我国农业保险的发展成就、障碍与前景，本文主要内容关键词为：我国农业论文,前景论文,障碍论文,成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2007年以来的五年多时间里，在中央政策的强力支持下，我国农业保险的试验获得重要突破和稳健发展。起初，财政部选择了吉林、内蒙古、四川、江苏、湖南、新疆6个省、区对小麦、水稻、玉米、棉花和大豆五种作物保险给予保费补贴。此后试验区域和险种逐年扩大和增多，截至2011年年末，全国农业保险保费收入达到创纪录的174亿元，五年的平均增长速度达到82.5%。到2012年春，全国任何一省如果要做农业保险，都可以向财政部申请，并获得中央财政提供的保险费补贴和税收优惠政策。中央财政补贴的保险品种已经扩大到包括粮、棉、油、橡胶、土豆、生猪、奶牛、藏系羊等16种。农业保险在商业财产保险公司中的业务比重已经上升为车险以外的第二位。
最近，国务院通过了对《农业保险条例》的审核，即将颁布实施。总结五年来农业保险发展的成就、经验和存在的问题，展望农业保险发展的前景，对于农业保险的健康快速推进有重要意义。
一、五年来我国农业保险发展的成就
(一)在我国现代农业风险管理体系建设中迈出重要一步
近二十年来，我国传统农业加快了向现代农业转变的步伐，包括农业科学技术研究和应用、耕作制度、经营规模、机械化作业等方面，都在发生重要进步和变化，唯独农业风险管理手段比较落后，而传统的多种经营、间作、轮作、休耕以及集体经济等分散农业风险的耕作制度和经营制度、经济制度已经改变或者消失，这与我国现代农业体系的建设和发展要求极不相称，也与我国整体经济和社会风险管理制度建设的步伐极不协调。商业保险公司在这个过程中曾经努力把保险这种现代风险管理工具和手段引入我国迅速变革的农业经济制度，但是没有取得预期的成功。
2007年以后政策性农业保险的迅猛发展，表明了各级政府和广大农民对农业风险管理制度建设认识的升华，更反映了农业生产和农业经济使用保险这种现代风险管理工具的适应和渴求。为我国建立现代农业风险管理制度奠定了一个良好基础。
(二)初步建立了以商业保险公司为主的供给体制
在不同国家，农业保险有不同的供给体制，例如美国，20世纪90年代中期之前都是由政府公营的“联邦农作物保险公司”(简称FCIC)全方位提供农业保险服务，之后逐步把业务几乎全部交由商业保险公司经营，FCIC只负责风险研究和产品开发、条款费率规章的制定、保险费和保险公司管理费的补贴预算和执行等。加拿大从一开始到现在都是国有公司供给体制。而日本则是以政府支持下的农村合作保险组织经营为主，没有商业保险公司参与。
我国农业保险从一开始就是由商业保险公司在试验，2004年为了增加对农业保险的供给，保监会先后批设了上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险、黑龙江阳光农业相互保险公司等3家农业专业保险公司，又引进了法国安盟保险集团在成都设立了专门经营农业和农村保险的分支机构，2007年批设在安徽设立国元农业保险公司，加上中国人保财产和中华联合财产两家综合财产保险公司，形成了所谓“5+2”的商业保险主渠道供给结构。今年来，还有十多家财产保险公司正在和准备向农业保险业务进发。同时，作为辅助供给组织，也还有中国渔业互保协会、浙江、江苏、广东等省的渔业互保协会，陕西省和湖北省创立的“农机风险互助”协会等提供特殊农业保险业务(主要是“涉农保险”业务)的服务，这样，目前我国已经完成了农业保险供给体制的基本布局。这是我国农业保险实践发展、合乎中国国情的一个自然成果。
(三)保险的经济补偿作用得到有效发挥
保险的最直接的意义就是组织补偿基金并对灾害损失进行补偿。在这方面，我国政策性农业保险在这五年里初步发挥了它的经济补偿职能。据保监会的统计，2007～2011年，我国农业保险累计收取保险费收入超过600亿元，为农户提供风险保障6 523亿元。开办政策性农业保险的区域已经覆盖到全国31个省、自治区和直辖市。承保的标的虽然还不够广泛，但是已经覆盖到农、林、牧、渔等领域。2011年，参保的农户有1.69亿户次，投保的作物播种面积达到7.87亿亩，占全国播种面积的33%左右。在内蒙古、新疆、江苏等粮食主产区，基本粮棉油作物承保覆盖率达到50%以上，黑龙江垦区、安徽省等地的覆盖率超过90%。此外，渔船保险、农机保险、农房保险等险种也都在逐步扩大试验和推进，其中农房保险在近20个省、自治区开展，浙江、福建、广西等省区基本实现全覆盖。
五年来，农业保险试验的迅速发展使投保农户尝到了该制度的甜头，据保监会统计，五年通过农业保险总共向7 000多万户农民支付保险赔款超过400亿元，约相当于农户人均纯收入的10%。实践表明，几年来，农业保险补偿已经成为投保农民在灾后恢复再生产和解决基本生活的最重要的资金来源之一，在那些农业保险覆盖率较高的地区，农业保险赔款实际上已经成为他们恢复农业再生产的最主要的资金来源。2009年东北三省发生较严重旱灾，受灾面积约1.5亿多亩，其中投保农业保险的有5 200万亩，占受灾面积的约三分之一，受损标的共约获得保险赔偿19.5亿元。在2010年全国多省发生的洪涝灾害中，受灾农田中有1900万亩获得20.3亿元的保险赔款。2011年海南省橡胶保险的试验经批准获得中央财政的保费补贴，种植橡胶的农场和农户投保踊跃，就在投保之后的几个月后遭受“纳沙”强台风袭击，使橡胶树受损严重，投保农户从保险公司获得9 600多万元赔款。这些保险赔款对灾区迅速恢复农业生产起到积极作用。
(四)充分体现了独特的保险再分配功能
保险区别于救济的一个重要方面就是它具有独特的保险再分配作用。政府对农业灾后的救济在很大程度上取决于政府财力，无论过去和现在，这种救济不仅带有平均分配的意义，而且这种政府财政预算安排是无法和实际灾害损失相匹配的。灾害救济虽然对受灾农户有一定帮助，但无法较好解决农业再生产和农户特别是主要靠农业生产收入生活的农户的需要。广泛和普遍建立的政策性农业保险制度在很大程度上，借助保险的独特再分配功能，不仅放大了政府支持农业保险资金的补偿力度和效果，而且使受灾农户的再生产(虽然是简单再生产)得以及时恢复。这是我们在五年中一再看到的农业保险补偿的直接效果。就资金筹集意义上说，虽然在174亿元(2011年)的保险费中，中央政府拿出了66亿元，地方政府也配套补贴了60多亿元，但是也还从农民那里筹集了近40亿元的资金。这种独特的再分配功能使农业保险补偿基金得到放大。从风险保障总规模意义上说，中央财政所支出的这笔预算，最终获得了6532亿元的风险保障，放大效应是100倍。从农民的角度，每支付1元钱的保险费可以得到150多元的风险保障。这是任何其他财政和金融手段不可能达到的。
更重要的是，就目前的保障水平设定，农业保险的赔偿，对因灾受损的农户是根据保险合同约定的额度，也就是简单再生产的需要所进行的补偿。它所起到的生产和生活保障作用也比其他任何财政和金融手段都更加及时和有效，虽然现在的保障水平还不高，这种保险补偿还不是很充分。
(五)农业保险成为各级政府“三农”工作的重要“抓手”
从20世纪90年代，我国经济已经进入工业反哺农业的发展阶段，在整个经济和社会发展战略中，政府的强农惠农政策日益增多，继取消农业税、增加种粮补贴、农机补贴、柴油补贴等重要财政支持计划之后，推行和发展农业保险实际上已经成为新的农业和农村发展环境下十分重要的强农惠农政策之一，中央和大部分地方政府多将其作为本地保障和改善民生，加强社会保障制度建设的重要举措来实施，其中，不少省已经将农业保险的发展水平列入省、地、县政府的“民生工程”和“折子工程”，并作为政绩考核指标。
五年多来，各地农业保险机构也根据政府在解决民生问题方面的需要，不断开发新的产品，上海安信农业保险公司针对市政府在解决蔬菜淡季“菜贱伤农，菜贵伤民”问题方面的需要，开发和推出由政府补贴的蔬菜价格保险，既在一定程度上平抑的菜价，又减低了菜农的收入波动，得到上海市民和市政府的高度认可。在新疆喀什地区疏附县，当地政府探索为农牧民提供农牧业生产、家庭财产、人身意外等综合性保险保障计划，更加全面地发挥了保障和服务农业生产和农民家庭生活的功能，对少数民族地区的农村发展和社会稳定发挥了积极作用。中国渔业互保协会及浙江、江苏等省渔业互保协会，针对中小型渔船和渔民人身风险，持续19年举办渔船保险和渔民人身意外伤害保险，以及南海等地渔船涉外责任保险，既有效解决了分散状态下的渔民的渔船财产和人身安全保障问题，更在维护祖国主权方面发挥了独特的重要作用。
(六)为深化农村金融体制改革做出贡献
金融抑制是大多数发展中国家的通病，我国也不例外，特别是我国农村，金融抑制造成农村和农业金融供给不足，制约了农村和农业经济的发展。其实，农村金融供给不足，也与农业风险较大，借贷风险较高、交易成本难以控制，而农户收入水平不高，财产拥有量有限，从而导致农民信贷地位低下有直接关系。
包括我国在内的各国农业保险发展的实践都表明，农业保险一方面使农户在投保农作物、家畜、家禽、渔船、农机等受灾后的损失得到及时经济补偿，可以迅速恢复农牧渔民的生产和生活，增强农林牧渔业的抗风险能力，有效提高了农户的偿债能力。另一方面农业保险与农村信贷的结合，改善了农村的信用环境，进一步提高了农户的信贷地位，促进了农村信贷的发展，在一定程度上解决了农民的借款难问题。近五年来，在保监会、银监会的支持下，保险机构围绕建立银保互动机制进行了多方探索，取得了积极的成果。例如，人保财产保险山西分公司与陕西省政府联合开办的“银保富”保险产品、安徽国元农业保险公司创造的“草莓生产保险+信贷保证保险”的产品，促进了农村金融的改革和发展。还有不少保险公司推出的小额信用贷款保证保险产品，由保险公司和财政或有关担保机构共担融资风险，初步开创了以保险产品为纽带，保险公司、政府和银行共同解决农户融资难题的新机制。
二、当前农业保险的发展障碍
(一)制度性缺陷逐步显露
2007年，虽然以中央和地方对农业保险费的财政补贴为标志，开创了我国政策性农业保险的制度先河，也使农业保险业务从商业性制度的框架中走了出来。但是，农业保险试验的制度如何设计、政策性农业保险要遵循什么原则，如何经营和管理等问题从中央到地方并不十分明确。按照中国的传统思维模式，农业保险也总是要先行试验，“摸着石头过河”。但这对于缺乏对农业保险的理论和经营管理实践知识的各省、直辖市和自治区主管部门来说，有些勉为其难。所以，大部分省份或者因为认识不到位，或者因为不了解相关知识，没有设计适合本地农业特点的农业保险制度。有的省、直辖市、自治区虽然设计了自己的农业保险制度，有自己的一些特点，也不乏创造性。但还不完善，实践中的问题比较多。
例如，有的省对参与农业保险各方(政府、保险人和投保人)的责任和义务关系的规定不明确，使保险经营由于受到不恰当的干预而严重伤害了被保险人的利益；也有的省设计的农业保险制度，对在发生大灾损失后准备金不足情况时的融资途径和方式，缺乏必要和合理的安排，以致在发生大灾时无力应对投保农户的赔款。再如，公共财政对农业保险的补贴是农业保险制度的重要要素，但现行财政补贴制度在各地执行中还有不少值得关注的问题。有的地方要求地县都要给予配套补贴，这种规定给地县政府较大压力，那些财力不足的地区只好放弃或者在极其有限范围里种一点农业保险的“试验田”。同时，这种补贴制度无形中赋予了政府特别是基层政府在保险承保、定损和理赔中较大的权利，导致了多种弊端，在很多情况下影响了保险基本原则的贯彻，也正在损害这种保险的可持续性。好在《农业保险条例》已经颁布，期望通过贯彻条例并不断总结经验，完善条例，较好解决因为制度不完善带来的问题。
(二)逆选择和道德风险备受关注
农业保险中的逆选择和道德风险问题一直备受国内外同行的关注，在目前我国政策性农业保险中，据笔者调查，在有些方面，逆选择和道德风险有愈来愈严重的趋势。
保险人设计产品回避农业生产中的主要和重要风险，对旱灾、病虫灾害等农业产量保障有重要意义的风险不予承保。同时，除了浙江和内蒙古之外，各省在经营农业保险中普遍没有实行风险区划和费率分区，一个农作物险种实行一省(直辖市、自治区)一个费率，像能繁母猪保险，甚至全国一个费率，致使农户希望承保的风险没有被保险责任所覆盖，对于已经列为保险责任的风险，那些风险较高地区的农户投保热情显然很高，低风险地区的农户就缺乏投保积极性。在那些将农业保险参与率作为地方政府政绩工程的地方，名义上是自愿投保，实际上是通过行政方式强制投保，使得那些低风险地区的农民不自愿也没有选择，而据说在那些高风险地区的农户甚至出现排队购买农业保险的罕见场面，这种景象在其他保险领域只是在20世纪末特殊条件下见过。这就人为地强化了费率的不科学不公平性。在某地调查时，从一位基层保险机构的负责人那了解到，有位农民承包了数百亩低洼地种水稻，其旱季稻遭涝灾受损尚在查勘理赔，就积极咨询和要求投保秋季稻。这位农民虽然不懂保险精算，但他对自己经营土地的风险非常清楚，保险公司当下“一视同仁”的费率对他这片涝灾风险较大的田亩来说非常“划得来”。在前一种情况下，保险人选择风险虽然情有可原，但是与“政策性农业保险”的政策目标尚有差距。在后一种情况下，虽然农民投保积极性可嘉，但在这种情况普遍存在的条件下，保险经营和管理的科学性和有效性必然无从谈起。
农业保险中的道德风险也在不止一个地方产生重要影响，有的地方发生保险人假承保、降费承保的问题，而投保农户以各种方式骗赔的案件频发。同时，被称为“协议赔付”的不规范的理赔问题，在一些地方也很突出。本来，在一般财产保险中，道德风险问题主要存在于投保人一方，而农业保险由于存在特殊的三方主体(保险方、投保方和政府部门)关系，不仅投保农户存在道德风险问题，保险方和参与农业保险宣传、组织和推动的基层政府部门工作人员也存在道德风险事故，这不仅使有些地方投保“业绩”存在虚假，更使理赔的准确性真实性无法保证。根据在一些地方的调查，有些保险公司的经办人员通过假承保骗取国家的财政补贴，受到保险监管部门的严厉处罚。但有些问题却是保险监管部门难以对付和解决的。有的基层政府出面要求保险公司“倒签单”，还要求豁免农民应缴保费，无灾或在免赔范围内也要赔付，甚至与投保农户联合起来“吃保险”，保险经营中腐败现象也时有所闻。在这种情况下，经营农业保险的赔付率、综合成本率必然居高不下，保险公司当然“招架”不住，只能对这些道德风险难以防控的险种放弃承保。这是近几年某些领域(例如能繁母猪保险)和地区发展不快的主要原因，也是这些领域保险业务萎缩或者发展缓慢的主要原因之一。
(三)保险微观经营的两难选择
中国的农业保险经营有其独特的地方，在很大意义上区别于美国、加拿大、法国等。美国、加拿大、法国的农业经营多是大农场经营，保险公司与农户直接做买卖，或者通过代理人，并在定损理赔时找些有经验的人(例如，退休农民)帮忙；在日本，农业保险是由农业保险合作社(也译“农业共济组合”)经营，合作社的经营人员都是本市、町、村的农民，其承保、定损、理赔时，对被保险人的保险标的和损失情况非常熟悉，操作方便且准确，所以他们能做到按地块投保。
但像我国这样的小规模农业家庭经营的情况，短时间里不可能产生和普遍发展日本那种由农民自己操作的合作制农业保险，只能主要依靠有一定专业人才和技术基础的商业保险公司作为农业保险的供给主体，而保险公司要直接与大量的高度分散的农户洽谈保险合同，其交易成本就会难以承受，而且保险合同的时效性也不能满足农业保险的需要，农业保险的微观经营会比较困难，这是当前和今后很长时间里，我国县、乡、村行政机构(县、乡、村政府部门)和涉农企事业机构(县乡农经、农技站)必然介入农业保险经营的主要原因之一，也是迄今为止各地农业保险成功经营的关键因素之一。
但是，因为法律法规对涉足农业保险的政府部门的行为内容和行为边界缺乏明确规定，很多情况下基层政府在一定程度上决定着保险公司农业保险的保费收入，甚至决定着保险公司的盈亏，也决定着农民可以获得的赔款多少。面对引人注目的保险公司的经营场所，人们都说保险公司很气魄很强势，但是在农业保险中，离不开基层政府的他们弱势得多。因为，与市场上出售其他财产和人身保险产品时的相对比较平等的交易不同，在农业保险这个非标准市场上，经营农业保险的保险公司在某种意义上更像是在接受“施舍”。
(四)财政补贴政策尚待完善
2007～2009年，中央财政支持农业保险的力度很大，预算年年迈大步。近年，中央财政预算似乎放慢了支持农业保险的步伐。尽管增加了试验经营农业保险省份和政策性农业保险的险种，但每年财政盘子增加不多。2011年实际的财政补贴农业保险保费的预算执行结果还不到100亿元，所以2012年的农业保险保费补贴的财政预算只有100亿元多一点。关键是中央财政补贴预算连续几年都花不完，而同时，全国农业保险承保面并尽不如人意，一些省想增加的保险项目暂时还没有得到中央的财政支持，而光靠本省的财政支持又力不从心，只好不做。所以，2011年年末种植业保险的覆盖面不到农作物播种面积的三分之一。
财政补贴农业保险是我国农业保险得以广泛试验和迅速扩展的最主要的政策动力。在2007年至今的5年多时间里，接受中央财政补贴的各省中，中央和地、市、县各级财政的保费补贴在农业保险保费全部收入中一直占80%左右的份额。其他没有纳入中央补贴的省市自治区的农业保险，保费补贴的份额也在60%～80%。作为一种激励机制，财政的保险费补贴起到了鼓励农户投保的作用。农业保险作为一种社会互助机制，即使农民缴纳的保险费只有20%的份额，2011年也从农民那里筹集了30多亿元农业灾害损失的补偿资金，财政补贴的激励效应和社会效应是非常明显的。从财政和农民那里筹集的保费形成的保险基金，在补偿农民灾害损失方面，的确发挥了其他公共措施例如救济所起不到的作用。
但是，财政补贴也有负面作用。第一，全国各省都希望得到中央的财政补贴，中央财力不可能平均分配财政资源。第二，按照现行财政补贴政策，接受中央财政补贴的省，省里要配套补贴，省里又要求地(市)县配套补贴，试验范围越大承保的保险种类越多，各省地(市)县的财政负担越大，在这些省，农业保险的发展速度实际上取决于省地(市)县的财力和愿望。所以，今后如果依然执行这个“保险补贴联动”政策，即使中央财政增加补贴力度，各地的试验不会再有前几年那种增长速度，有的地方甚至产生抵触。第三，如前所述，财政保费补贴也引发了特殊的“道德风险”，地方政府和保险机构存在通过不当方式甚至违规违法手段套取中央财政补贴的一定动机和行为。造成财政补贴资金的漏损，从而削弱和减低了财政资金支持农业保险的力度和效果。第四，有的地方追求补贴力度，存在“补贴比例越高越好”的误区，在某些地区保费补贴已经达到90%，甚至更高。这实际上并不利于培养农户的风险和保险意识。当然这与相关研究滞后有一定关系，理论界还没有提供关于合理补贴界限的更有价值的实证研究结果。
(五)大灾风险分散机制尚待健全
不少国家的研究表明，由于水涝、干旱等巨灾风险事故的频率较高和风险单位较大，其经营农业保险的风险比一般财产保险的经营风险要大，很容易发生系统性风险。加拿大几个农业大省(例如，曼尼托巴、萨斯嘎琼温和阿尔伯塔省)在1986年和1988年的较大旱灾发生后，这些省份因支付巨额农业保险赔款而借债务，拖延了近二十年才还清。据笔者最近的了解，2012年由于较大面积的持续干旱，多数省份当年的责任准备基金肯定不足支付今年的赔款，需要动用过去年份积累的储备基金(大灾风险准备金)。因此，像加拿大、美国等发展农业保险比较早和比较成功的过国家，都有比一般财产保险更加完善的大灾风险分散的制度安排。在公司层面除了一般的责任准备金和赔款准备金之外，还要建立诸如“大灾准备基金”这样的特殊责任准备金。在中央或者地方政府层面也还要建立相配套的准备制度。这些安排一般都通过法律制度来规定。例如美国的《联邦农作物保险法》规定，在发生大的灾害，保险公司的准备金不足支付赔款时，可以通过发行债券融资。加拿大的农业保险法则规定，这种情况下农作物保险公司可以向省和联邦的财政部借款。
我国试验政策性农业保险5年多了，尽管还没有遇到很大的和范围较广的灾害，但是局部地区也发生过较大旱灾，从而导致保险公司赔付困难的情况。而无论从公司层面还是政府层面，除了少数省份外，大多还缺少完善的大灾风险分散的制度安排。所以，有的省或公司便不得不在减小保险经营风险责任方面找出路，出现了“封顶赔付”和“协议赔款”的值得注意的倾向。如果不能很好地解决大灾风险分散机制问题，投保农民的利益将无法得到确实保证，农业保险的可持续经营将受到挑战。
三、我国农业保险发展的前景
我国政策性农业保险试验尽管刚刚颁布了《农业保险条例》，有了粗线条的正式的游戏规则，也还存在一些需要解决的问题。但在从中央到地方各级政府重视和连续多年的力推之下，其发展前途是光明的和令人无限期盼的。
(一)农业保险参与率迅速提高
自2007年以来随着各级政府对农业保险的重视程度升级，中央和地方财政给农业保险的补贴力度逐步加大，不少省份将农业保险作为本省的“民生工程”将农业保险的覆盖率或参与率列入各级政府的考核指标，并加以宣传和组织。农民对农业保险的了解逐步增多，对农业的风险管理意识有了进一步提高，参与农业保险的积极性普遍高涨。在安徽省，自2009年以来，连续四年水稻、油菜等作物的投保面积占播种面积的9%以上。能繁母猪在开展试验的不少地区承保率也很高。
随着中央和地方政府对农业保险支持力度增大，政策性农业保险险种不断增加，同时，涉农保险项目农房保险、渔船保险、农机保险等险别险种也在不断扩展，农户参与率在迅速上升。有几个省甚至实行全省农房统保。在未来几年这种高参与率的势头还将继续保持。
(二)财政支持农业保险的力度会不断加大，结构将更加合理
财政支持是政策性农业保险的基本特征之一。近5年来，中央财政对农业保险的支持力度不断加大，补贴保险费的保险险种和标的范围不断扩大，从最初2007年补贴小麦、水稻、玉米、棉花、大豆五种作物和能繁母猪、奶牛两种家畜的保险，扩大到油菜、花生、土豆、青稞、橡胶和香蕉、甜菜、牦牛、生猪等15种。有的省份的财政支持范围就更宽，例如，北京市政府补贴的农业保险险种包括当地主要粮食、水果、蔬菜和农业机械等19类之多。中央财政补贴的森林保险的规模也在不断扩大。
随着试验的推进，经验的积累，中央和地方财政支持力度必将不断加大，财政支持的农业保险类别增加到包括各地的农林牧渔主要产品，支持地域范围已经扩大到全国31个省市自治区，保险标的范围必将不断增多，补贴总额也还会进一步增加。河北经贸大学冯文丽教授在其研究中发现，2009年美国财政给予农业保险的补贴，约占其农业增加值的3.5%，按照这个比例计算，如果播种面积的80%都投保的话，我国同年的农业保险补贴可以达到1 350多亿元人民币，而现在的各级财政补贴的总额只不过100多亿元。
补贴总盘子固然重要，补贴结构的合理性也很重要。为了真正体现农业保险对农业发展的支持目标，财政补贴会因地制宜，不仅考虑农产品总体必要性也要考虑不同地区的农业主导产业的特点，不仅考虑公共财政的公平性，也要考虑不同地区发展水平的差异性和政策的目标性，不仅考虑其对地方政府的激励和约束，也要考虑这种约束的限度。所以，未来几年，政府的财政补贴政策可能做出适当的合理的调整，特别是补贴结构会更加合理和符合各地农业经济发展的实际需求和财政负担能力。
(三)农业保险产品将日益丰富
对农业保险产品发展趋势的判断可以从两个层面进行：一个层面是与种植业、林业、畜牧业、渔业和涉农保险标的相联系的险种的扩展。尽管中央财政补贴的农业保险险种目前不算多，但是为了满足不断增长的对农业风险管理的需求，中央和各级政府对农业保险支持力度必然不断加强，农业保险险种的开发和推出必将不断增加。
另一个层面是承保方式和保障程度。目前，在售的绝大部分农业保险产品是只保部分物质成本的“成本保险”，个别地方正在试验承保一定比例作物产量的“产量保险”。还有的地方正在研究和试验易于控制道德风险和降低管理成本的“天气指数保险”和“区域产量保险”。还有的地方借鉴美国、加拿大的经验，研究和开发农产品价格保险和农业收入保险，这个趋势表明，农业保险需求和供给都在变化，在争取改善管理的同时供给会力求适应多种需求。
(四)农业保险市场将形成适当的竞争
目前在我国农业保险市场上，供给主体主要是所谓“5+2”，即7家商业性财产保险和专业性农业保险公司，他们承担了95%以上的农业保险试验业务。但也还有不可忽视的“非正规军”，例如中国渔业互保协会和浙江、江苏等省的渔业互保协会、陕西和湖北的农机互保协会，他们正在比较专业的领域试验渔船、农机、农机手、渔民人身意外伤害等保险。不过，根据《农业保险条例》，这些“非正规军”已经获得合法身份，将会按照条例规定，名正言顺地从事农业保险经营。就是说，尽管保监会会适当控制进入农业保险市场的经营主体，但未来的市场将不可能是“寡头垄断市场”。或者说，市场很可能是一个“垄断竞争市场”，一个适当的或者有限竞争的市场。也就是有多家和多种保险组织并存的适度竞争的市场。这种适度竞争不可避免，但可能对完善农业保险市场有重要意义。
(五)农业保险会向农业综合服务发展
农业生产是在广袤的土地上进行的，农业生产的产前、产中、产后需要一系列的服务，作为灾害损失补偿制度的农业保险虽然是其中一个环节，也很专业。但据笔者调查和观察，农业保险服务有可能会从风险损失补偿的单一领域，向其他相关服务领域扩大。近几年加拿大很多省已经将昔日单纯的农作物保险公司发展成“农业服务公司”或“农业金融综合服务公司”，其业务也由单纯的农作物保险，扩展到家畜家禽保险，并提供农业信贷和农业技术服务。这是一个值得重视的发展趋势。其实我国陕西和湖北省的农机风险互助保险组织，在提供农机意外事故损失和农机手人身伤害互助保险的同时，也提供事故救援、农机作业信息提供等服务，很受农民欢迎。这方面的创新(尽管是尝试)存在巨大空间。只要政策具有较大包容力，农业保险不断延伸发展成包括风险损失补偿在内的农业(或农村金融)综合服务是可能的，例如，不仅提供商业信贷的保险支持，而且直接向小额信贷业务和其他可行的农村投融资业务拓展。
(六)农业保险法律法规体系逐步形成
目前，全国与农业保险有关的政府部门、保险组织、农民消费者都翘首期盼的《农业保险条例》已经颁布。在这个条例之下，与《农业保险条例》配套的一系列规章制度也会陆续产生。尽管建章立制对于农业保险来说尚需时日，但肯定会积极推进。因为政策性农业保险与商业性农业保险有重大区别，没有完备的游戏规则要做好农业保险不大容易，目前财政部门不敢较多增加公共资金支持，不少省不敢或不愿扩大农业保险规模，在某种意义上说都与缺乏科学合理的规则有关。
(七)农业保险教育和研究越来越受重视
五年多来，政策性农业保险在我国的大规模试验以致全面推行过程中，提出了很多理论的、制度的、技术的问题，农业保险人才也倍感匮乏。不少地方教育和科研机构都大大提高了对农业保险科研和专业人才培养的关注度。
国家社会科学基金和自然科学基金、教育部人文社科基金等国际级科研基金每年都有几个关于农业保险的选题，这在前些年是没有的。中国保监会、财政部每年也都安排有关于农业保险的部级研究项目。近年来，不少省份也对农业保险研究增加了关注度，甚至申请了一些世界银行技援贷款项目研究农业保险课题。自2007年以来，北京市政府每年都要设立多个有关农业保险问题的委托研究项目，对农业保险做前瞻性和跟踪研究。中国人保财险公司和安华农业保险公司还专门成立了相关研究机构，根据农业保险发展实践的需要，拨巨资充分利用社会科研资源做农业保险研究。同时，自2010年吉林农大设立了农业保险专业之后，其他不少高校也在积极申请设立农业保险专业。可以预见，农业保险的科学研究成果将越来越多，发展农业保险所需专业人才也会不断充实到农业保险经营和管理机构之中。这将不断提升我国农业保险发展的质量和水平。
四、完善农业保险制度的政策建议
我国农业保险的健康和可持续发展，并在实践中不断完善，离不开一系列宏观政策的支撑。我们认为，当前比较重要的是：
(一)尽早建立完善的农业保险法律体系
作为一种政策性保险业务，仅有规范商业保险的《保险法》是远远不够的。因为政策性保险和商业性保险有一系列的重要区别和操作特点。《保险法》除了部分内容和条款外，大部分内容无法用来规范政策性农业保险。所以，其他国家，例如美国、加拿大、日本、法国等，都从一开始就颁布了专门的《农作物保险法》(美国、加拿大)、《农业灾害保险法》(日本)等。从我国几十年的农业保险试验，特别是自2007年以来的试验情况来看，由于没有法律规范，无论是各省市自治区的制度设计，各级政府的参与，还仅仅是参与试验的保险公司和农、渔业合作保险组织，其农业保险的操作程序、方式和业务、统计、和财务管理，以及农业保险的监管依据和内容，都因为缺乏游戏规则而出现了不少问题，有些问题比较普遍甚至比较严重，这已经在某些地方对农业保险的发展产生负面的影响。这是众多方面长时间以来，极其关心和支持制定和颁布《农业保险条例》，踊跃为该条例献计献策的重要原因。应早日颁布《农业保险条例》，并根据实践尽快出台相应的配套法规和管理规章。
(二)努力做好农业保险制度的顶层设计
我国已经确立了对于农业保险实行分散决策的思路，做不做政策性农业保险，怎样做农业保险都由各省市自治区决定。如果做，中央就给予相应的财政和税务政策支持。这种分散决策的思路，类似于加拿大的农业保险制度。加拿大1959年颁布了《联办农作物保险法》，就是做出了这样的制度安排，哪个省愿意做由政府支持的农业保险，就可以与联邦政府签订协议，联邦政府就在省一级政府承担相应责任的同时，承诺为该省提供包括保险费和管理费方面的中央财政补贴、再保险、巨灾发生后准备金不足时的融资帮助等。各省还在这个基础上，通过各省《农作物保险法》做出细致的制度安排。
我国目前虽然31个省、直辖市和自治区都举办了由政府给予财政补贴的政策性农业保险，但是，有的省的制度设计比较完善(例如北京市、上海市、浙江省、安徽省等)，漏洞较少，有的省设计的制度就缺少重要的制度要素，或者尚没有一个总体的制度规范，其操作难度和执行效果就不一定太好，甚至做不起来。因此，在国务院《农业保险条例》出台之后，各省、直辖市、自治区需要及时完善或者制定本地的农业保险制度方案设计。
各省的制度设计不可忽略的制度要素包括，能有效鼓励农户参加并适应本地政府能力的财政和税收支持；确定本地市场上的农业保险经营组织及其结构；明确农业保险制度中政府、经营机构和参保农户在制度中的定位，特别是中央、省、县、乡、村等各级政府及其相关部门在该制度中的准确角色定位；农业保险巨灾风险管理的制度安排(主要包括农业保险巨灾发生后准备金不足支付赔款时的融资安排，例如，再保险、大灾风险准备金或者发行债券、政府贷款等)；根据风险一致性原则，制定科学合理的风险区划和费率分区；制度化的农业保险制度效果评估；符合中央规定的农业保险监管制度，包括各方违规的处罚规定等。
(三)中央政府需要建立一个管理和研究机构
我国目前设计的农业保险制度，是在“政府支持，政策引导，市场运作，自愿参加、协同推进”原则下建立的政策性农业保险制度。政府在其间实际上起主导作用，特别是各级政府都要使用公共财政资源对各类保险产品进行价格补贴，而且补贴的力度较大。这中间涉及农业保险发展规划的制定，各级各部门之间关系的协调；各类农业保险标的风险的衡量、费率的订定、经营风险的管理；各地各种农业灾害风险区划的制定等，需要有一个统一的机构来管理和研究。这也是世界上农业保险比较发达的国家的一个共同经验。例如，美国农业保险实施七十多年，其政策法律制度的制定和调整，作物风险的变化、保险产品的设计和开发、费率的厘定，制度执行效果的评估等，都是在联邦农作物保险公司(FCIC)和农业部的农业风险管理局(两个组织一块牌子)的主持下完成的。
我国现在也提出建立某种推行农业保险的多部门协调机制，如果没有这样一个可操作性强的有力管理和研究机构作为“抓手”，要有效率地推进我国农业保险制度建设将是困难的。至于这个机构放在哪个地方并不重要，重要的是必须有。
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