者提高自身素质的积极性并为此创造条件；财政作为国有资产的投资者和管理者，其国有资产政策必然影响企业经济效益的高低。可见，财政政策影响经济增长内在质量，是经济增长的直接动因。
2.财政政策影响经济增长的外部环境。财政通过财政收入政策、财政支出政策作用于基础设施建设和社会分配，影响经济增长的外部环境。我们借用世界银行专家的分类，将基础设施分为经济基础设施和社会基础设施，前者指公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施、排污系统、废弃物收集和处理系统），公共工程（水坝、灌溉、道路）和交通系统（铁路、城市交通、港口、码头和机场）；后者指文教、医疗保健等。基础设施是社会共同需要的公共货物或准公共货物，其资金主要供应者和管理者是财政，财政既可以利用支出政策为公共发展注入资金，又可以运用税收政策、补贴政策、分配政策吸收社会资金参与其建设和运营。目前，基础设施投资支出是我国财政支出的重要组成部分，在财政支出中占较大比重，二者休戚相关。财政政策的设计还可以影响社会分配，实现社会公正原则，有利于社会稳定，推动社会进步和发展。财政政策是国家实现公平与效益的重要经济杠杆，通过分税制及转移支付的设计、税收政策、工资政策、就业、教育、社会保障等制度，缩小地区之间、行业之间、个人之间的收入差距，避免两极分化，促进产业结构和产业布局的调整，保证经济增长的顺利实现。
3.财政政策影响经济增长的自然基础。经济增长要求开发利用并有效保护自然资源和生态环境，它不仅要提高人类利用自然、改造自然而获得物质财富的能力，而且要提高人类保护自然而增强持续发展的能力，使国民经济在资源合理利用、物种有效保护和生态环境良好的基础上，持续、稳定、协调发展，而不是以毁坏环境为代价，破坏人类赖以生存和发展的环境，尤其在我国自然资源人均储量较低的情况下，保护人和自然资源的协调关系，合理有效利用资源至关重要。财政作为国民经济综合部门，参与制度保护环境和资源税、污染税及其他税收政策，鼓励保护环境，爱护资源，引导和抑制经济个体盲目追求利益最大化而可能发生的损害自然的行为，使之向有利于自然的经济增长转化。
二、影响经济增长方式的财政因素
1.教育、科技投入不足且结构有偏差。劳动力素质是影响经济增长方式的重要因素，教育又是决定劳动力素质的基础。许多研究表明，高生产率和高教育程度密切相关，世界银行对58个国家1960—1985年间影响GDP的决定因素的一项研究表明，教育可以对总产出作出很大的贡献，受教育平均年数增加一年，可能会使GDP提高3%。无疑，教育发展尤其是基础教育水平的高低对提高劳动者素质、提高劳动生产率至关重要。各国都十分重视教育投资，1980年，教育经费占GNP的比重，世界平均为5.7%，其中发达国家平均为6.1%，发展中国家平均为4.0%，同年我国为2.8%，低于发展中国家水平。我国教育支出占GNP的比重最高年份是1986年，为3.15%，此后有所下降，1990年为2.86%，1991年为2.81%。教育经费占财政支出的比重，80年代保持在15%左右，1994年财政教育支出767.8亿元，占总支出的13.2%（《中国统计摘要1995》中国统计出版社1995.8）。总的看，教育支出水平仍然相当低，在有限的教育经费分配中，非基础教育的教育经费又相对较多，基础教育所分摊的教育经费相对较少。加之各级各类学校职工人数膨胀，财政增拨的教育经费绝大部分是“人头费”，人口基数大，适龄人口多，挤占挪用教育经费等等，加剧了我国教育经费紧张的状况，制约了劳动力素质的提高及经济增长方式的转变。
科学技术进步以及将它转化为新的更先进的产品和生产方式是促进经济增长的最重要的力量。科学技术进步对经济发展具有乘数作用，从科学知识的基本发展到生产方式和消费品的商业化改进范围极其广泛，从根本上说，大多数商业和工业技术进步都可以追溯到科学知识的进步。美国一些经济学家研究证明，研究和开发的投资收益率大约为25%，大约比厂房和设备方面的投资收益率高出一倍，整个社会的效益更大，平均为50%。所以，技术进步是一种内涵扩大再生产，不是生产范围的扩大，而是使生产要素更有效率。政策对技术进步可以有两种作为：推动基础科学研究并取得成就；在能力有限的情况下，尽最大努力促进先进科学转化为对经济有用的技术。长期以来，我国十分重视发展科学技术，但由于各项事业都争于发展，对科学技术的投资有限，1953年仅为0.56亿元，占财政支出的0.25%，1991年增加到156.23亿元，占财政支出的4%。财政用于科研支出的数量仍然不多，社会和企业对科研和开发的资金投入也十分有限，但供给面宽广，几乎覆盖了所有科技领域，影响了科技事业的快速发展并制约了经济增长方式的转变。
2.经济基础设施投入不足，“瓶颈”制约依然严重。《1994年世界发展报告》指出，基础设施即使不能称为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的“车轮”，发达的基础设施可以大大降低成本，方便经济，促进经济增长。美国的研究表明，基础设施投资对经济增长的影响具有极高的收益率。长期以来，我国一方面投资膨胀，投资饥饿症久治不愈，楼堂馆所林立，另一方面经济发展急需的基础设施却投资不足，经济基础设施一直是经济发展的“瓶颈”。抽样调查表明，1980—1989年，发展中国家经济基础设施投资占公共投资的比重，一般为40—60%，占总投资的比重为20%，占GNP的4%。我国这方面的比重则低于发展中国家水平。《1994世界发展报告》说，中国交通网络是世界上最稀疏的国家之一，人均道路长度或单位可耕地拥有道路长度等于或低于巴西、印度和俄罗斯，1981—1990年中国交通投资仅为GNP的1.3%，每年因交通基础设施不足而增加的成本大约相当于GNP的1%。1989年，20%工业用电供应不足，中央和地方政府管理部门实行配额用电制度，限制新用户入网，但停电现象依然频繁，经济基础设施滞后是制约经济增长的一大原因。
3.国有资产管理体制、经营机制不利于经济增长方式的转变。国有资产投资、管理和经营机制没有完全推向市场。现代企业制度尚处于试点阶段，企业的内在动力和外在压力没有完全统一起来，企业还贷能力差，三角债严重，设备陈旧，更新不足。我国国有企业约2/3是70年代以前建成的，现有技术设备大约只有10%左右是先进的，因此，设备技术落后是国有经济整体效益差的重要原因。财政投资重新建、轻技改思想长期存在，1994年我国国有单位固定资产投资7735.61亿元，其中基本建设投资4294.44亿元、更新投资1832.93亿元。基本建设投资增强了国家经济实力，奠定了工业基础，然而，更新投资较少，大量陈旧设备难更新换代，加之长期以来折旧率偏低，补偿不足，影响新技术新产品的开发与推广，是经济长期粗放型增长的重要原因。
4.税收鼓励科技发展的政策分散而不统一。近年来，我国非常重视以科技进步带动经济增长，为此，财政部门和各级税务机关制订了许多旨在鼓励科技进步的税收政策，对促进科技进步，提高经济效益有一定推动作用。但是，目前还没有一个专门的鼓励科技进步的财税法规。国家颁布的许多条例和规定都有促进科技进步和技术引进的内容，各地方各部门也制订了一些促进科技进步和新技术开发企业发展的单项规定，这些规定陆续出台，宽严不一，难以发挥其整体鼓励作用，缺乏一个具有整体指导意义的总政策，重点不突出，难以充分发挥应有的作用。
在具体运作中，有些政策难以达到鼓励科技发展的目的，如个人所得税法规定，提供专利权、非专利技术等的特许权使用费与利息、股息、分红所得等并列，都按20%的比例税率征收所得税，同等负担，没有考虑科技产品产生的成本风险、时间投入与其他所得的不同，不利于优先发展科技的政策。如规定，对所有科研机构出售试制产品、标本以及提供劳务的收入免征流转税，对通过鉴定或实验成功的科技成果，为实现工业化、商业化规模生产而进行试验的中间产品免征所得税，对促进新产品开发有很大推动作用。只有立项的新产品才能享受减免税优惠，由于许多新产品无法立项，不能享受。另外，对新技术开发区内的新技术企业给予减免税，而新技术企业的认定有难度，给一些非新技术企业进入开发区要求享受优惠提供可乘之机，各地对新技术开发区的优惠攀比，破坏了税法的完整，税收鼓励形式比较单一，基本上只是运用减免税，不利于充分发挥作用的问题也存在。
此外，社会保障制度不健全，劳动力流动和企业破产制度的推行步履艰难，产业结构、产品结构不合理等也制约了经济增长方式的转化。
三、建立促进经济增长方式转变的财政政策
转变经济增长方式是保证经济长期稳定持续发展的重要战略，是当前各项经济工作的重心，围绕这个重心，针对我国具体现实，财政应采政以下对策：
1.加强科技、教育的财政政策倾斜，促进科技进步，提高劳动者素质。依靠技术进步和劳动者素质的提高推动经济增长是财政政策的首要着眼点，但科学和教育并不完全是社会共同事务，财政不能也不应该包起来，有些事务应该由企业或个人提供。如教育，普通中小学和特殊教育以提高全民族文化素质及帮助弱者为目的，是社会整体利益的需要，关系到全民族兴旺发达的根本利益，国家财政应该承担其资金的投入，保证其发展需要。其他教育则是以增加家庭和个人未来收入，或提高资本经营效益为目的而提高劳动要素的质量所进行的教育，这类教育投入会使受教育者和教育投入者的收益增加，其投入可以由社会或家庭承担。
科学技术研究包括基础性研究、应用性研究（含公益性研究）、技术开发或服务性研究。基础性研究的成果并非一家独占，它可以迅速成为共同知识，整个国家从基础性研究中获得的收益远远大于研究人员个人或企业得到的回报，个人或企业不愿也难以承担其费用和风险，没有财政资助则难以进行，财政必须保证其供应。其他两类研究直接为生产、生活服务，可以推向市场。因此，财政在加大科教投资力度的同时，应合理分配资金，重点扶植基础研究和普通中小学教育及特殊教育，引导社会加强职业培训和继续教育。在制订财政鼓励科技发展的专项法规中，应明确科技进步的方针、目标、重点、鼓励的形式，资金投放和优惠的程序，优惠资金的管理使用和财务处理。财政可以吸收借鉴国外税收优惠的形式如降低税率、减免税、费用列支、加速折旧、税收抵免、延期纳税、税收抵扣等，鼓励企业和个人向科技领域投资，鼓励基础科学和应用科学与经济结合，面向生产和市场，促进科技转化为生产力，真正以科教兴国战略为中心，提高知识分子的收入水平，对科技收益采取适当低税率征收所得税，鼓励科技人员利用自己的才能和智慧获取科技收益，真正做到尊重人才，尊重知识，依靠科学技术带动经济起飞。
2.结合现代企业制度，注重搞活用活庞大的国有资产存量。实行灵活的财政政策，增强企业技术改造的动力和投资，提高折旧率，制定合理的税后利润分配制度，保证企业设备更新改造需要，改善资产利用效率，形成有利于节约资源，降低消耗，提高经济效益的企业经营机制，进一步转变政府职能和财政职能，减少对企业的干预，强化财政公共保障职能，建立完善的养老、失业、医疗、伤残、再就业培训等为一体的社会保障制度，促进人才流动和就业改革，为企业卸掉包袱，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济主体，提高管理素质和管理水平，保证经济效益的提高。
3.逐步推行适合中国国情的、规范化的财政投融资政策，拓宽财政建设性资金来源。国外许多经验证明，开拓财政资金新渠道，加大国家基础性建设投入，缓解“瓶颈”制约，从而在促进国民经济结构合理化的基础上，实现经济高效益增长，是一条行之有效的途径。目前，我国应逐步改革和完善邮政储蓄系统，管好用好社会保障基金，建立和完善政府保证债和政府担保的借款制度，建立健全政策性银行和为政府筹资融资服务的配套性金融机构。财政投融资资金用于钢铁、石油、电力、煤炭、交通运输等基础设施和支柱产业，优化资源配置，促进产业结构调整，为转变经济增长方式创造良好的外部经济环境。
4.财政通过税收、投资和转移支付等政策，配合国家产业政策，存量调整与增量改善相结合，以结构优化促进经济增长。财政政策是实现国家产业结构优化的重要杠杆，对已经形成的生产力布局和工业结构，依据生产力层次和资金技术密集程度，确定重点产业的重点发展地区和区域，在全国范围内合理布局，既要避免地区全面布局，自成体系而失去重点，又要避免不讲分工，过度倾斜。充分挖掘存量资产的能力和潜力，广泛应用新技术、新成果、改造老企业，改变“遍地开花”的做法，实施扶优扶强政策，重点扶植在行业和地区处于领先地位的重点骨干企业和重点项目。扩大再生产积累投资的重点用于改善国民经济不合理比例关系及有碍总量平衡的工业结构，重点用于新兴产业带动传统产业，实现升级换代的政策目标，优先安排资源开发和基础设施建设项目，鼓励到中西部地区投资，理顺资源品价格体系，遏制破坏环境的资源耗费，保证经济增长的后劲。
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