海绵城市建设中PPP模式应用研究
□文/贾钰森
（中国石油大学（华东）经济管理学院 山东·青岛）
［提要］ 海绵城市建设是一项庞大的城市生态系统改造工程，传统的政府投资模式已无法满足其资金需求。为解决这一困境，中央政府着力倡导将多方资本合作的PPP模式引入海绵城市建设，以加快该理念的落地与推广。然而，如何高质高效地推行PPP模式尚属一个新的课题。因此，分析我国海绵城市建设应用PPP模式发展现状及其制约因素，并提出相应优化对策，将为构建适合我国社会、环境和市场条件的海绵城市PPP模式提供一定的参考价值。
关键词： 海绵城市；PPP模式；制约因素
一、海绵城市建设中PPP模式应用现状
2015年至2016年我国先后选取了北京、天津、大连、青岛等30座城市作为海绵城市建设的试点单位，在海绵城市的结构设计、运营模式和融资渠道等方面做出了积极探索。其中，PPP模式作为融合社会资本、协调各方利益、创新服务模式的重要投融资渠道，是海绵城市建设试点工作的重要探索方向。因此，在掌握海绵城市概念的基础上充分了解海绵城市建设中PPP模式的应用现状及运行特点，是探析其制约因素的首要前提。
海绵城市是中国针对国情提出的雨洪管控策略，是指通过加强城市建设管理，充分发挥建筑、道路、绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然存积、自然渗透、自然净化的城市发展方式。宏观层面上，海绵城市强调将城市的发展构建在人、自然、社会三者和谐共处的基础上；中观层面上，海绵城市要在减少城市受到洪涝灾害冲击的前提下，最大限度地存蓄、渗透、净化城区内的雨水资源，实现城市自然水循环；微观层面上，海绵城市涉及河道改造、流域治理、景观升级等一系列改造工程。因此，海绵城市建设相比于一般的城市基础设施项目更为复杂，一方面它需要庞大的资金支持；另一方面它需要社会和市场的广泛参与，将单一的政府投资扩展至多方利益群体的合作，形成多环节紧密咬合的建设网络。由此可见，海绵城市建设决不是单方面的政府行为，社会力量的参与和不同资本的合作势在必行。
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PPP模式是指政府和私营部门建立起的以提供公共产品和服务为目的，以特许权协议为基础的合作融资模式，其在资金供给、参与主体、机制保障等方面与海绵城市建设具有高度一致性，成为破解海绵城市建设困境的有效手段。海绵城市建设应用PPP模式的具体情况主要包括四个方面：（1）分布领域：多数海绵城市PPP项目属于市政工程领域，其中以道路整治、管网建设、住房改造等工程居多，这与该领域建设周期短、投资回报高具有密切关系。（2）运作方式：PPP模式在具体的运作过程中常被拆分为多个单体项目，其具体模式包括BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）、DBFO（设计—建设—融资—运营）等，其中BOT模式是目前海绵城市PPP项目最主要的运作方式。（3）收益模式：由于海绵城市大部分项目具有较强的公益性，不具备使用者付费的条件，因此，政府付费和可行性缺口补助是多数试点项目所采用的收益模式。（4）经营期限：海绵城市PPP项目的特许经营期多为10～15年，但是对于部分资金投入较大、可经营性较差的项目，通常要签订20年以上的特许经营期。
农村土地确权可以让广大农民的权益得到有效保障，这是因为农民本身是农村土地的使用者以及支配者，在农村土地的权属得到明确的基础上，农民的维权需求也在提升。农村土地确权的完成让农民以往在土地使用上的弱势地位得到改善，并能使农民群众在对土地进行使用时结合自身的情况，实现对土地的合理分配。现阶段在土地征收的实际工作中，政府对农村土地确权是大力支持的，农民可以结合农村土地确权维护自身的权益，避免在土地被征后由于没有足够的生活技能无法维持生计。
（一）政府部门和社会资本利益冲突。政府部门作为公共利益的维护者，其推进海绵城市建设的根本目标是实现公共利益最大化，而私营部门首要关注的是资本回报和经济利益最大化，双方之间的利益价值取向的差异，必然会导致二者在合作过程中产生一定的利益冲突。如果PPP项目缺少有效的利益协调机制，就可能驱使公私双方违背契约精神，使政府部门不惜以损害政府信用为代价，夸大项目回报率并隐瞒相关不利信息，将公共财政风险转嫁给社会资本，而私营部门也会为追求更高的投资回报，私自降低公共服务供给标准，躲避政府监管，将未达标的项目直接移交于政府。因此，能否合理地兼顾政府和社会资本各自不同的利益诉求，实现二者之间的包容互信、多维合作，将直接关系到海绵城市建设的未来走向。
（四）项目长期运营和维护能力不足。2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，明确指出“属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上”。我国海绵城市PPP项目的一个突出特征是高度关注前期投资和建设，而相对忽视后期的运营和维护，在特许经营期限、运营资格评估、维护费用计算、责任风险分担等方面未经过充分考虑和论证就直接批准PPP项目，使得社会资本准入门槛无法将一部分运营水平较差、维护能力不足的企业拒之门外，最终迫使政府不得不提前终止合同、回购项目，既加大了公共财政的负担，也打击了社会资本的参与信心。
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（三）监管制度和考核机制尚不健全。海绵城市建设的长期性和复杂性对监管制度和绩效考核机制提出了特殊要求。一是需要具备跨层级、跨领域、跨部门的监管机构进行全程化管控，使参与海绵城市PPP项目的每个主体均能不打折扣地履行约定义务，保证项目达到合同预定目标。二是需要建立有第三方参与的专业化绩效考核机制，对项目运作、服务质量等方面进行全方位的客观评估。目前，从我国的海绵城市试点项目的实际推进情况来看，监管制度和考核机制仍不健全，存在监管主体混乱、监管权力分散、考核标准模糊、评估效率低下等问题，造成各PPP项目的建设进度和效果不一，加大了公私双方再次谈判或终止合作的可能性。如果政府对此不加以及时改进，势必会使海绵城市建设无法达到公众的预期。
（二）法律法规和激励政策尚不完善。健全的法律法规和有力的激励政策是推动海绵城市应用PPP模式的坚实后盾。目前，我国对该模式的管理依据仍然是行政规章和规范性文件，缺乏国家层面的专门法律加以规制，这使得一部分地方政府因为“无所忌惮”而屡屡突破财政红线，在未经过充分论证的情况下，盲目引进PPP项目，超出了地方财政的承受能力，最终使民生工程沦为形象工程、面子工程。此外，在激励政策方面，中央和地方政府虽然已经出台了涵盖海绵城市建设各个阶段的一系列激励政策以求社会力量的广泛参与，但是这些政策多以资金补助为主，缺乏多元化的政策组合来充分释放社会资本的参与意愿，导致一部分社会资本保持观望态度，不敢轻易涉水PPP项目。
二、海绵城市建设中PPP模式制约因素分析
海绵城市并非新兴事物，其相关理念和实践已经在世界范围内得到广泛应用。美国、德国、日本等发达国家早在20世纪七八十年代就陆续提出了现代雨洪管理理念，并在政府和社会资本合作模式上积累了大量经验，但同时也存在如下问题：
海绵城市建设由于自身的高度复杂性，使其在应用PPP模式的实际操作过程中呈现出以下显著特征：
（三）风险种类繁多，社会资本参与有限。由于海绵城市建设的特殊性，导致其在应用PPP模式时往往会面临政策风险、金融风险、合同风险、信用风险以及公众反对风险等种类繁多的风险因素。在企业抗风险能力整体偏低、政府支付能力不足、社会信用基础薄弱的背景下，社会资本在海绵城市PPP项目中的参与程度必然是有限的。因此，中央和地方政府要不断完善同社会资本的合作模式，在综合考虑双方承受风险能力的基础上合理分担风险，同时在政策、法律、经济等方面给予参建企业以更多支持，充分发掘社会资本的潜在动力，激发社会力量的参与意愿。
（二）项目规划长远，投资回报期长。面对长远的项目规划和过长的投资回报期，如何处理长期目标和短期利益之间的矛盾是政府和社会资本合作所必须解决的问题。如果政府只着眼于短期政绩，则难以为项目提供持续的支持和保障；如果企业只着眼于短期收益，则难以使项目产生预期的经济和社会效益。因此，政府和社会资本要从更长远的角度出发，追求双方更高层次的长期合作，为海绵城市PPP项目的可持续运行提供持久动力。
（一）参与主体复杂，边界条件模糊。海绵城市PPP项目是一个由政府、企业、社会团体共同组成的复杂关系网络，具有多目标、多主体、多领域的特征。例如，在城市园林绿地改造项目中，既需要市政、水利、林业等多个部门的共同配合，又需要投资、施工、维护等多个企业的分段承包，同时公益机构、环保组织、公民团体等第三方代表也会对项目提出相应要求并进行实时监督。因此，在参与主体较为复杂的情况下，项目建亟须各方紧密协作、合力共治，实现更彻底的资源共享，严防“孤岛现象”的发生。此外，海绵城市PPP项目往往是众多碎片化项目的集合，各项目之间的边界条件较为模糊，如果不能科学、合理地理清各个子系统间的衔接关系，只从局部出发进行治理，最终可能会偏离预定目标，造成资本的浪费与流失。
三、海绵城市建设中PPP模式应用优化对策
虽然海绵城市在应用PPP模式的过程中存在各种问题和挑战，但不可否认的是，其在整合资源、筹措资金、创新服务等方面的优势是其他投融资模式所无法比拟的，只是目前如何高质高效地推行PPP模式尚属一个新的课题，相关的理论和实践仍然处于初步探索阶段，具有较大的优化空间和改进余地。因此，为使PPP模式能够在海绵城市建设中拥有更为广阔的应用前景，就需要针对该模式在实际推行过程中所面临的制约因素，提出可行的破解对策，从制度层面、法律层面、政策层面和运营层面对其进行多维优化，开创政府和社会资本长期稳定的合作局面。
（一）协调利益冲突，合理分担风险。海绵城市应用PPP模式应当遵循利益共享、风险分担的原则。在利益协调方面，一是政府部门要加快自身职能转变，严防政府职能的越位、缺位、错位，构建统筹兼顾、公平公正的利益分配机制，在互助共赢原则的指导下同社会资本建立合作关系，既维护好政府所代表的公众利益，又关注到企业所追求的经济利益。二是私营部门要突破经济利益的桎梏，积极参与一些公益性较强、外部效应明显的项目，承担必要的公共责任和社会义务，同时也要积极配合政府部门的监督和管理，与其建立畅通的沟通和交流渠道，实现双方信息互通、资源共享。在风险分担方面，一是建立起公平有效的风险分担机制；二是提供灵活便捷的退出机制，对无意继续参与PPP项目、缺乏合同执行能力、管理维护无法达标的社会资本，可使其合法化地退出项目，减少未来的合作风险。
（二）健全法律法规，多元政策激励。海绵城市建设中，政府和社会资本合作的有力支撑是完善的法律法规和多元化的激励政策。2017年7月，国家法制办印发了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，表明了国家推动PPP模式法制化、规范化的决心。目前，《征求意见稿》仍停留在草案阶段，建议相关部门在条例制定过程中重点关注两个方面：一是立法的公众参与度。立法机关要广泛听取社会各界意见与要求，从政治、经济、法律层面全方位地完善条例内容。二是条例与现行法律法规的关系。立法机关要理清条例与已经颁布的规范性文件和规章制度之间的关系，防止相互冲突现象的发生，为PPP模式提供统一的规范标准。除此之外，政府还应将单一的补助政策扩展至多元的政策组合，来充分释放社会资本的参与活力。可采取的激励政策包括：（1）建立“使用者付费”制度，收取一定的雨水排放和管理费用。（2）提供税收优惠，对参与项目的企业按比例减免部分税收。（3）放宽开发权限，允许企业合法地开发附加性收费项目。（4）建立资源补偿模式，将资源开发权与公益性较强的项目捆绑，保证企业能够获取合理的投资回报。
1.2.1 成立品管圈小组 通过自愿参与，确立QCC成员8名，选取NICU护士长担任圈长，院感染管理科护士长担任辅导员。QCC小组成员年龄（32.3±6.8）岁，平均工作年限9年；医师1名，护士7名；初级职称4名，中级职称及以上4名；文化程度：专科1名，本科6名，硕士及以上1名。
（三）规范监管制度，完善考核机制。建立系统规范的监督管理体制和公平客观的绩效考评机制是海绵城市PPP项目可持续运行的核心要素。在监管制度方面，首先，监管主体应当具备全程化、动态化的管控能力，从海绵城市PPP项目的立项审批到建成交付均能做到实时管理和动态优化，使项目的每一环节、每一阶段都能按照预期目标有效展开。其次，监管主体应当具备权威化、强制化的规制能力，对参与PPP项目的每一主体履行约定义务的情况进行有力监管，对于无法有效执行合同的相关主体，可强制使其退出项目建设。在考核机制方面，首先，绩效考核组织应当由政府部门、私营企业、第三方机构和社会团体共同组成。其次，绩效考评标准应当具备一定的弹性空间和容错机制，对部分建设经验不足、达标难度较大的项目可适当放宽考核标准，为其提供必要的缓冲余地。
（四）加强运营维护，保障长期运行。提升海绵城市PPP模式的运营维护能力关键是实现资金的可持续注入和引进专业化的运营团队。具体来说：（1）综合考虑公共财政承受能力和地方经济发展状况，在政府付费能力范围内引进PPP项目，加强政府履责，提升政府的支付信用。（2）扩大市场参与主体，鼓励一些有意愿却无能力参与的中小型企业以合作的方式参与项目投资，撬动民间闲散资金，提升PPP模式的融资能力。（3）提高社会资本的准入门槛，加强对企业的运营维护能力的考察，引进一批可完整履行合同义务的专业化运营团队，提升项目的运营水平和抗风险能力。（4）建立定期的项目检查机制，组建多方主体共同参与的检查团队定期巡视项目现场，深入了解项目的运营情况和健康状态，及时发现项目运行中潜在的问题并加以有效解决。
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中图分类号： F83
文献标识码： A
收录日期：2019年5月31日
标签：海绵城市论文; ppp模式论文; 制约因素论文; 中国石油大学(华东)经济管理学院论文;