论教育组织及其变革低效的制度根源，本文主要内容关键词为：根源论文,组织论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1002-0209(2002)01-0068-07
20世纪60年代，著名的《科尔曼报告》一针见血地指出了教育组织的核心问题，即学校在决定学生学业成就上没有重要作用，家庭以及同伴的影响被认为是决定学生学业成就的关键因素。换言之，教育组织是低效的。到20世纪末，著名学者迈克·富兰(Michael Fullan)在其具有广泛影响的著作《变革的力量——透视教育改革》中仍然在苦叹：“我们正在进行着一场毫无结果的艰难的战斗。”[1](P10)迈克·富兰认为60年代以来的教育改革收效甚微。迈克·富兰的苦叹同样也折磨着中国教育界。80年代中期开始倡导的素质教育改革至今仍是雷声大雨点小，实际效果令人怀疑。那么为什么教育组织及其变革的低效性会成为全球性的长时间持续的问题？是什么原因导致了这种问题的出现呢？本文拟从制度的角度探寻教育组织及其变革低效的根源。
一、教育组织的基本属性决定了教育组织的低效性
关于组织基本属性，社会学的制度理论认为，组织不是理性行动的结构性表达，而是稳定发展进化的社会系统与模式。即组织并不是像韦伯所设定的那样，为了达到一定的组织目标，按照组织目标以效率为原则来设计整个组织，相反，组织是一个渐进的发展过程。对于组织来说，制度化的渐进过程比理性的迎合技术需要的工具性的设计过程更为重要。组织在征服非理性的行为方面从来都没有成功。按照著名的社会学家帕森斯(Talcott Parsons)的说法，组织是更大的社会系统的子系统，而且组织合理性与资源的获得，是通过与相关的规范、价值的一致性获得的。因此，管理者的一个主要任务是对组织目标的确认。但是，与社会规范与价值一致的目标，经常与使组织获得成长的效率目标相互冲突。这种冲突导致组织往往发展出独立的子系统，分别保证组织合理性与增强组织效率。在20世纪60年代帕森斯认为，组织生存的一个主要源泉是组织的合理性，而不是对技术的追求。
将这样一种观点应用于教育组织分析，对我们关于教育组织基本属性的观点提出了严重的挑战，也说明了教育组织低效的一个重要的制度根源。一般认为教育组织是一个韦伯式的理性的科层组织，整个组织以效率为原则，围绕着组织目标进行设计，以便高效地达到组织的目标。但从社会学的制度理论角度看，学校在表面上是一个科层组织，而实际上却对教学活动很少控制，学校实际上是一个“松散耦合”的系统。教育组织的基本属性是理性的科层组织的观点，完全是想当然的结果。实际上学校内部既缺乏协调，也很难对教学进行控制。现代学校主要的社会功能是将学生区分开来，以便将其分配到一定的职业中，而这要求有一套理性化与标准化的教育。例如，现代学校要求有标准化的教师，被安排到标准化的课程，生产出标准化学生。这样的标准化创造出了一个全国统一的市场，使各种各样的组织能够将个体分配到某一劳动力市场。学校的官僚式管理就是为了组织与管理这些标准化的分类。当这种标准化的生产发生时，学校企业获得了巨大的合理性，保证了巨大的投资。
然而，学校企业的合理性高度地依赖于这种制度化模式中公众对学校的信心，这导致教育者在学校标准化的生产过程中，忽视明显存在的课堂活动与学生产出的差别，即教育活动的技术层面。使学校逐渐演化为一个精细的管理机制，就像资格一样的，使管理者一方面维持公众的信心，另一方面可以逃避技术性的检查。在这种情况下，教育的官僚机构出现了，它对决定学校的制度化的合理性更为关注，而较少地关注学校里真正的技术活动与结果。对学校里真正技术活动的忽视直接导致了教育组织的低效性。以至于有人认为，教育的生产组织技术从夸美纽斯发明班授课制之后就没有多大的进步。
当然，效率与合理性也往往是紧密地联系在一起的。没有效率的组织保持其合理性是非常困难的，尤其是在高度重视理性与效率的社会中。不过，在考虑了制度环境与技术环境等因素之后，没有效率的组织在制度化的规则保护下而生存很长时间也是完全可能的。而且在交易成本经济学与委托代理理论中，制度化的合理性被认为是使经济交易更为有效。威廉姆逊指出，制度化的规则允许组织在市场失灵的条件下，发展出市场机制的替代机制。这样做可以减少不确定性，稳定经济交易，使交易更为有效。相似地，委托代理理论描述了委托人创造各种方法约束代理人的行为，尤其是当委托人很好地监督产出绩效时，制度防止了机会主义，因此，制度可以提高组织的绩效。
显然，这些制度理论的不同观点建立在制度对组织效率影响的不同假设之上的。梅耶等人的工作解释了这个问题，他们从技术环境、制度环境与组织绩效的关系出发，分析了组织的不同类型。他们将组织区分为四类：(1)存在于弱技术强制度环境的组织（像学校以及其他一些规范化的组织，技术不确定性的组织）；(2)存在于强技术，但弱制度环境的组织（许多竞争性市场中的企业）；(3)存在于强技术，强制度环境的组织（医院）；(4)存在于弱技术，弱制度环境的组织（像许多个人服务组织）。
这种分类说明不同的组织面临着不同的技术效率要求与制度合理性要求。不同的制度理论适用于说明不同制度环境的组织。例如，交易成本经济学与委托代理理论力图解释的是制度化的规则的出现及其功能。因此，它比较适合于分析技术环境定义较为清楚的社会活动。因为在这样的环境中，成本的评估，产出的测量，以及有效产出的责任要求，都可以通过制度化规则加以直接测量。另一方面，社会学的制度分析是用来分析弱技术环境的组织。因为这些组织的技术效率很难获得，不确定性不断被强调。
这时重要的一点是已经不再简单地认为制度化的合理性总是与组织效率相冲突。取而代之的是，认为在某些情况下，制度环境对制度合理性的压力可以提高组织效率。
当然，这四类组织并不是固定不变的。相反，技术环境与制度环境都是来自于一个给定领域中，组织建构的相关利益群体相互作用的结果。事实上，在一定条件下，相关利益群体对制度化的合理性要求较强，而在一定条件下，相关利益群体对效率的要求较高。如果这些需求随着时间而改变，那么组织在一定时点可能是较弱的技术与制度环境，而在后来则变得有更强的技术与制度环境。在教育界就曾出现过这种情况。例如在美国，过去的30年中，教育专业、政府代理人与私营组织已经开始形成了一套更精细的学校技术环境。这不仅包括不断复杂的教育生产理论，还包括对学校产出的检查。结果是学校面临着越来越强的效率要求，同时也并没有减少对制度一致性与合理性的要求。
教育界现在面对的是，强的技术要求与强的制度环境要求，这将强化教育制度中的冲突，导致对学校的制度安排越来越缺乏共识，结果是教育制度的稳定性下降，将进入一个改革与新制度构建的时期。同时，教育界所面临的技术要求与制度环境的变化，也使经济学的新制度理论越来越多地可以应用到教育领域。
二、教育组织目标的多重矛盾性决定了教育组织变革的低效性
对于学校组织的研究，不论是20世纪50年代教育管理研究中理论化运动所倡导的研究，还是由科尔曼报告所引发的对学校的投入产出的研究，都没有更多地强调学校生产的特殊性，而是将其基本上等同于企业生产。从理论上讲，如果学校生产函数能够代表学校生产过程，它应该能为学校生产最大化的决策提供充分的依据。但实际上，投入产出分析对于学校生产所提供的支持极其有限，其原因在于教育组织并不像企业一样具有相对明确与单一的组织目标。教育组织的目标往往是多重的，而且多重目标之间往往又是矛盾的。教育组织的这一特性也决定了教育组织变革的低效性。
对于教育组织目标的多重性，关于教育组织的另一观点也许描述得更为准确。这种观点认为，“公立学校是政治制度的一部分，因而它们属于政治机构。作为公立学校，它们不像私营部门那样去寻求最大利润或产出。这样的机构对产出和投入有自己的评价，其结果可以改变学区或学校生产多少某种给定的产品的决策。”[2](P374)作为政治制度一部分的公立学校的目标追求主要受到两种势力的影响，即直接的公众压力和间接的社会价值。直接的公众压力主要是学生家长对学校的要求，间接的社会价值主要是政治的和职业的教育家关于学生表现方面的期望。这里问题的关键是学生家长的压力、教育家的期望，以及政府的需要往往并不一致，学生家长更多地会从未来就业的角度提出要求，教育家往往会从某种教育理想出发来要求学校，政府则更多地从社会政治经济发展需要的角度提出要求，这些要求在现实中显然并不一致，导致学校在目标追求中的内在矛盾。中国的应试教育与素质教育的矛盾，以及关于素质教育的争议就是多种目标多重矛盾性造成的。
对于教育组织更为全面的观点注意到教育决策的政治过程，认为学校是一个公共企业。“一个学校或学区，作为一个受到家长（客户）压力、内部官僚体制需要和外部社会、政治（价值）和官僚体制压力的自治的政治决策单位，可以被视为一个‘微型民主政体’。理解学校或学区的制度需求功能需要有一个有关这种‘微型政体’的政治经济理论。”[2](P375)在美国，“作为‘微型政体’，学校或学区不同于民主选出的政府，因为学校行政管理人员是被任命的专业人员而不是被选出的官员。然而，由于学校董事会和家长代表是被选出来的，以及学校官员必须对校董事会负责，因此学区主管或校长将很难做出一个缺乏社区合法性的决策。但同时，由于学区和学校管理人员不是被选举出的，并且拥有一批重要的专业人员作为支持者，所以他们的权力也是专业合法性的一个函数，特别是在有关给予学区的教师和职工较高的工资、较好的工作条件和专业自尊及参与决策等方面。”[2](P375)显然，由于具有专业的合法性，学区主管与校长的决策很可能会不同于校董事会和家长代表，使教育决策出现不和谐的音符。
我国的校长、教育行政部门与家长的关系也存在着类似的现象。由于目前我国学校的校长任免权在教育行政部门，所以对教育行政部门的决策，校长一般必须与之保持一致。但另一方面，由于现行的学校筹资体制是多渠道的，学校的收入很大一部分来自于学生家长，所以学校也不得不尽量满足家长的需要。当教育行政部门与家长的需求不一致时，学校就处在了左右为难的境地。比如，教育行政部门从社会发展需要的角度出发提出要实施素质教育，而家长从学生就业升学角度考虑要求学校提高升学率，当这对矛盾出现时只能施展各种手段满足双方的要求，由于升学率是一项硬指标，结果就往往导致学校为应付行政部门而搞形式化的素质教育，为满足家长要求而大搞升学教育。
即使对于教育目标本身，也存在着内在的矛盾。日本一位学者在描述学校教育目标时提出，学校具有学力保障与成长保障双重目标。所谓学力保障就是确定能使学生对知识、理解、技能进行系统学习的适当的循序渐进的课题，在充分指导下，通过学生对这些课题的逐步掌握，实现全体学生都能达到一定水平以上学力的目标。所谓成长保障是指通过各种活动提供从长远观点看是学生整个人格发展基础的广泛的经验。即从教育的本来的意义上来说，应尽量保障全体学生都能参加到丰富多彩的生气勃勃的活动中去。而这两个目标之间实际上存在着相互排斥的问题。一方面是要从当前学力形成的角度来把握学生；另一方面则是要用成长发展的长远观点来把握学生。一方面要加强教师的指导，努力使学生能循序渐进地踏踏实实地学习，另一方面又要努力培养学生尽可能地进行自由的探讨与学习的精神。这两个目标位置的不同，学校教学内容的设计，指导的重点以及对学生个人特性的适应等也就会不尽相同。这样一双矛盾也正是我们目前所进行的课程改革的最大矛盾。
显然，教育组织目标的多重矛盾性会直接影响到教育变革的效率。教育组织目标的多重矛盾性使教育变革缺乏一个明确的方向，或者即使有了明确的方向，也会存在非常强大的反对力量。教育组织目标的多重矛盾性决定了教育变革必将是一个荆棘丛生之路，这样看来，迈克·富兰的苦叹也就一点也不令人感到意外了，教育组织变革的低效性源自教育组织本身的内在特性。
三、政府主导决定了教育制度变迁的低效性
对于教育制度的变迁，长期以来，我们的研究多数以描述为主，研究成果多为“是什么”的研究，而很少涉及“为什么”的探究。新制度主义对教育制度变迁的分析则不仅回答是什么，更重要的是回答为什么的问题。一般来说，新制度主义将制度变迁分为两类：诱致性制度变迁与强制性制度变迁。诱致性的制度变迁是个人或团体在追求由制度不均衡所引致的额外利益时，自发自愿地倡导、组织和实施的自主性制度变迁。强制性制度变迁则是由政府或法律由上而下强行引入并推行的制度变迁[3]。
对于教育制度的变迁，新制度主义认为主要受政治传统的影响。社会学的制度理论认为，组织的管理模式主要依赖于制度的结构，以及代理人控制的类型。制度结构的维度包括：(1)部门的复杂性（实施控制的代理人的数量与类型）；(2)垂直关系清晰的程度（地方代理人服从于地区代理人，地区代理人服从于国家代理人）；(3)部门内各代理人与团体之间合作的数量，以及不同的控制模式。例如，那些监督绩效与要求效率的代理人通常监督组织的投入、过程与产出。而监督一致性的代理人往往规定组织目标、过程与预算。影响部门复杂性、垂直性与合作性以及代理人控制的类型的因素包括：市场条件、政治传统、技术获得的可能性，以及大量的其他条件。对教育部门，新制度主义强调社会的政治传统对教育部门的影响。因为在世界各地，教育都是政府办的集体行动项目。但政府主导的教育制度变革往往会导致制度变革的低效。
以美国为例，美国是一个典型的自由政体的国家，个体是社会中重要的支点，被赋予了许多权力。同时，个体承担了大量的社会行动的责任。政府及其代理人在集体行动中扮演着较弱的角色。自由政体鼓励多元主义的决策，有目的地限制集权的作用。因此，在自由政体中的制度部门是复杂的、多层次的管理系统，其特征是分割的决策结构。
美国的教育部门也说明了这一倾向。在联邦系统内，教育是州政府的主要责任之一，但联邦政府与地方政治在这个部门中也很活跃。实际上，所有三个层次都会影响目标、运行与资助。这三个层次的政府并不是以紧密地协调的方式组织的。相反，在多层次系统中所有层次的决策都是活跃的，创造了重复的、松散协调的课程，而这个课程经常是相互模仿的或冲突的。在这种情况下，许多代理人创造了他们不资助的项目，在资助项目上他们没有多少实际权威。或者是规定了重要的组织目标，但对目标实现的手段与资助则由部门内其他代理人完成。显然，在这样的制度结构中，很难实施大规模的政府主导的教育制度变革。但现实中政府却仍然在教育制度变革中居于主导地位。这种主导地位表面上看有利于教育制度变革的实施，而实际上却往往导致教育制度变革的低效，因为这种变革很难全面地考虑相关利益群体要求。这样的制度结构显然很难实施政府主导的强制性的制度变迁。这样的制度环境下，诱致型制度变迁应该成为主要的制度变迁方式。
受国家政体的影响，中国的教育制度变迁基本上以强制性的变迁为主导。有学者认为，“中国的高等教育制度变迁在20世纪90年代以前一直是自上而下的强制性的，几乎没有诱致性的制度变迁。”[4](P33)这一论断基本抓住了中国高等教育制度变迁的核心，但还不够细致。进一步的研究提示，中国高等学校管理制度的变迁是行政一致同意规则下的变迁。持这种观点的学者认为，80年代之后，中国高等学校管理体制改革的“直接动因是解决财政压力，改革的策略是双轨制的渐进式改革，其逻辑是通过扩大学校经营者的控制权收益来激励学校经营者努力工作，加快高等教育发展，提高效益。改革具有双重效应。放权让利的改革在解决激励问题上是有效的，促进了高等教育的发展，双轨制的渐进式改革在保证改革的成功方面也具有积极的作用。但是，放权改革很明显忽视了信息问题，双轨制改革使得高等学校面临着不同的经营环境，政府与学校经营者之间的信息更加不对称，监督问题没有得到有效的解决，改革出现了逆向发展趋势。”[5](P1)这种逆向发展实际上就是“行政一致性陷阱”。行政一致性决策是一种集体决策的方式，这种决策形式一般是在没有一个明确的决策规则与目标的前提下，参与决策的各方共同制定规则，而且各方都知道某一规则确定后对自己的损益情况。这种决策在现实中能够实现的前提是参与决策的各方都会从规则的制定中获益，也就是决策必须是帕累托改进才能有可能实现。如果有些参与方利益受损，这种决策就无法进行，形成“行政一致性陷阱”。中国高等学校管理体制改革开始时，政府与学校都是这种改革的积极支持者，改革是一种行政一致性改革。但当由信息不对称引起的有效监督问题出现后，改革就不再是帕累托改进，出现逆向发展是必然的。改革是有关各方利益的重新调整，不可能总是帕累托改进，因此，要真正实现教育制度的变革，单纯采用行政一致性同意的变革方式，肯定是无法达到改革目的的。
从整体看，中国教育制度变革的问题主要在两方面：一是制度变革的最终目标不明确；二是没有注意到不同的变革方式与变革目标之间矛盾问题。关于经济体制改革的研究发现政府主导的制度变迁，在实现市场经济体制方面存在着极限，即经济体制变革的目标与变革方式上存在着冲突。因此，要想实现建立市场经济体制的目标，就必须改变制度变革的方式。应该创造出有利于制度创新的制度环境，让诱制型制度变迁逐渐成为制度变迁方式的主体[6]。教育制度变迁也存在着同样的问题，尽管教育制度变迁的最终目的还没有像经济体制那样明确，但摆脱单纯政府主导的管理模式是必然的，制度变迁方式的变化也是必然的。实际上，在现实的教育制度变迁中已经有许多诱致型的制度变迁，择校问题就是一例。择校在教育行政部门三令五申的禁止下，仍然堂而皇之地走向公开化，正是说明了诱致型变迁的发生过程。正像一项研究所指出的：“择校现象从本质上说是一种教育制度变迁或者说是一种教育体制改革，当然这种说法肯定会遭到许多人的反对，因为择校并不是国家教育行政部门自上而下的改革，而是学校自发的行动。而且即使是学校自身在开始时甚至于现今也许没有将其视为改革，而是迫不得已的权宜之计。——实际上择校从一定意义上揭示了实质性的教育体制变迁如何才能发生。”[7]
显然，国内外的研究都证明，虽然是各国的政体不同，但是政府主导的强制性的制度变迁方式对于教育制度变迁的不适应却是共同的。不幸的是在现实的教育制度变迁过程中，却恰恰是政府主导的教育制度变迁一直居于主导地位。所以，教育制度变迁的低效性也就在所难免了。
总之，教育组织及其变革的低效性证明了新制度主义的基本观点，即制度在决定教育改革与发展上发挥着极为重要的作用。教育组织自身所固有的一些制度特性决定了教育组织及其变革的低效。教育组织在制度构造上确实存在一些先天不足，这些先天不足导致了全球性的长时间持续的教育变革的低效。那么这样的结论是不是令人很悲观，是不是我们的教育变革就真的没希望了？回答显然是否定的。但提高教育组织及其变革的有效性需要更为基础的工作。在前面关于制度环境、技术需求及组织绩效的分析已经为我们提供了线索，对组织的制度一致性与合理性追求，以及对组织技术性追求，是随着相关利益群体的组织建构方式变化而变化的。因此，提高教育组织及其变革的有效性必须在教育活动本身的重新构造上，必须在教育制度的重新构造（其核心是政府与学校关系的重新调整）上做文章。一些发达国家学校改革的历程也说明这一观点。发达国家是从20世纪60年代《科尔曼报告》开始关注学校有效性问题的，导致对学校资源与学校绩效关系的广泛研究，并直接引发了20世纪七八十年代关于有效学校(Effeclive school)的研究。有效学校力图寻找出有效学校的特征和运行机制，但其所总结出的特征往往因时因地而有所不同，导致人们对有效学校运动理论依据的怀疑。对有效学校的进一步研究发现，学校效率问题的根源主要出在整个学校组织的构造上，为什么我们的学校必须按照现在的方式运行？政府必须像现在这样办学吗？有没有可能重新构造学校组织，使其能更富有弹性，能更好地满足教育消费者的需要，能更好地为社会培养出高质量的人才。这正是目前发达国家正在倡导的教育重构与教育制度重构所追求的目标。正像迈克·富兰所指出的，现在是我们改变方式来思考教育变革的时候了。
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