经济适用房“内循环”制度——住房政策社会保障性的回归，本文主要内容关键词为：经济适用房论文,社会保障论文,住房论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2007)02-0054-03
一、经济适用房制度形成的背景
新中国建国之初至改革开放的30多年间，我国的城镇住房制度是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利性住房保障制度。这是一种承袭了社会主义国家的福利主义的社会政策路线。因此，这一阶段的住房政策是一种典型的福利主义社会政策，它与经济制度上的计划经济体制相吻合。但是，由于计划经济暴露出的诸多制度性弊端，我国开始逐渐放弃计划经济体制而向社会主义市场经济方向摸索。具体到住房政策领域，由于传统的低租金、实物福利性住房分配，加重了国家财政和企事业单位负担，而且违背了按劳分配的原则，因此这种传统的城镇住房制度已无路可走。
在此背景下，邓小平在1980年关于建筑业和住宅问题的谈话，揭开了中国住房政策改革的新篇章。同年，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策。其后，经过几年的试点摸索，1988年1月，国务院颁布了《关于在全国城镇分批推行住房制度改革实施方案》，确定住房改革的目标是按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。1991年6月，国务院再次发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出住房改革的根本目的是要缓解居民的住房困难，不断改善居住条件，引导住房消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。1994年，国务院又颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》(下文简称《决定》)，提出要建立与我国社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化。同时，首次提出了建立以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用房供应体系。建设部、财政部等部门根据该《决定》的指导精神，在同年出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用住房定义为“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房”。由此，经济适用房制度正式产生。
从上文所述的政策走向上看，经济适用房的立足点主要是社会保障性的，因此从政策角度上讲，它主要是一种社会政策而不是经济政策。但是，受1997年东南亚金融危机的影响，我国出口大幅下滑，为了拉动我国内需型经济的发展，政府部门重点转向了如何扩大内需。在此背景下，国务院于1998年出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，住房制度改革的指导思想与目标发生了显著变化，其中深化城镇住房制度改革的指导思想是“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求”；城镇住房制度改革的目标也相应发生了变化，“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”。这次政策调整的主旋律是市场化。一方面，使得住宅业成为新的经济增长点；另一方面，经济适用房成为了住房供应体系中的主体。由此，经济适用房的政策开始扮演起了经济政策的重要角色。
而建设部等四部门于2004年下发的77号文件——《经济适用房管理办法》中第二十六条规定：“经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售；出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。”进一步强化了经济适用房的商品化属性。
因此，纵观经济适用房制度的形成过程，我们不难看出经济适用房实际上体现了经济性和社会保障性的双重性质。
二、经济适用房制度双重性质的困境
1998年住房政策的调整，内在地蕴藏了至今经济适用房制度发展的困境。一方面，在房地产业成为经济增长点的背景下，住宅成为了一种极具增值潜力的资本品。这在市场经济不发达、不完善的国家更是如此：市场住宅总量较低，导致住宅极易成为投资交易甚至是投机交易的对象；另一方面，强调以经济适用房为主体的住房社会保障政策又要覆盖80％的中低收入家庭，这无疑强化了经济适用房的社会保障地位。在此情形下，就会出现经济适用房经济性与社会性的背离。也就是说，如果要在经济上大力发展经济适用房并允许交易，那么，经济适用房的所有者都可以在房地产市场中成为交易主体而从中获利。但这本身并不是政府政策目标设计的初衷。作为一项社会政策，政府的目的旨在解决公民有房居住的问题，而不是要让这部分人拿住房来交易赚钱。
经济适用房经济性与社会保障性的目标所产生的悖论使得在具体实践过程中出现了种种问题，导致政策的严重走偏。
从开发商的角度来讲，虽然政府制定了保本微利的原则，但是由于内在逐利思想的驱动，开发商往往违规开发大面积户型，对购买经济适用房的买者是否真正具有资格并不关心，甚至协助不具备资格的购房者骗购经济适用房。更有少数开发商，以建经济适用房的名义拿地，实际上按商品房违规操作。
从购房者的角度来讲，由于经济适用房享受了政府免收土地出让金、税费减半征收和土地划拨出让的优惠，因此价格相对较为便宜，很多并不具备购房资格的人将投机的目光瞄准于此。这些人往往具有较为丰富的经济资源和社会资源，相对于中低收入家庭而言，他们在经济适用房购买的竞争中更具有优势。由于在经济适用房购买中没有很好地落实监管审查措施，这些人往往骗购了经济适用房。从此之后，他们可以通过出租经济适用房获利，而当持有经济适用房达到了上市期限，通过出售，仍然可以获得较为丰厚的回报。在这样的情况下，本应该发挥保障作用的经济适用房，就成为其投资的工具。这种“政府请客、富人吃饭、全民买单”的情形，将严重损害中低收入家庭的利益。另一个严重的问题是，二手经济适用房的上市出售，往往会参考周边商品房的价格，因此一旦出售，该套二手经济适用房实际上流向了商品房的市场。从宏观上看，这会导致经济适用房存量的减少。在当前经济适用房政府投入不足、供求矛盾突出的背景下，这必然会进一步消耗政府有限的财力，进一步加大经济适用房的供求矛盾。
从政府的角度看，在当前的经济适用房制度下，经济适用房售出之后政府部门往往缺乏有效的监管。政府部门监管的缺位，导致经济适用房退出机制缺失。因此一套经济适用房在实践中最多只能解决一户家庭的住房问题。例如，当受助家庭的收入向上浮动、经济条件改善以后，其拥有的经济适用房很可能通过出租而成为其投资的工具，却难以用来解决其他中低收入家庭的住房困难。①
由此可见，经济适用房经济性与社会保障性双重性质的困境，导致了实际操作中市场失灵和政府失灵的现象频频发生。
三、“内循环”制度是住房政策社会保障性的回归
《北京住房建设规划(2006年-2010年)》(官方正式版)提出了经济适用房的“内循环”制度。在本文看来，该制度意味着政府部门对现行经济适用房制度一次重要的矫正与纠偏，体现了经济适用房从经济性向社会保障性的重要回归，因此有着相当积极的意义。
1.“内循环”制度可以实现经济适用房的循环利用
如前所述，由于缺乏退出机制，一套经济适用房社会保障功能往往受到局限。由于没有“内循环”制度，经济适用房往往还会退出该市场而转入商品房市场。北京市规划委公布的《北京住房建设规划(2006年-2010年)》(官方正式版)，从制度层面上保证了经济适用房始终用于解决中低收入家庭的居住问题。在这样的情况下，政府对经济适用房的投入，才有可能继续发挥社会保障的功能。
2.“内循环”制度可以有效保障城镇中低收入家庭的基本住房需求
一般说来，受助购房者在三种情况下会退出经济适用房的使用：一是其家庭收入向上浮动，不再符合受助标准；二是经济适用住房受助者仍符合标准，但家庭收入向下浮动而致使其无力承担住房日常开支的情况下退出使用，改由申请政府的廉租房；三是因家庭迁徙或工作调动、学习及其他原因而自愿退出。第一种情况前文已经论述，因家庭迁徙或工作调动、学习及其他原因同样也缺乏自愿退出的法律依据。
但是，在“内循环”制度下，如果加强监管和审查，这三种情况都可以使经济适用房不断地“回流”到政府手中，用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，满足中低收入家庭的基本住房需求。除此之外，“内循环”制度在实质上收回了先前赋与购房者的产权，剔除现行政策中经济适用房的经济特性，尤其是投资的功能，因此可以有效地减少经济适用房领域的“炒房”现象，进而从房源的数量上保障了城镇中低收入家庭的基本住房需求。
3.经济适用房的制度创新在于它是社会政策的一次回归
所谓社会政策(Social Policy)，即“影响福利的政策行为”，“不仅是出于人道主义的考虑去满足需要，它还是对社会动荡作出的反映”。尽管从学科角度上说，社会政策学发轫于经济学，是一门经济学与社会学的交叉学科，但从根本上来说，社会政策学是应对社会问题的产物。从世界范围来看，世界各国的住房政策都被看作是社会政策的一项重要组成部分。[1] 而住房问题与就业问题一起，被视为社会和经济紧密结合的两大领域。因此，虽然社会政策和经济政策都是公共政策的组成部分，但它们在本质上是不同的。
我国现行经济适用房政策所反映出的问题，最深刻的就是社会保障功能的弱化。如前所述，这个问题有着深刻的历史原因：我国的住房政策改革是以市场化为取向，与英美等发达国家的“天然”市场经济国家大不相同。这样两条完全相反的路径导致当西方国家将住房问题作为社会问题来对待时，我们却开始从计划经济下的福利主义向市场主义过渡，将住房问题作为一项经济体制改革看待；当西方国家政府大力解决住房问题时，我国却开始由政府推向市场。在此背景下，我国的住房制度改革具有强烈的经济改革倾向，而住房政策的社会政策功能弱化。另外，从学科发展的角度来看，我国社会政策学发展相对滞后于经济政策学，也在一定程度上使得住房政策偏向了经济政策。
考虑到社会主义初级阶段的过渡性，经济适用房政策理所当然是一种辅助性的、过渡性的社会政策。而北京市规划委公布的《北京住房建设规划(2006年-2010年)》(官方正式版)，使经济适用房制度回归其社会性目标，从根本上体现了经济适用房的社会保障性和社会公平性。这样准确的定位作为一次制度创新，将为我国政府今后应对住房方面日益复杂的社会问题起到很好的借鉴作用。
注释：
①尽管《经济适用房管理办法》中第26条规定“个人购买的经济适用住房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营”，但是这在实践中却很难监控，许多城市的经济适用房成了一种投资工具，大大背离了经济适用房满足基本住房需求的初衷。