教育法的价值目标及其实现路径——现代教育梦的法律实现，本文主要内容关键词为：教育法论文,现代教育论文,路径论文,目标论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育法的价值目标即教育法的理想。教育法是一种手段，其理想从属于、服从于教育的理想。中国教育的理想形态不是传统教育，也不是现在的教育，而是充满现代精神的“现代教育”。现代教育的根本使命是培养现代人、建设现代国家，最终目标是促进人自由而全面的发展。从具体特征看，现代教育应该是“高效(包括高效能和高效率)、公平、自由、有序”的教育。据此，本文把教育法的价值目标确定为教育效能、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序。
改革开放以来，我国的教育法制建设尽管取得了不少成绩，但其解决重大教育现实问题、调整重要教育利益关系的能力并未彰显。因此，我国教育法的重建势在必行。这种重建需要清理过去、规划未来，但标准何在?美国哲学家罗尔斯(John Rawls)认为：“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。……在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治交易或社会利益的权衡。”[1]罗尔斯把正义作为决定某种法律制度去留的价值标准。那么，决定教育法律条文去留的价值标准是什么?指导教育法重建的价值准则又是什么?
这就是教育法的价值目标。教育法的价值目标是教育法律效果预先的观念模型和超前反映，是调整教育利益关系的基本准则，是指导教育法的创制(立、改、废)和实施(执法、守法、司法)的基本原则。教育法的五个价值目标提供了标准和尺度，可以之评价和清理过去的教育立法，对于那些不符合价值目标的，必须坚决予以修正和废止；对于可以之指导未来的教育立法、教育执法、教育司法，可以引导人们更好地守法，其作用颇似自然法对于实在法所发挥的作用。
本文首先阐述教育法价值目标的具体内容，说明教育法的理想是什么，然后用此理想观照现实，阐明其现实意义，最后论述如何通过法律手段实现这些价值目标。
一、教育法价值目标的维度构成
教育法的价值目标包括教育效能、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序等五个方面，它们共同构成一个相对完整的价值目标体系，相互间具有逻辑联系，反映了社会发展与人的发展对于教育、对于教育法制建设的内在要求。因此，这五个目标不是随意确定的。
1.教育效能
教育效能(Effectiveness)是指教育目的的达成度，达成度越高，教育效能就越高。教育效能的实质是教育目的问题。教育作为人的再生产的手段，作为国家发展的工具，其效能取决于它对个人发展和国家发展的贡献。
现代教育的目的显然不同于封建时代的教育目的。现代教育要培养现代人，要为建设现代国家和现代社会服务，要为人的全面发展和社会全面进步服务。
在个人发展层面，教育效能的衡量是看学生身体、知识、能力、态度等素质的全面发展程度，以及个性的充分发展水平。学业成绩只是衡量的指标之一。在国家发展层面，教育效能的衡量是看教育对国家发展的各个维度，如经济发展、政治发展、文化发展等方面的贡献，以及所培养的学生素质各维度与国家发展各维度之间的相关程度。教育通过促进学生个人的发展，进而促进国家的发展。
之所以把教育法的效能目标进一步提炼、概括、提升为“人的全面发展”，因为“以人为本”是现代社会的必然要求，社会发展的最后目的还是为了人的发展。杜威有一段著名的话，认为不仅教育而且一切社会制度皆应为每个人的全面发展作出贡献，这是它们存在的伦理基础，他讲：“政府、实业、艺术、宗教和一切社会制度都有一个意义，一个目的。那个目的就是不问种族、性别、阶级或经济地位，解放和发展各个人的能力。这和说它们的价值的检验标准就是它们教育各个人使他的可能性充分发展的程度，是完全一致的。民主主义有许多意义，但是，如果它有一个道德的意义，那么这个意义在于决意做到：一切政治制度和工业安排的最高检验标准，应该是它们对社会每个成员的全面发展所作出的贡献。”[2]因此，教育目的中对于人的发展和社会发展的双重追求，可以归结为对人的发展的追求。
教育法只是一种手段，教育法的价值追求首先服从于教育的目的。提高教育效能是教育法的首要价值目标，离开对教育目的、教育效能的追求，教育法也就失去了方向。
2.教育自由
自由是人之主体性的体现，是人之尊严和价值的确证。教育的目的在于促进人的自由而全面的发展，其中包括弘扬学生的独立自主精神，提升其主体性和责任感，提高其积极性、主动性和创造性，促进学生的自我实现。联合国教科文组织在《学会生存》中指出，教育的目的在于使人成为他自己，“变成他自己”，应该把“学习实现自我”放在最优先的地位，教育要把一个人在体力、智力、情绪、伦理各方面的因素综合起来，使他成为一个完善的人，成为他自己文化进步的主人和创造者。教育要解放人民的才能，挖掘他们的创造力。[3]
就手段而言，学生只有充分发挥了主体性、自主性、创造性等，才能更好地实现全面发展。自由是人的潜能和创造性得以充分发挥的重要条件。
只有自由的教育，才能培养出自由自主的人。教育自由主要包括学生受教育的选择自由、学习自由，教师的教学自由、学术自由，学校的办学自由权，教育行政机关必要的裁量自由等。教育法应该积极维护这些教育自由。
法律意义上的自由是指受到法律认可或者得到法律保障的、人们按照自己的意志进行相应活动的权利。自由即法定权利。洛克(John Locke)宣称：“法律的目的并不是废除或限制自由，而是扩大和保护自由。”[4]权利的时代即自由的时代。有学者甚至认为，“在现代世界，法的价值准则和趋向虽然是多元化的，但是从最根本层面体现法的时代精神的，乃是自由。自由作为法的一种价值，不仅是现代法所具有的根本性价值，而且在未来法的发展过程中，也将是法的基本性精神内核。体现自由，保障自由，发展自由，应当是所有法的精髓，任何压制自由甚至扼杀自由的法都是对自由的反动，是对时代的否定，是对潮流的逆挡，都是应当被强烈反对和改变的。人的发展，必将逐步走向全面、彻底的解放，自由将永远是人类走向全面、彻底的解放的动力、途径和不可或缺的法治精神”。[5]
教育法应该成为教育自由的宪章，教育法律条文存在的价值不是束缚人、压制人，而是为了人的自由和解放，为了使教育成为“自由呼吸的教育”。
3.教育公平
前现代教育以等级特权为基本特征，而现代教育以“教育公平”为基本诉求，是面向人人、尊重差异、注重补偿的教育。教育公平(Equity)是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。“正义”这个概念，包含了“合理性”和“善”的内容，正义的本质是利益分配的正当性、合理性。
教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。教育资源配置的平等原则包括权利平等和机会平等，即受教育权平等和教育机会平等两个方面。受教育权平等是社会正义的内在要求，不承认凌驾于法律之上或者超然于法律之外的任何特权，一切权利主体享有相同或者相等的权利。机会平等是在权利平等基础上所设立的制度，保证社会成员有平等的参与机遇，它要求社会提供的生存、发展、享受机会对于每一个社会成员都始终均等。机会平等实际上是一种起点平等。[6]
教育资源配置的差异原则是指，根据受教育者个人的具体情况区别对待，表现为教育资源配置的差异性，它反映的是“不同情况不同对待”的原则，即不是平均或平等分配教育资源的份额。受教育者的先天禀赋或缺陷以及他们的需求也是进行资源分配必须考虑的前提。教育公平正视个体的差异性，放弃对教育同质性的追求，主张人人都应受适切的教育。
与差异原则关注受教育者个人的差异不同，补偿原则关注受教育者社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。这样配置教育资源是不平等的，但却是公平的。该原则与罗尔斯的差别补偿原则是一致的，他认为，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益。[7]
追求(权利、机会)平等、尊重(个人)差异、补偿(社会经济)差距，都是教育公平的体现。教育公平的三个原则意味着有三种教育公平：平等性公平、差异性公平和补偿性公平。
4.教育效率
教育效率是指教育资源投入与教育产出的关系。教育资源是指用于教育服务生产过程中所投入的各种生产要素，也就是一般理解的人力资源、财力资源和物力资源。由于教育资源总是稀缺和短缺的，因而提高教育效率就成为教育改革和教育法追求的重要价值目标。
教育效率高有两种表现方式：(1)以等量投入获得更多的产出；(2)以较少的投入获得同样的产出。在对效率的认识上，不能脱离“产出”来判定效率高低，但也不能狭隘地以“学生学业成绩”作为衡量教育产出的唯一标准，因为它不能反映学生发展的全貌，更不能反映出教育产出的全部。因此，要全面界定教育产出。教育产出就是教育对学生全面发展、对社会进步和国家发展所做的贡献，亦即“教育效能”。
不能脱离教育效能谈教育效率，教育效率是第二位的。教育投入是为提高教育效能即提高教育目的的达成度服务的，也就是说，它是为人的更加自由而全面的发展服务的。背离了这个目标，所有的教育资源投入都没有价值，教育的高效率自然也无从谈起，只能说是无效甚至负效。
5.教育秩序
教育秩序是社会秩序的一种，是指在教育实践过程中存在的某种程度的一致性、连续性和确定性。[B]教育秩序是一定的教育行为方式的固定形式，是对教育主体行为的偶然性、任意性、情绪化的超越和否定。教育秩序包括教育教学秩序、教育从业者工作秩序、教育管理秩序等等。没有这些秩序，教育工作无从开展，如“文革”时代教育的混乱无序导致我国教育的大倒退，而“文革”结束后我国对于法制建设的重视就是对“文革”时代社会失序的纠正。
教育法存在的一个基础性作用就是定分止争，规范教育行为，为教育带来秩序。教育秩序尽管不是教育法律的最核心价值，但却是教育法的基础性价值。教育秩序并不必然带来教育自由、教育公平和教育效率等价值，但却是这些价值的基础，没有秩序，教育法的其他价值如教育自由、教育公平、教育效率等都无法实现，只能是空中楼阁。
教育效能、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序共同构成教育法的价值目标体系，那么，这五者是否有轻重之分呢?有。
教育以育人为本，教育和教育法的最终目的是促进和实现“人的自由而全面的发展”(涉及教育效能和教育自由)，这种目的要通过自由、自主的教育(涉及教育自由)去实现，要依靠公平分配教育资源(教育公平)、有效配置和有效使用教育资源(教育效率)去达成，而所有这些结果与过程都要以良好的教育秩序为基础。也就是说，教育以促进人的自由而全面的发展为目的，而且教育自身应该是自由、自主的，应该是公平的，应该是有效率、有秩序的。因此，教育效能和教育自由排在首要地位，是衡量其他价值目标的尺度。教育资源的分配是否公平合理、配置和利用是否有效以及程度如何，判断标准是能否最大程度地促进人的自由而全面的发展，而教育秩序则是人的自由而全面的发展的基础性条件。
二、教育法价值目标的现实意义
教育法的价值目标体现了一定历史时空下不同主体的利益诉求，因而具有主观性和相对性，但教育法的价值目标也具有客观性和必然性，主体的需要和追求要以客观存在的社会实践为基础，应具有普遍性的共同价值要求。正是这种客观性和必然性的特征，使教育法的价值目标具有高度的前瞻性、统领性和高度适用性。[9]
教育法的五个价值目标具有鲜明的导向、改进和评价功能，是改造现实的锐利武器，对于强化法律手段的作用、改善教育法制现状、改革教育现实，都具有重要的现实意义。
1.有利于强化法律手段在教育改革中的作用
教育效能(质量)、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序这五者不仅是教育法的价值目标，也是教育管理、教育政策的价值目标，法律手段、管理手段、政策手段甚至道德手段都能促进这五个目标的实现，但相对而言，法律手段是最有力度的。
将五个价值目标确定为教育法的目标，使法律成为调整教育利益、解决现实问题、实现教育理想的利器，使国家的立法权力、行政权力、司法权力积极介入到教育改革中，其威力和效力并不是一般的管理手段、政策手段、道德手段所能比的。
教育利益关系的法律调整具有不可替代、无与伦比的优越性。法律调整有特殊的机制和方式，它是通过对教育利益的各种构成要素进行有选择的确认，并将其转化为法律上的权利义务进而影响人们的行为的。法律调整之所以能够影响人的行为、调整利益关系，这一机制首先在于把教育中存在的利益关系予以模式化：(1)法律把利益主体确认为权利主体。(2)主体的需要和获取资源的行为，经由法律确认和模式化而转化为法律上的权利和义务。(3)满足主体需要的资源，包括物质财富、非物质财富和行为结果，由法律确认为法律关系客体，成为权利和义务指向的对象。利益一旦被纳入法律的保护范围，就成为了合法权益。[10]
但法律仅仅把教育利益关系模式化还不足以达到利益关系调整的目的，法律调整能够影响人的行为和调整利益关系，还在于有国家强制力的保障，法律通过国家强制力来宣示国家对教育合法行为的肯定性后果和对教育违法行为的否定性后果。法律规定了对于侵害其他主体合法权益的法律责任，即行为制裁，如刑事制裁、民事制裁和行政制裁(包括行政处罚和行政处分)。行为制裁指法律针对违法行为而对违法者施加不利的法律后果，这种不利后果通常表现为剥夺一定的既有权利或追加一定的义务。行为制裁是为了恢复被损害的社会关系，也为了防止违法行为的再发生。[11]这样，法律就能引导和控制人的行为，实现对教育利益关系的调整。
道德调整显然不具备法律调整的优势。道德调整是通过社会舆论倡导、传统习惯和人们内心的信念来调整利益关系的。法律的约束为“硬约束”，道德的约束为“软约束”。政策调整比道德调整更有刚性，但其刚性远逊于法律调整。因此，法律在国家手中，是一种卓有成效的教育管理手段。这是很多国家加强教育立法、强化教育法制的重要原因。
2.有助于实质性地改善教育法制现状
尽管改革开放30多年来，我国教育法律体系建设取得重大进展，但总体感觉教育法对于教育改革与发展的推动作用并未彰显，对于重大教育问题的关切和解决力度不够，教育法文本的形式意义、象征意义大于实质意义，教育中的一些老大难问题久攻不克。已经颁布的一些教育法律文本具有形式的美感，内容往往四平八稳，但中看不中用，回避重大教育利益，避重就轻，抓了芝麻漏了西瓜，法律条文中“干货”甚少，有些条文甚至聊胜于无。教育法中重大教育利益问题的缺席、缺位，使得教育法难以大有作为。人们在讨论重大教育问题的解决时，很少拿各种教育法律作为依据，可见其尴尬的状态和地位。与之形成鲜明对比的是教育政策的风光无限。
在我国，教育法律与教育政策存在严重的错位现象。我国各种教育法有国家强制力为后盾，但却没有充分关注重大教育利益，浪费了那么好的权力资源和那么好的调整手段。我国教育政策相对而言充分关注了重大教育利益，但却没有国家强制力做后盾，对于利益的调整力度显然不够。不论是在教育法律还是教育政策中，重大教育利益(教育改革目标)与国家强制力的保障是分离的。而只有二者的结合才能使重大教育利益关系的调整得以完成。如果教育立法不关涉或者少关涉重大教育问题、重大教育利益，那么其对教育改革与发展的贡献必然就小。这是我国今后教育立法应注意的地方。教育法律应该关注重大教育利益，并以国家强制力为后盾调整重大利益关系。
要改变教育法律与教育政策的错位现象，可以参考的路径是：(1)教育立法关必须注重大教育利益问题，每个法律文本中不论内容多么全面、形式多么完备，都必须把本领域核心利益的调整放在首位，法律文本要有实质内容，要有“干货”。(2)教育立法必须走出追求内容全面、形式好看的传统，应学习美国等国家的经验，强化专题性立法，一部法律重点解决一个战略问题，如美国的《国防教育法》、《英才教育法》等，不求面面俱到，但求重点突破。(3)加大教育政策法律化的力度，尽快地、更多地把一些成熟的教育政策通过一定程序转化为教育法律法规，提高其实施的约束力。这三条路径都旨在把重大教育利益置于法律手段的调整之下。
关键问题是：如何确定教育中的重大问题和重大利益?对此，教育法的价值目标提供了评判尺度：与价值目标关联的强度决定着教育问题和教育利益的重要程度，几个价值目标的优先顺序决定着教育问题和教育利益的优先顺序。因此，教育法的价值目标有助于明确教育中的重大问题和重大利益之所在，确定了教育法律体系的基本诉求和主体框架，绘制了今后教育法制建设的蓝图。后文将详述如何根据教育法的价值目标完善教育立法。
3.有助于改变教育现实
教育法的价值目标有助于从三个方面改变教育现实：
第一，依据价值目标，寻找现实问题，为问题的解决奠定基础。教育法的价值目标是教育法的理想、教育的理想，当人们以理想关照现实，就会找到现实与理想的差距，从而明确改造现实的具体内容与路径。例如，对照“教育效能”的目标，可以发现，我国教育培养现代人、促进现代社会发展的能力亟待提升，学生总体发展水平不高，片面发展严重，可持续发展能力不强。由于过度追求升学率，中小学生课业负担过重，身心健康受到严重损害，学生的学习能力、创新能力、实践能力不足，各级各类学生适应社会和就业创业的能力不强，以分数为本的教育导致了人的异化而不是人的解放，学生素质也不能适应自身可持续发展的要求、不能适应经济社会变革的要求、不能满足国际竞争的要求。[12]
第二，依据价值目标，完善教育立法，进而以法律手段改变教育现实。关于这一点，将在后文详述。
第三，依据价值目标，在教育立法缺失的情况下改变教育现实。相对于社会发展和教育发展而言，教育立法总是滞后的。教育法的价值目标能克服立法滞后导致的消极影响。教育法的价值目标可以作为一般性的指导原则，当无法可依时，人们在教育实践中可以利用指导原则所具有的灵活性、可塑性，解决现实的教育问题，以适应教育发展和社会发展的需要。
三、教育法价值目标的法律实现
通过法律手段，促进教育法五个价值目标实现的路径是一样的，即先把每个价值目标予以具体化法条化，进行立法，做到有法可依；然后通过执法、司法、守法等实施法律，做到有法必依、执法必严、违法必究。最后，使教育法的价值目标从作为教育法律效果预先的观念模型和超前反映，即从应然状态，转变为实然状态。这个过程，就是教育法价值目标的法律实现过程。
在从应然到实然的法律实现进程中，教育立法及其实施(包括执法、司法、守法)是两个必要环节。其中，教育立法最为关键。
在法律实施方面，教育法促进五个目标实现的手段是完全一样的，都是通过执法、司法、守法等方式，甚至包括教育法在内的其他法律如交通法、卫生法、人口法等的实施，也是借用这些手段。这是整个法律制度共性的实施手段。然而，教育法为促进不同价值目标的实现，其立法内容却有不同，如，为提高教育效能，要加强教育目的体系的立法；为了促进教育公平，要重点加强教育资源分配方面的立法；为了提高教育效率，要完善提高教育资源配置效率和使用效率的立法。
可见，教育法五个价值目标的实现过程，其差异性主要是通过立法的不同体现出来，通过法律文本中的具体内容表现出来。因此，本文主要阐述如何通过立法手段促进五个价值目标的实现。
1.教育效能的法律实现
把教育目的予以立法，并通过法律手段促进其达成，对于提高教育效能具有极其重要的价值。法定教育目的是所有教育法律的灵魂，是起草其他所有教育法律条文的依据，也是其他所有教育法律条文的归宿。
我国《宪法》规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”我国《教育法》规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”我国教育法对于教育目的的规定兼顾了促进人的发展和促进社会发展两个方面。但这种规定过于概括与模糊，价值导向并不明确，没有说明培养什么样的“德”与“智”，不能有效指导教育实践活动。
1995年《达喀尔行动纲领》对教育目的的表述可供借鉴：“教育应能真正地和充分地满足他们的基本学习需求并应包括学会认知、学会做事、学会共同生活和学会生存。这种教育目的是开发每个人的才智和潜力及发展学习者的个性，使他们能够改造生活和改造社会。”[13]而日本《教育基本法》第一条对于教育目的的规定也很值得借鉴：“教育必须着眼于人格的树立，以其成为和平的国家和社会的塑造者，培养成热爱真理与正义、尊重个人价值、重视勤劳和责任、充满自主精神的心身俱健的国民。”
另外，我国教育法对于教育目的的规定需要进一步增强现代精神，使现代精神成为我国教育法的鲜明旗帜，要明确表达出这样的国家意志：教育要培养现代人，要为建设现代国家和现代社会服务，要为人的全面发展和社会全面进步服务。
除了在国家的教育基本法中对于教育目的做出概括而明确的规定外，还要通过若干下位的法律法规等将教育目的予以具体化，这样才能把理想的教育目的转化成现实的结果。
教育目的立法应该在教育法制中占有重要甚至首要地位，应该引起立法者和研究者的高度重视。只有把教育目的予以正确的、明确的、具体的立法，清晰表达关于教育目的的国家意志，才有利于执法、守法和司法，有利于教育目的的法律实现，有利于教育目的达成度即教育效能的提高。
2.教育自由的法律实现
教育法中的教育自由可以从两个层面理解：
第一，广义的法定教育自由，即教育法所确定的教育主体的权利或者权力，如学生、教师、学校的权利，以及教育行政机关的权力等。例如，我国《教育法》规定了学生的五种权利，也是学生在受教育过程中所享有的教育自由。
第二，狭义的法定教育自由，是广义的法定教育自由的一部分，亦即教育法所确定的教育主体的权利或者权力的一部分，特指法定权利或者权力中，在文字表述上带有“自由”两字或者相关字汇的权利或者权力。如一些国家在教育法律法规中涉及到的教师的教学自主权、学术自由权，学生的教育选择权、学习自由权、表达自由权，学校的办学自主权，以及教育行政机关的自由的裁量权等等。
就我国教育自由的现状而言情况很不理想。由于种种原因，教育在“戴着镣铐跳舞”，教育主体不论是学生、教师、家长，还是校长、教育行政官员，很多人都感到深受束缚，都感到不自由、不自主，都感到不快乐、不幸福，可见，我国的教育自由现状亟待改善。
为此，有两点需要强调：(1)在执法层面，法定的教育自由或权利需要落实。如学校的办学自主权已经喊了多年，但一直没有得到真正的落实，使得学校不得自由，进而使学校的管理者和师生也难得自由。(2)在立法层面，法定的教育自由或权利需要拓展。在权利时代，在经济、政治、文化等社会条件越来越成熟的情况下，应该把一些还没有被法律承认的应得自由(亦即利益和权利)纳入到法律的框架之中，通过法律手段来予以确认和保护。
3.教育公平的法律实现
教育法要促进教育公平，首先需要在立法中全面反映三种公平的要求，并通过具体的法律规定把三种公平予以夯实，使其上升为国家意志。
教育的平等性公平要求教育机会均等。我国《宪法》(1982年)规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”我国《教育法》(1995年)规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这些都是原则性的规定，在教育实践中，教育机会均等并没有完全实现，突出表现在流动人口子女的入学机会不均等、升学机会不平等、异地高考等问题。这是未来教育立法不能回避的棘手问题。
教育的差异性公平要求教育立法关注当前实践中的一些偏差：其一，分班、分层教学的合理性被否定，因材施教受忽视，不能顾及学生能力和需要的差异性，违反教育的基本规律；其二，教育的多样性发展受到阻碍，教育同质化被大大强化，家长和学生的选择空间变小；其三，英才教育成为理论“禁区”和政策盲点、立法盲点。之所以会出现上述问题，就在于对“什么是教育公平”缺乏全面的认识，必须把“差异原则”作为界定教育公平的重要维度和标准。
教育的补偿性公平要求教育资源要向弱势地区、弱势学校和弱势群体倾斜。在我国，农村儿童(尤其是农村“留守儿童)、居住在城市的进城务工农民子女、城市贫困儿童、少数民族儿童、女童、贫困大学生等是教育补偿立法应该予以重点关注的对象。此外，教育法还应该完善相关的程序立法，促进程序公平，为相关主体特别是弱势人群维权提供完善的程序保障，以更好地服务于实质公平的实现。
在立法中，平等性公平和补偿性公平容易受到立法者的青睐，而差异性公平因为貌似不公平往往受到忽视甚至否定，所以应该给予更多的关注，特别是应该尽快启动对于英才教育的立法。
4.教育效率的法律实现
为使教育法更好地促进教育效率提升，在教育法的创制和实施等环节上，特别是在立法中，需要重点提升教育资源的配置效率和使用效率。
第一，切实解决全社会应该投入多少资源用于教育的问题，通过保证教育资源投入的充足性，提高教育资源配置的外部效率。教育资源配置效率包含外部效率和内部效率。如果和其他投资相比，教育投资的回报率更高，那么国家和社会增加对教育部门的资源配置就是有效率的——这是一个外部效率问题。我国确立了科教兴国战略，确立了“教育先行”原则，意味着确认把资源投向教育比投向其他社会部门具有更高的回报率，这就要求对教育优先投入，达到充足性的要求。尽管近年来我国教育经费投入大大增加，中央政府教育投入已经到达GDP的4％，但我国的教育资源投入还没有达到充足性的要求，甚至与一些发展中国家相比依然有很大差距。因此，政府教育投入问题依然是今后教育立法的重要议题，是一个亟待解决的问题。
第二，优化教育资源在教育内部的配置结构，提高教育资源配置的内部效率。面对既定分配给教育部门的资源，如何在教育系统内部(比如各级教育之间、地区之间、学校之间)进一步有效的配置，就是一个内部效率问题。内部效率问题“关心的是为了使所得资源产出最大化(如学术成就、技能提高以及学生的行为和态度)，教育系统内部的资源应如何配置的问题。[14]大量研究表明，初等教育投资回报率在三级教育中是最高的，因此对于发展中国家而言，应该优先将优先的教育资源配置到初等教育部门，这样才能在既定的资源下实现尽可能多的教育产出，从而实现内部效率最大化。[15]
第三，完善教育经费预算、审计等制度，完善教育人力资源管理制度，提高教育资源的使用效率。
教育法作为法律制度的一类，本身就带有所有法律制度所具备的内在效率价值，或者说，法律制度本身就是人类为提高效率而创设的一种制度安排。从实体法来看，教育法通过确定权利义务调整人的行为，设定最经济的行为模式，对人的行为具有导引、预测、评价等作用，可以大大减轻信息不对称带来的资源耗费，大大降低交易成本，提高行为效率。在教育纠纷处理中，除了借用行政复议法、各种诉讼法之外，教育法也制定了一些程序性规定，如对教师、学生申诉程序的规定等等，这些规定都具有很高的效率价值。当然，教育法领域的一些程序立法还需要进一步完善。
5.教育秩序的法律实现
要形成良好的教育秩序，教育法也需要作出以下努力：
第一，建构完备的教育法律法规体系，有法可依是形成良好教育秩序的首要条件。完备的教育立法是实然教育秩序的观念形态、文字描述、实施蓝图。完备的教育立法一旦完成，就可以借助法律所固有的稳定性和强制性，将文字的法定秩序转变为实然的法律秩序。
我国的教育法体系尚不完备，需要查漏补缺。某些教育实践领域的混乱无序，往往反映出此类教育领域法律法规建设的缺失。教育立法要达到全面覆盖各级各类教育，全面覆盖各种教育行为，全面调整各种教育利益关系，形成纵横交错、疏而不漏的教育法网，通过法律的完备性形成“全面的”教育秩序。
第二，强化违反法律规范的责任追究，促进教育法律秩序的形成。即便有体系完备、内容合理的教育立法，或者说尽管解决了有法可依、甚至有好法可依的问题，但如果执法不严、违法不究，法律文本中所描绘的美好秩序也只是“纸上谈兵”，难以转化成现实秩序。教育法不能像有些人批评的那样是一种“软法”，教育法应有权威性和严肃性，做到令行禁止。这样，良好的现实秩序才能尽快形成。
第三，规范教育行政权力，解决政府主导教育发展模式下教育行政权力过度膨胀和无序使用问题。政府主导是我国典型的改革模式。许多地方政府患有权力“多动症”，频频“改革”，花样迭出，违反教育规律，侵害学校办学自主权，使学校不能安安静静办学、教师不能安安静静教书，无序的权力干预成为破坏良好教育秩序的罪魁祸首。
教育法五个价值目标的实现过程，不是相互割裂而是相互关联的，在教育立法中，应该把五个目标放在一起统筹考量，系统设计立法框架，以促进五个目标的整体实现。
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