依法行政，正确履行行政强制制度，本文主要内容关键词为：依法行政论文,正确论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法行政就是要行政机关依法行使行政权利，或者说，行政机关行使行政权利，管理公共事务，必须由法律授权，并且依据法律。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。行政强制制度是依法行政极为重要的行政法律制度，正确依法履行强制制度具有重要意义。
一、行政强制法律制度
（一）行政强制制度的含义
行政强制制度是行政强制措施和行政强制执行两项制度的合称。
1、行政强制措施
行政强制措施是指行政机关为制止、预防违法行为或者在紧急情况下依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的各种方法和手段。行政强制措施有以下几个特征：
第一、行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会行为的发生。行政强制措施带有明显的预防性、制止性。
第二、行政强制措施常常是行政机关作出最终处理决定的前奏和准备。很多情况下，是在行政处理决定作出前的调查阶段，为保全证据或保持一定状态而采取的措施，有时是强制执行的前奏和准备，因此，行政强制措施带有明显的临时性和中间性。
第三、由于行政强制措施是运用国家机器的力量对个人、组织采取的强力行为，因此，采取行政强制措施必须十分谨慎；行政机关是否有权采取行政强制措施，必须有法律授权，并严格依照法定程序实施。
行政强制措施还可以分为一般行政强制措施和即时强制措施两种。两者的主要区别在于：一般行政强制措施在采取措施前，必须先作出行政处理决定，据此才能采取强制措施，但在某些紧急情况下为了保护公共利益和公民权益，来不及作出决定而立即采取强制措施，此为即时强制。毫无疑问，即时强制必须有法律授权。
2、强制执行
行政强制执行是指有关国家机关对不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，采取强制手段，强迫其履行义务，或达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行有以下几个特征：
第一、行政强制执行以相对一方的个人、组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务大致有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为；另一种是不履行法律规定的必须履行的义务。
第二、行政强制执行的目的在于强迫相对一方履行行政义务，直接影响相对一方的权益，因此，强制执行的内容与范围应以行政义务为限，以最小损害相对一方权益为原则。
第三、拥有强制执行权的是有关国家机关。这里的有关国家机关既指行政机关，也是指司法机关。这里有两个问题需要解释，一是行政强制执行权是指最后决定是否需要采取强制执行的权力，而不是指具体操作强制执行措施的机关。世界各国按照“裁执分离”的原则，作出强制执行决定与具体采取强制执行措施的机关都是分离的。一般说，由于采取强制执行措施是一种行政方式，因此大都由专门的行政机关执行。如美国就由司法部设执行署执行，但强制执行的决定是法院作出的；二是行政强制执行的归属，两大法系有较大区别。英美法系把行政强制执行权作为司法权的一部分，只有法院才有权决定是否需要强制执行；大陆法系在二战前把行政强制执行权看成是行政权的一部分，二战后改为法律授权。
我国的行政强制执行制度，形成于改革开放以后。基本体制是：行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外。例外指的是法律的明确授权。实践证明，这一基本体制吸收了国外两大法系强制执行制度的优点，具有中国特色，是正确可行的。第一，强制执行是运用国家机器的强力，涉及公民权利。因此，必须谨慎使用。规定行政机关需要强制执行时，须向人民法院申请，由人民法院再作一次审查，有助于行政机关正确作出决定，减少错误。第二，这种体制保证了必要的灵活性，对某些在维持经济和社会秩序、保障公共利益方面负有重任，需保证效率，且处理案件较多的行政机关，可以由法律单独授权其自行执行。第三，这种体制兼顾了行政效率，没有强制执行权的行政机关可以“申请”法院强制执行。申请不是诉讼，程序比较简单，以达到既进行审查，又不影响效率的目的。
（二）行政强制的意义和作用
行政强制措施和行政强制执行，在保证行政机关顺利履行法定职责，维护社会经济秩序，保护公共利益和公民权益方面是两项十分重要的法律制度。行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身权、财产权的强有力的手段，很多行政机关需要运用行政强制措施，否则将无法履行其法定职责；行政强制执行则是行政权行使的最后阶段，也是行政权的保障。没有行政强制制度，行政决定将最终沦为一句空话。但是也应该看到，在所有行政行为中，行政强制要用国家机器的强力直接干预公民的权利和义务，因而是最严厉的一种手段。行政强制制度能够正确运用，令行禁止，就能保证有良好的法治秩序。反之，行使不当，就将给公民、法人和其他组织带来极大损害，严重影响政府的形象。正因为如此，在立法授权时，必须权衡利弊，既要给行政机关以必要的强制权，又必须适度，并加强法制监督。对此，各国都有一些成熟的做法可供我们借鉴。
（三）行政强制的基本原则
第一，法定原则。行政强制权并非行政管理权的自然组成，而是单独一种权力，必须有法律的单独授权。授权包括行政强制的主体、内容、范围、方式、程序等。
第二，适度原则。在国外又称为比例原则、禁止过分原则，最小损害原则等等。适当就是要兼顾公共利益与公民、法人和其他组织的权益。例如，企业不履行纳税义务，税务机关可以请银行冻结其存款，该冻结50万的，不能冻结100万；可以用间接强制的，不用直接强制。
第三，说服教育与行政强制相结合的原则。在行政强制执行中和某些强制措施中，实施前必须强调说服教育，尽可能使当事人自觉履行。
第四，救济原则。在实施行政强制前，行政机关必须向当事人说明理由，当事人有权陈述和申辩。对于不当和违法的行政强制，当事人有权申请复议或提起诉讼。对不当或违法的行政强制给当事人造成损害的，应当赔偿。
（三）行政强制的方法
行政强制执行的方法，大致分为间接强制（包括代履行和执行罚）和直接强制两大类。行政强制措施的方法和手段较多，如查封、扣押、冻结，以及抗拒调查时的一些强制手段。
二、工商行政管理强制措施存在的问题
一是边界模糊。据统计，立法实践中出现过的强制措施有260多种，但要问现行工商行政管理强制措施究竟有多少种，则恐怕难有一个比较一致的回答。我们只能大致列出三类与强制措施有关的具体行政行为：第一类是典型的强制措施，即法律明文规定的强制措施，例如查封、扣留等。第二类是准强制措施，即带有强制性质的行政措施，例如取缔无照经营、收缴违法工具、收缴违法物品、现场检查、先行登记保存证据、抽样取证和撤销登记等。对于这类行政措施，法律未作明确定性，实践中也常予以不同认定，有时被视作强制措施，有时则不是。第三类是易与行政处罚相混淆的一些行政措施，例如责令改正、责令暂停销售和责令暂停支付等。当这些行为是由法律规定，并且是与其他罚种并列出现在法律责任或者罚则等章节中时，它们是行政处罚；反之，则是强制措施，或者是带有强制性质的行政措施。由于法律对不同的具体行政行为在条件、程序和救济等方面有不同的要求，因此，强制措施边界不清就给执法实践带来了很大困难，不仅办案人员的疏忽可能造成错案，而且在工商行政管理机关与人民法律对有关问题认识不一时，也有可能导致前者在行政诉讼中败诉。
二是法律依据错综散乱，等级效力参差不齐。有关工商行政管理强制措施的各种规定，散见于诸多法律、法规，甚至规章之中，且相互之间的统一性和协调性比较差；有的对于同一性质的行为作不同的表述，有的赋予同一词语以不同的“语境”，还有的干脆是相互矛盾的。同时，往往等级效力较高、授予工商行政管理机关较重管理责任的法律规范，其所规定的强制措施的完备程度反而较低。比如，《反不正当竞争法》和《商标法》等对强制手段的规定就远不如《投机倒把行政处罚暂行条例》完备。这就使一些想要有所作为的办案部门，不得不通过“变通借用”法律的方法来适用强制措施。
三是相对于工商行政管理机关所承担的管理任务来说，其依法能用的强制措施还不够完备。相应的管理手段是完成一定管理任务的前提和保障。工商行政管理部门作为国家主管市场监管的职能部门，其主要任务是维护社会主义市场经济秩序。在当前市场秩序并不尽如人意的情况下，其所肩负的任务十分繁重，管理要求很高。但与此形成鲜明对照的是，作为管理手段之一的强制措施还显得单薄。工商行政管理机关只有对行为、对物品和财产的强制措施，而没有对于人、对于特定场所的强制措施；就是对行为、对物品和财产的强制措施也是很不完备的。当有关人员拒绝到案陈述或作证的时候，当一些违法嫌疑人闭锁其生产经营场所的时候，当金融机构拒绝冻结帐户、有关部门拒绝鉴定或索取高额鉴定费用的时候，工商行政管理部门就会陷入两难境地：不作为，不行；强作为，也不行。
可以说，当前工商行政管理机关在适用强制措施过程中，之所以会出现一些错案或者问题，除有办案部门执法指导思想、业务水平和工作责任心等方面的原因以外，与上述强制措施的特点也不无一定的关系。
三、正确运用强制措施应当具备的几种意识
现行强制措施的立法还不是很完善，相关理论也欠发达，加上强制措施本是一把双刃剑，运用得当，能及时制止违法行为，切实保护社会公共利益；反之，则有可能伤及无辜，危害社会，这一切就给实际适用强制措施提出了很高的要求。鉴于当前在执法过程中容易出现的一些问题，我们认为，要做到正确适用强制措施，应进一步强化以下几种意识：
（一）证据意识。强制措施是发案以后及时制止违法行为，进一步收集和保全证据的有力手段，但其本身绝不是发案机制；同时，强制措施一般会对当事人的利益造成直接影响，甚至较大损害。因此，适用强制措施也是要有一定的证据支撑的。虽然其证据在完备性、关联性和确定性等方面不像定性裁罚证据要求那么高，但是，适用强制措施，绝对不能无据而发，不能仅凭主观怀疑或未经初步查实的举报线索就贸然采取强制措施，以扣代查。这种只图自己查案方便，而无视当事人权益的做法，是有悖于社会主义法治理念的，也是引发强制错案乃至国家赔偿的根源之一。
（二）合法意识。首先，要找准找全法律依据，不能张冠李戴；不能在程序法规定是要依法适用某种强制措施的情况下，仅仅依据程序法的规定，而不转致适用相应的实体法；也不能只注意实体法依据，而对程序法规定的审批、告知、顺序、时效和救济等要求视而不见。其次，要注意适用强制措施的法律依据与此后行政处罚的法律依据相协调。当要对适用强制措施的案件进行行政处罚的时候，一般来说，不允许适用不同的实体法，除非是在以下两种情况下：一是随着调查的深入，案件的性质确实发生了变化。但要注意，如果根据新的案情认定，依法不能再继续适用原来的强制措施的话，则应及时变更或者解除。二是强制措施针对的行为和行政处罚规制的行为是两个具有牵连关系的行为，并且前者可以被后者所吸收。再次，要克服擅自类推适用法律、变通适用法律和在法规竞合情况下违反法理按“需”选用法律等做法，这些做法也都是违反依法适用要求的。
（三）适度意识。对于某一违法行为，法律往往规定几种行政措施以供行政机关执法检查时相机择用，同时，某些强制措施在具体适用时，还可以在时间长度、对象范围等方面作不同的把握。这就给了行政执法机关以较大的自由裁量权。但是，自由裁量权大并不等于自由裁量权可以滥用。适用强制措施光做到合法是不够的，还要求适度。一方面，适用强制措施的强度要与违法行为的社会危害程度以及当事人接受检查的态度相适应，以能达到及时制止违法行为，全面收集和保全证据之目的为限，不能及于与案件无关的物品、财产和善意第三人；不应在可以解除或者变更强制措施的时候，不及时予以解除或者变更；也不宜影响当事人正常合法的生产经营活动。另一方面，适用强制措施要注意社会效果，要考虑经济关系稳定和社会秩序稳定这一大局，不能只看经济效益，只考虑以后执行处罚方便，从而不区分具体情况，一律“查必扣，扣必多”。总之，运用强制措施要善于作效益比较，要以最少的执法成本和最低的社会代价来最有效地达到管理目的。
（四）效率意识。行政执法优于司法审判最大之处就在于效率。失去了效率，也就失去了行政执法存在的主要价值。为此，适用强制措施也要讲究效率。该适用的时候，要果断及时适用，不能拖拖拉拉，延误时机，以致证据灭失。遇有紧急情况，可以先依法采取强制措施，后补办有关审批手续。但是，反过来，一旦达到了管理目的或者案件情况发生了重大变化，依法应该解除或者变更强制措施，也要及时予以解除或者变更，特别是在发现不属自己管辖或者错用强制措施的时候，更要及时解除强制措施，不能为怕诉讼或者赔偿而继续“自圆其说”，以致一错再错，在违法的泥淖中越陷越深。
（五）程序意识。程序意识之所以还要单独强调，是因为有将近一半的强制错案都错在程序问题上。有的不履行必要的审批手续；有的不及时规范地告知当事人复议权和诉讼权；还有的查封、扣押物不制作清单、不给予收据。造成这些问题的部分原因是工商行政管理强制措施的边界不清楚，程序难把握，更主要的还是“重实体、轻程序”的思维定式和习惯做法使然。在行政诉讼阶段，执法程序上某一环节出现差错，就有可能引致全案被法院撤销。为此，程序意识再怎么强调也不为过。
我国正处在市场经济建立过程中，同时社会主义市场经济法律体系也在逐步形成。加强市场监管，建立和形成良好的市场经济环境和秩序是政府的主要职责。依法行政，加强监管，提高效率更是政府行政执法人员的使命，工商行政管理部门的执法人员只有认真学习，依法行政，正确履行行政强制制度，才能树立良好的政府形象。