世纪之交中国城市化道路问题的讨论，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,中国论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市化及其讨论的意义
城市是社会文明进步的标志之一。城市化作为传统社会向现代社会转变的一个组成部分，是经济发展的必然趋势。
世界各国的城市化历史表明，城市化是随着生产力的发展及工业化的出现而产生的，工业化时期正是城市化迅速发展的时期。目前，发达国家（也是工业化国家）的城市化水平已达到相当高的程度并进入了后工业化社会时期，城市化速度开始放慢；而广大发展中国家正处于工业社会中期，城市化进程空前加速。据统计，从1950年到1995年，发达国家的城市人口由4.47亿增加到9.1亿，增长了1.04倍； 而发展中国家的城市人口却由2.87亿增加到16亿，增加了4.5倍。 发展中国家不仅城市人口增长速度超过了发达国家，城市的数量和规模也空前发展。从全球最大的15个城市来看，发展中国家1950年只占4个，到1994 年增加到11个，预计2015年将增加到13个。
城市化作为一种世界性现象早已成为不可阻止的全球性浪潮。我国是一个发展中国家，正在向工业现代化迈进，中国城市化进程在随着工业化的发展而加快。但由于我国城市化起步晚，发展进程曲折，因此我国城市化水平很低。1997年我国城镇人口比重只有29.92%， 不仅低于发达国家75%的平均水平，而且低于世界平均44%的水平，同时也低于发展中国家37%的平均水平。不仅如此，城市化水平低还突出地反映在城市化进程滞后于工业化和经济发展水平。按照世界银行提供的亚洲城市化与工业化的相关计量模型，1988年中国工业化率为22.6%，城市化率应为42.5%，而实际上只有26%。从城市化与工业化及经济增长之间的关系看，我国属于城市化严重滞后的国家之一。滞后的城市化，既不利于工业现代化，也不利于农业现代化和人民生活的现代化，对经济的进一步增长构成障碍。因此，如何尽快加速中国城市化进程，并使之与经济增长相适应就成为中国城市化道路首先必须回答的问题。
加快中国城市化进程意味着尽快实现农业人口向非农业人口的转化。而我国是一个农业人口占绝大多数的人口大国，人口基数大、增长快，而且面临着农村人口与城市人口双膨胀的局面。如何在经济发展水平比较低的情况下，完成大量农业人口向城市人口的转化，这不能不说是中国城市化道路的尖锐性问题，也是核心问题。据有关部门统计，目前我国大约有农村剩余劳动力约2.1亿，并且下世纪初， 中国将面临最严峻的人口形势，人口增长的三大高峰，即增长高峰、就业高峰、老龄化高峰同时到来；而就业高峰对已有大量剩余劳动力需要转移的城市化本身来讲，无疑是难上加难。这一切表明，未来中国城市化的任务相当艰巨。
二、我国城市发展方针与城市化战略
80年代以来，伴随着我国城市的发展，中国城市化道路问题已成为理论界和政界所瞩目的重大理论问题和实践问题。进入90年代，随着“民工潮”的涌现，引发了人们更深的思考。关于中国城市化道路的讨论，学者们仁者见仁，智者见智，提出了许多独到的见解。归纳起来，主要有以下几种观点：（1）小城镇重点论。 认为中国的国情国力决定城市无法接纳众多的亟待转移的农村剩余劳动力，而小城镇投资省，空间上接近广大农村地区，利于城乡融合。因此只能在原有集镇基础上发展小城镇，走“离土不离乡”、“进厂不进城”，就地消化农村剩余劳动力的道路。（2）大城市论（含大中城市论）。认为小城镇规模小、 效益差，难以形成城市文明；而大城市规模效益好，主张把有限的资金投入到发展大中城市中。同时，认为大城市超前发展是城市化的必经阶段，也是普遍规律。（3）大中小城市并举论（含城市体系论）。 认为大城市具有骨干带动作用，小城市（镇）是城乡联系的纽带，中等城市弊端最少，主张走以大中城市为主导，大中小城市全面发展的城市体系道路。（4）多元模式论。认为我国国土辽阔，地域差别大， 生产力水平和经济发展很不平衡，在农村城市化问题上不可强求一律。在东部沿海发达地区应以建制镇为主；远离大中城市和广大内陆地区或山区，应以小城市、县城（建制镇）为主。
城市发展方针是一定时期内国家各类城市发展的总的指导原则，它是制定该国城市化战略的主要依据。关于我国城市化道路问题（或战略问题）的讨论就是围绕着对我国城市发展方针的理解展开的。小城镇论观点可认为主要是源于1978年中央提出的“控制大城市，多搞小城镇”的城市发展方针的思想。改革开放初期，国家针对建国后我国小城镇发展缓慢、大城市病较严重的现实，提出上述方针。但在实践中，人们对这一方针在认识上存在一定的模糊。“控制大城市”是不是控制大城市发展？“多搞小城镇”是否意味着小城镇发展越多越好，其他城市不要发展了？为此，1980年10月和1986年12月全国两次城市规划工作会议上明确指出：中国城市发展的基本方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。这一方针得到国务院批准，并付诸实施。经过几年实践，取得了一定效果。但由于各种原因，城市发展中还存在这样或那样的问题。一方面，大城市规模并没有控制住；另一方面，相当多的小城镇发展中资源浪费现象普遍，环境污染问题严重，这已成为主张发展大中城市、否定小城镇发展论的主要依据；同时，区域间城市发展水平差距在扩大。因此，1990年，国家在《城市规划法》中将上述方针修改为“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”，多元化模式可以说就是在上述背景下产生的。
从以上看出，我国的城市发展方针是在实践中不断发展的，对指导中国城市发展、推进城市化进程发挥了重要作用。但也应承认，我国的城市发展方针还有待在实践中进一步完善。随着90年代可持续发展战略成为全球的共同发展战略，《中国21世纪议程》提出“适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市；积极适当发展中小城市；大力发展小城镇；并同时进行完善城市基础设施和组织城乡综合开发与建设”。这可认为是中国城市发展的新方针，也是指导未来中国城市化道路的基本准则。
三、跨世纪中国城市化道路模式与对策构思
城市化作为当今世界发展的共同潮流，是涉及经济、社会、文化等各个方面的一种复杂的地域社会经济现象，其形成发展既有一般规律，又有显著的地域特点。因此，探讨中国的城市化道路问题在不偏离我国现阶段城市发展方针这一基本准则的前提下，还必须从城市化内涵本身出发，研究城市化过程的一般规律，结合我国城市化现状和社会经济发展特点，同时还要借鉴国际经验，并高瞻远瞩看到世界城市化趋势。
1.从城市化内涵和中国国情出发
城市化又称都市化或城镇化（Urbanization），其内涵包括两方面：一方面是指变农村人口为城市人口、变农村地域为城市地域的过程，即城市化的数量过程；另一方面是指城市文化、城市生活方式和价值观等城市文明在农村的地域扩散过程，即城市化的质量过程。城市化的数量过程和质量过程是城市化过程不可分割的两个方面，只有数量过程而没有质量过程，即进入城市或被划入城市的人口没有被城市文明所同化，不能算真正的城市化或称假城市化；只有质量过程而没有数量过程，即已接受城市文明的人仍被当作农村人口对待，也会影响城市化进程的顺利实现。另外，城市化不仅包括农村人口和农村地域向城市转化的过程，即农村城市化，同时也应包括城市自身的不断完善过程，即城市内涵化。
城市化内涵决定城市化战略，应包括城市发展战略和农村发展战略及城乡关系发展战略三个部分，构思中国的城市化道路模式也必须从发展城市和发展农村及建立和谐的城乡关系三个方面着手。
我国是世界上人口最多的国家，城市化水平每提高一个百分点将增加100～200万的城市人口。所以，尽管解放以来，特别是80年代以来我国的城市数量及城市人口增长很快，但城市化水平并不高。同时，城市人口与农村人口双重膨胀已经构成中国城市化面临的最大国情。经统计，进入90年代以后，我国农村剩余劳动力每年以上千万的速度增长。这么庞大的剩余劳动力全部转移到城市中是不现实的，单靠农村全部实现就地消化也是不可能的。因为，即使在农村乡镇工业蓬勃发展的80年代也只解决了不足农村剩余劳动力的一半；与此同时，不可避免地要向城市转移。事实上，90年代以来日益突出的“民工潮”现象已经说明：“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村工业化道路并不是中国农村城市化的唯一出路；“离土又离乡”、“进厂又进城”也是中国城市化道路不可缺少的一种途径，这是城市化过程的普遍规律。
从目前全国大中城市发展的实际情况来看，大规模的城市土地外延扩张已基本完成，转向城市内部完善阶段。随着城市内部机制的逐步完善及对外辐射能力的增强，将对农村剩余人口产生较强的吸纳力。据调查，目前我国长期漂泊在外的流动人口已达8000万，其中京、津、沪三市流动人口占常住人口的20%～25%，广州达38%。这些流动人口一半以上来自农村，主要在城市中从事建筑、零售、餐饮、保姆、修理等经济活动，填补了一些城市人不愿问津的脏、苦、累、差的就业岗位。例如，上海市1995年外来务工、经商人员占本市职工总数的30%，特别在建筑、纺织行业，一线职工中有40%以上是外来民工；广州市一些单位雇佣的外来劳动力（主要是来自农村）占本单位职工的50%以上，有些甚至高达75%，相当一部分企业离开这部分外来劳动力将无法正常运行。这说明，通过完善城市功能解决一部分农村剩余劳动力的转移，不仅必要，而且可行。
需要说明的是，中国城市化进程中强调农村发展不仅仅是增强其自身对剩余劳动力的消化能力，加快城乡一体化进程的需要，也是实现现代化和城市化的根本保证。农业的发展是城市化的前提条件，城市化没有农业提供大量的粮食和农副产品是不可想象的；而中国这样的人口大国，城市化过程所需要的粮食及农副产品是不可能完全依赖于国际市场的，中国的城市化决不能以牺牲农业换取工业化、城市化的快速发展。
从上可知，加速中国的城市化进程，解决城市化滞后问题的根本出路在于农村与城市的共同发展。发展农村经济，增强就地消化剩余劳动力的能力，这是中国城市化的主要特色；完善城市功能，提高城市吸纳能力，是中国城市化不可缺少的重要组成部分。这不仅是城市化内涵本身的要求，也是中国城市化国情的现实选择。
2.从中国城市化现状问题寻找突破口
中国城市化现状主要问题可概括为以下三方面：（1）水平低。 不仅表现在城市人口占总人口比重低下，还反映在城市增长以人口自然增长为主，作为城市化标志的农村人口向城市的异地转移很有限。同时，城市发展中普遍存在基础设施方面欠账过多、城市化质量不高等问题。（2）城市发展区域差异显著， 城市化水平和城市密度表现出明显的东高西低的不平衡特点，并且这种态势还在进一步加强。（3 ）环境问题日益突出，特别是大城市和新兴城市污染相当严重，广大农村因乡镇企业发展造成的环境污染更是“遍地开花”，且隐患无穷。认真解决好这些问题是加快中国城市化进程的主要任务和重要突破口。
（1）构建与各地区经济发展水平相协调的多元城市化道路模式。
考虑到东部与中西部地区区域经济社会发展条件和现状城市化特征的不同，按照因地制宜的原则，应该分别确定这些城区城市化的目标、重点及实施途径，实行多种模式，切忌一刀切。①东部地区：经济比较发达，城市密度大，大城市和特大城市集中，小城镇分布广泛，城市体系比较完善，这里人地矛盾、城乡矛盾、大城市病突出。因此，城市化的重点应放在城市内涵化上，逐步缩小城乡差距，促进城市化水平向更高层次发展。其中，大城市今后发展的重点是：进一步完善城市基础设施，促进第三产业长足发展，进一步调整产业结构，使城市容纳更多人口，创造尽可能多的就业机会，并不断改进城市环境质量。小城镇，从注重数量增长转向重视质量提高，加强基础设施建设，对有发展潜力的要重点建设，为将来实现城市升级创造条件。对广大农村地区，提倡村工业向小城镇或工业园区集中，打破乡镇工业的社区界线，彻底改变农村工业过于分散的格局，逐步实现“离土又离乡”及亦工亦农人口转非。②西部地区：地域辽阔，自然环境差，发展水平低，人口密度和城市密度都非常小，城市布局松散，基本不成体系。今后在巩固现有大城市基础上，重点发展中小城市，特别是在广大农村地区，扶持建设一批有发展潜力的小城镇作为生长点，重视小城镇基础设施等建设，扩大其人口规模，带动农村服务业的发展，增强其对农村剩余劳动力的吸引力。③中部地区：无论区位上还是发展水平上都处于东西两大地区之间，既较少东部地区大城市问题，也较西部地区城市发展条件优越，城市化潜力最大。这里大城市多半是老工业基地，过去只顾重视发展生产，忽视城市建设，基础设施欠账过多。今后城市化趋势应由土地外延扩张转为人口外延扩张，重视基础设施建设，增强城市辐射能力，从而成为吸纳农村剩余劳动力的主要阵地。
可见，多元城市化道路模式包含区域多元化、形式多元化两种意义，即东部地区以内涵式城市化和网络式城市化为主，走大中小城市并举的区域城镇体系发展模式；西部地区实行外延式城市化和据点式城市化为主；中部地区选择内涵式城市化与外延式城市化相结合、据点式与网络式相结合的道路。
（2）实行可持续的城市化战略。
环境问题是人类活动与环境相互作用过程中产生的。为了从根本上解决我国城市化中的环境问题，应该把可持续发展战略作为制定我国城市化战略总的指导原则，按照可持续发展的要求，实施可持续的城市化战略。包括①走城市集约化发展道路。一个城市能否称之为可持续城市，主要是看其在自然环境、经济和社会发展等方面是否具有可持续性。中国的城市环境问题与过去十几年实行的粗放的经济增长方式有着直接的关系，这种以高投入、高消耗、高排放而获取的经济快速增长的发展的道路，是不可持续的。因此，我们一方面强调发挥城市的规模效益、集聚效益，以便加快城市化进程，使城市化适应工业化和经济发展的需要；另一方面，也要注意协调城市化、经济发展与环保之间的关系，实现经济、人口、社会、环境等各方面协调发展的高品质为特征的现代城市文明。因而，建设高效、优美、节能、舒适的现代化城市就成为城市可持续发展的重要内容。②城乡经济社会协调发展。城市是区域的中心，区域为城市发展提供空间和各种物质支持，如城市居民所必须的粮食、肉、蛋、奶、蔬菜、水果等各种农副产品主要来自周围广大农村地区。城市与区域的这种关系说明，保护好城市区域特别是周围农村地区的生态环境，提高城市区域的自然和环境承载能力，将有利于城市的可持续发展。因为城市可持续发展目标的实现既离不开经济的发展，也有赖于城市生态环境的可持续。为此，有必要把城市化战略纳入国家或地区的可持续发展战略之中，在全国或地区范围内协调好城市发展与环境之间的关系，重视城市规划与区域规划的结合、城市开发与国土整治的结合，从而实现城乡经济效益、社会效益和环境生态效益的统一。
3.借鉴国际经验，走集中型城市化与分散型城市化相结合的道路
集中型的城市化是城市人口主要集中在少数大城市；分散型城市化是城市人口适当分散到中小城市。国际经验表明：短期内城市化水平提高大都是靠集中型城市化实现的。如日韩都是采取集中型城市化战略，在短短的30年时间内完成了工业化过程，经历了高速的城市化过程而成为高度城市化的国家。其中，日本的八大都市区域人口占全国城市人口比重高达72.87%（1980年）；韩国六大城市1990年这一比重也达59.7%。但这种高速城市化模式的直接支撑是经济的快速增长。而短时间的“压缩型”的经济增长及外向型的经济战略决定经济活动的区位选择必然是向少数沿海或向经济发达的大城市集中，因为这样能获很高的规模集聚效益。我国改革开放十几年来，经济一直保持高速增长，特别是东部沿海地区增长更快。中国要在短时间内实现城市化水平的迅速提高，应该借鉴日韩的经验，在东部地区实行集中型的城市化战略，重点发展大城市、特大城市，未来建都市圈，即突破行政界限，在都市圈内统一规划，安排大型基础设施建设。这不仅是加快中国城市化进程的需要，还是适应城市现代化、国际化发展趋势的客观要求。当今社会，随着世界经济一体化，城市现代化、国际化正在成为一种潮流；国际性城市已成为国家现代化的象征，是国家争取国际地位的“龙头”。我国作为一个拥有22%世界人口的大国，建设几个像样的国际性城市应是我国城市化战略的一个重要内容。像上海、北京、广州、天津等城市，既有一般意义城市化的任务，又有国际化城市目标建设的重担。值得注意的是，这种集中型的城市化极易造成各地发展差距的扩大，如控制不好，还会出现严重的城市病。因此，在积极推行东部地区集中型城市化战略加速中国城市化和实现城市国际化的进程中，必须强调在城市内涵化上下功夫，加强管理，对人口和经济实行合理布局，避免造成严重的城市病；同时，尽可能采取一系列措施，加快中西部尤其是西部地区城市和经济的发展，而不能像日韩那样待城市化达到相当高程度后才开始分散发展。我国的城乡一体化、各地协调发展应在城市化进程中提早作考虑，也就是说城市化战略与区域经济发展战略相协调。现阶段，实行东部地区以集中型城市化为主，西部地区以分散型城市化为主，中部地区的集中型城市化与分散型城市化相结合的城市化战略，既有利于实现中国城市化水平的提高，又有利于加快地区经济社会的发展。
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