“资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构，本文主要内容关键词为：乡村论文,资本论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 近年来，农地流转面积持续快速增加。值得注意的是，其中一部分农地由工商资本以企业、组织或个人等形式租赁(转入)，且这一转入速度较为迅猛。2012年，工商资本转入的农地面积比2011年增长了34％，2013年，这一面积又比2012年增长了40％①。截至2014年年底，由工商资本转入的农地面积已达3882.5万亩，约占全国农地流转总面积的10％②。这是全国层面的情况。实际上，在一些地区，由工商资本转入的农地面积所占比例还要更高。一些企业下乡转入几千亩甚至上万亩农地，其中很多是借流转之名进行“圈地”。这引起了国家相关部门的重视。2015年4月，农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对工商资本下乡提出了监管细则。 工商资本进入农村大规模转入农地从事现代农业生产活动，即所谓的“资本下乡”。周飞舟、王绍琛(2015)认为，“资本下乡”有两种形式：一是工商资本参与以“农民上楼”为主的土地综合整治项目，作为投资方获得节余建设用地指标出让的收益；二是工商资本大规模转入农地，帮助基层政府推进土地规模化经营，大力发展现代农业。本文中，“资本下乡”的涵义主要指后者，但对前者也有所涉及。具体而言，可以从以下四个方面来理解：第一，通过支付流转费给农户转入较大规模的土地，一般在数百亩以上；第二，至少一部分土地用来以雇工方式从事农业生产活动；第三，是在基层政府或村级组织参与和推动下开展的；第四，那些从事农产品加工流通和农业社会化服务的“资本下乡”(没有直接大规模转入土地)不在本文的讨论范围内。 对于“资本下乡”，一方面，学者们看到了其在促进农业发展方面的重要作用，它可以利用工商企业在资金、技术、管理等方面的优势改造传统农业，提高农业生产的机械化程度和农民的组织化程度，实现规模化经营和集约化生产，有利于实现农业现代化(胡鞍、吴群刚，2001；涂圣伟，2014)；另一方面，学者们也看到了其中存在的一些问题，归纳起来主要有以下三个方面：一是大资本农场的农业效益不高。相比于耕种自家农地的小规模农户和以低价转入亲友和邻居土地的家庭农场，大资本农场并没有比较优势(黄宗智，2014；桂华，2013；陈义媛，2013[a])。同时，农业雇工监管难度大、土地流转成本高导致资本化大农场容易亏损(马九杰，2013)。并且，有的工商资本因为无法通过农业规模化经营实现盈利而退出种植环节，从事乡村旅游、工业园建设等，会在一定程度上危及国家粮食安全(陈靖，2013[a])。二是“资本下乡”影响农民利益。对于没有参与农地流转或参与程度不高的农民而言，工商资本具有“挤出效应”，会削弱家庭农场，摧毁留守小规模农户(贺雪峰，2014，陈义媛，2013[b])；对于将土地流转给工商资本的农民而言，他们的就业问题、社会保障问题、收入问题以及进城失败后的进退两难问题都会严重影响农民的切身利益和社会稳定(贺雪峰，2010)。三是大资本农场比小规模农户更容易争取到农业资源。很多地方政府片面追求农地流转面积的增加和农业经营的规模化，在社会化服务提供、惠农政策、支农项目等方面大力向大资本农场倾斜(冯小，2015[a])，导致农业治理的“去小农化”(冯小，2015[b])。 “资本下乡”中存在的上述问题都会产生乡村治理问题。目前，学界对于“资本下乡”背景下的乡村治理问题尚缺少深入、系统的探讨，其中所涉及的几个主题比较分散，包括乡村社会秩序问题(例如郭亮，2011)、农民维权问题(例如汪海燕，2014)、农户合作问题(例如陆文荣、卢汉龙，2013)、村社理性问题(例如陈靖，2013[b])、村庄公司主义(例如焦长权，2013)等，仍然有进一步深入拓展的空间。工商资本转入农地需要得到基层政府和村级组织的配合与支持，其实现农业规模化经营需要向政府争取惠农政策和支农项目；同时，也需要处理好与转出土地农民之间的利益关系，要雇佣一些当地农民开展农业经营。在这样的背景下，“资本下乡”过程中乡村治理目标、治理方式、治理资源、治理结果等方面呈现出怎样的特征?“资本下乡”过程中基层政府、企业和农民三者之间关系如何?这些都是值得进一步探讨的问题。本文从基层政府③推动“资本下乡”背后的逻辑、“资本下乡”的运作机制两个方面来分析“资本下乡”过程中乡村治理存在的问题，并提出以建构乡村治理公共性的思路来应对这些问题。本文的理论讨论和分析主要基于以下两个方面：一是借鉴最近几年学界对“资本下乡”的相关研究，对其中涉及乡村治理问题的内容进行梳理、归纳与提升；二是结合笔者近年来对“资本下乡”的调查与思考，融入自己对“资本下乡”背景下乡村治理的感性认识与理性分析。 二、基层政府推动下的“资本下乡” 近年来，在推动发展现代农业的过程中，部分地区的基层政府以落实中央相关政策的名义，追求土地流转面积和流转比例的增加，将发展现代农业简单地等同于发展规模化农业，利用各种扶持政策和税收优惠引入工商资本推动土地流转；有的地区甚至在违背农民真实意愿的情况下，以整村推进的方式强制开展土地流转，威胁着农村社会稳定，削弱了基层政权的民意基础。基层政府热衷于推动“资本下乡”的逻辑可能在于以下几点： 1.超额完成责任目标，追求政治绩效和晋升资本。(1)推动“资本下乡”是快速增加土地流转面积和流转比例的捷径。发展现代农业是国家新时期农业发展的重要目标，也是基层政府的重要任务。在“锦标赛体制”(周飞舟，2009)下，基层政府官员为了晋升和政绩，自我加压，在任务上制定比上级政府更高的目标，并以定任务、下指标的方式向下层层摊派，将土地流转面积、流转比例、工商资本引入数量作为干部绩效考核的重要指标④。由此造成各级政府向下层层加码，县、乡(镇)、村之间甚至结成利益共同体，以共谋的方式脱离实际地单纯追求所谓的责任目标。正是在这样的“锦标赛体制”下，各级政府才有动力推动“资本下乡”——因为相比于农户间自发的小规模农地流转，工商资本可以在较短时间内大幅增加土地流转面积和流转比例。 (2)推动“资本下乡”是完成招商引资指标的重要手段。在当前形势下，经济发展成为各级政府的重要任务。在压力型体制(荣敬本等，1998)下，经济任务向下逐级分解，招商引资成为县、乡两级政府的重要工作。除了积极推动工商资本进入工业、建筑业、商业、餐饮业、旅游业等第二、第三产业，基层政府还通过税收优惠、政策支持、甚至承诺帮助企业完成土地规模化流转等方式吸引“资本下乡”发展现代农业。特别是在中西部的一些地区，经济发展环境一般，第二、第三产业的资本吸纳能力在一定阶段内有限甚至趋于饱和，于是，引入工商资本发展现代农业就成为地方政府完成招商引资指标和彰显政绩的有效方式。 2.方便争取项目，并减少项目运作成本。在农业税取消之后，项目制成为国家向农村输入资源的一种重要方式，农村基层政府的财政收入来源由之前的向农民征收税费转变为向上级政府争取项目资金(周飞舟，2006)。为了更好地向上级政府跑项目、要项目，基层政府往往会与工商资本合作，具体而言表现在以下两个方面： (1)引入工商资本作为前期投资，以便争取到更多项目。在项目制的运作过程中，“抓两头”是一种常见的运作机制，即项目资金可能会优先分配给“示范村”和“薄弱村”，前者因为“锦上添花”可以做出政绩和亮点，后者因为“雪中送炭”而成效显著(折晓叶、陈婴婴，2011)。推动“资本下乡”则主要是为了增加前期投资，争创示范村、示范项目。目前很多涉农项目的立项需要申请方具有一定的前期基础，然后才可能争取到项目的扶持和资助；当然，还有一些涉农项目需要申请方先基本完成了项目，然后上级政府通过以奖代补或奖励项目的形式立项；也有的项目则要求基层政府必须进行资金配套。以上三种形式都需要基层政府进行前期投资。由于资金缺乏，基层政府往往会主动通过招商引资的方式寻求与资本雄厚的工商企业合作，将土地大规模流转给它们以后，由它们对涉农项目进行前期投资，以争取到更多涉农项目，增加地方财政收入。 (2)建立“一对一”的治理关系，减少项目运作成本。目前涉农类的国家级项目和省级项目很多，例如土地整治项目、农田水利建设项目、农村交通项目等，这些项目的实施往往涉及农地调整，并会对农民正常的生产生活造成一定影响，为此，基层政府需要依托村级组织与众多分散的农户进行协商。以土地整治项目为例，在农地结构如何调整、田间道路沟渠如何规划、整治期间无法耕种土地的农民的损失如何补偿、整治结束后土地如何分配这些问题上，农民之间、农民与村级组织之间可能存在利益冲突，村级组织需要对众多分散的农户进行动员、说服和协商。为了减少治理成本，基层政府会以发展规模化农业为名，推动土地尽量转入工商企业名下，以便以后在农地调整与赔偿方面只需要跟一个或几个下乡的工商企业打交道，从而减少项目运作成本(王海娟，2015)。 3.将发展现代农业与城乡建设用地增减挂钩试点项目相结合，获得节余建设用地指标出让⑤的巨大收益。相关研究发现，政府推动“资本下乡”主要做了两件事情：一是推动工商资本参与以城乡建设用地增减挂钩试点项目为主的农地整治，二是推动工商资本参与农地流转、从事规模化农业。两者之间的联系是：通过对宅基地复垦以及其他建设用地的整治，新增大面积集中连片的农村耕地，有利于规模化农业的发展。同时，宅基地复垦改变了农民的居住格局和生活空间，农民集中居住于聚居区，生产区域和生活区域之间的距离拉大，不利于开展以“留守农业”为主的农业生产，很多农地被抛荒。在这种情况下，基层政府因势利导推动工商资本大规模转入农地、发展现代农业，形成了所谓的“农民上楼、资本下乡”(周飞舟、王绍琛，2015)。 与发展规模化农业相比，以城乡建设用地增减挂钩试点项目为主的农地整治对于地方政府和工商资本更具有吸引力，因为在土地、财政、金融“三位一体”(周飞舟、王绍琛，2015)的中国城镇化发展模式中，建设用地异常紧缺且价格不菲。这就刺激了基层政府借助工商资本开展以城乡建设用地增减挂钩试点项目为主的农地整治，进而与工商资本共同分享节余建设用地指标出让的巨大收益。从某种意义上讲，一些地区的规模化农业只是城乡建设用地增减挂钩试点项目带来的副产品。当然，两者结合起来做好了，不仅可以增加财政收入，还可以成为地方政府官员晋升的政绩资本，对基层政府官员而言，可谓“名利双收”。 三、“资本下乡”运作机制中的政府、企业与农民 工商资本转入农地需要处理好与基层政府和与农民之间的利益关系，在这一过程中，三者又是如何互动的呢?本文在此通过“资本下乡”运作机制的三个重要方面——土地如何流转、资本如何盈利、下乡的工商企业(下文简称“下乡企业”)如何进行管理来分析。通过分析发现，在“资本下乡”的运作过程中，下乡的工商资本(下文简称“下乡资本”)与基层政府结成“权力—资本”利益共同体，共同应对势单力薄、分散孤立的农户，有时甚至借用乡村混混摆平“钉子户”；资本与权力共谋争取涉农项目；而村级组织则成为下乡企业管理分散农户的代理人。 (一)土地流转机制：资本与权力联盟 在一些农村地区，下乡企业有时会租赁一个村庄甚至几个村庄的农地，需要面对几百户分散的农户，这并不是一件容易的事情。下乡企业会在流转与不流转、流转多少、花多少钱流转、流转多长时间等问题上与农户讨价还价，同时，在谈判过程中还需要面对一些“钉子户”。为了提高农地流转效率，下乡企业往往积极塑造出“带领农民共同致富”的良好形象，并利用村级组织对全村进行动员，必要时借用乡村混混摆平“钉子户”。下文将从这两个方面对农地流转机制进行具体阐释： 1.积极塑造企业良好形象。很多工商资本在进入村庄初期，都会注重群众基础的建设，通过修路、打井、为农民提供打工机会、翻修村委会办公场所等方式收买人心，取得村民的信任和好感，塑造出“带领农民共同致富”的形象，并将企业的“无私奉献”表现在村庄以各种形式大力宣传。这些良好形象建构的努力为企业后续在当地转入农地打下了群众基础。实际上，大部分下乡企业主要是想通过从农民手里“拿地”来发展规模化农业，并通过参与土地整治项目来赚取利润。 2.依托村级组织开展动员。工商资本积极与当地乡镇政府和村级组织搞好关系，利用体制内力量开展工作。乡镇干部以召开动员会议和下乡视察工作的形式督促村级组织动员农户流转农地，村级组织则通过村民动员会的形式进行土地流转动员，然后由村民小组长去每家每户“做工作”。在“做工作”的过程中，村干部运用的策略主要有：①利用小恩小惠，分而治之。采取分化策略对村民承诺，若按期签订农地流转合同将获得一笔额外费用，或优先获得企业安排的一个好岗位。这样一来，那些比较老实憨厚的村民就会选择先签合同，从而对村民产生分化作用，同时也产生示范带动作用。②动之以情，诱之以利。村民小组长充分利用熟人社会中的人情、面子等，动员村民配合其工作；同时，村干部还会向村民描绘土地流转后的美好发展前景：不仅可以拿到较高的土地租金，还可以到企业里打工赚取工资。③威之以力，摆平“钉子户”。为了有效推动土地大规模流转，一些地区的部分乡村干部与乡村混混合谋，化公为私取得灰色收入，并利用灰色收入收买其他村民小组长和乡村精英，因而，他们在一定程度上能有效压制“钉子户”。以上三种策略大多是站在工商资本和基层政府的立场上，通过自上而下的方式动员村民流转土地，缺少民主协商，农民很少能够通过权利参与、利益表达等方式与政府或企业谈判。 在大规模流转农地的目标上，企业、乡镇干部、村干部达成一致，形成了“权力—资本”利益共同体，有时甚至借用乡村混混摆平“钉子户”。面对三者的合谋，分散的农户没有多少讨价还价的余地，工商资本在流转与否、价格多少等问题上大多奉行“单边主义”，农民很少有参与讨论、表达权利的机会(郭亮，2011)。 (二)资本盈利机制：资本与权力共谋 贺雪峰(2014)基于全国很多地区的调查资料发现，“极少有工商资本以高额租金租入农户耕地种粮会有不亏本和不破产的。”但是，以逐利为本性的工商资本为何还会对大规模流转土地情有独钟呢?除了在种植环节获得盈利外，其他背后的盈利机制又在哪里?而这些盈利机制中基层政府与工商资本又呈现出怎样的互动关系? 1.农地非农化。为了追逐更多利润，很多下乡企业将土地非农化，用来发展旅游景区、度假村，甚至建设厂房或物流基地等。实际上，中央政策对于工商资本转入土地的用途有明确限制，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，并定期对工商资本转入土地的用途开展监督检查。工商资本之所以还能有机会将农地非农化，跟基层政府的庇护有关。由于下乡企业与基层政府结成了“权力—资本”利益共同体，乡村干部对农地非农化现象视而不见，甚至会与企业共谋来应付上级政府的检查。 2.农地转包。一些工商企业租赁几千亩甚至上万亩农地，先进行农地平整、道路沟渠建设和水利建设，然后拿出几百亩用来种粮，以应付政府相关部门的检查，剩余大部分农地闲置不动，几年后农地升值了，再将其转包给别的小规模种植户，从转包过程中赚取差价。这种转包方式在笔者的调查中比较常见，也被基层政府默许，因为很多下乡企业主有政治背景，或与地方政府⑥有密切的利益关系。 3.获取惠农项目、套取惠农补贴。取消农业税后，国家向农村输入资源经常采取项目形式。例如，土地整治、道路建设、水利建设分别都是国土资源部门、交通部门、水利部门以项目形式把资源输入基层农村。下乡企业是承接各种涉农项目的重要载体，它们能否申请到项目，除了受自身实力影响外，有时也要看它们是否会跟作为项目发包方的政府部门处好关系，是否会利用基层政府整合社会资源。为此，下乡企业往往联合基层政府和村级组织一起申请涉农项目，共同分享项目收益。 同时，一些下乡企业为了争取更多惠农补贴，把自己伪装成农民合作社，借此套取农机具购置补贴等(冯小，2014)。另外，有的企业自身并不直接种粮，而是把它们转包给多家小规模种植户，但国家的惠农补贴却发给了企业，没有发放到真正种粮的农民手中；有的企业将大部分土地非农化，只在主干道周围的几百亩土地上种粮，用来应付上级检查和套取惠农补贴。以上这些违规做法得以实施并隐瞒，恐怕与乡镇政府和村级组织的配合与支持有一定关系。 总之，获取涉农项目资金、套取惠农补贴成为下乡企业盈利的重要方式，而项目申请、项目运作和项目验收往往是下乡资本与基层政府共谋的结果。诚如黄宗智等(2014)所言：“被声称为市场化和资本化时期的新兴大户，反倒是源自与市场机制相反的机制——即与政府‘勾结’而致富的机制。” 4.分享节余建设用地指标出让的收益。这是下乡资本获得最丰厚回报的盈利方式。在城镇建设用地异常紧缺的情况下，建设用地出让价格在大多数情况下非常高昂。如果下乡企业参与以城乡建设用地增减挂钩试点项目为主的农地综合整治，作为投资方，就有权利按照合同约定分享节余建设用地指标出让收益。这一内容在前文已经得到分析，在此不再赘述。 可见，“资本下乡”的主要盈利机制体现在以下两个方面：一是从农业生产环节盈利，包括种植粮食或苗木、花卉、水果等经济作物，这总体来说还属于发展现代农业的范畴；二是在非农业生产环节盈利，包括前文提及的农地非农化、土地转包、获取国家惠农项目、分享建设用地指标出让收益等，这是“资本下乡”的主要动力所在(王海娟，2015)。当然，下乡企业通常混合应用这两种盈利方式。对于工商资本而言，第一类方式虽然盈利较慢但非常必要，主要是为了在形式上应付上级检查，以证明其流转农地的目的是发展现代农业，其流转农地行为符合国家相关政策规定。 (三)下乡企业的农户管理机制：资本驱动权力 在下乡企业管理农户的过程中，工商企业充分利用村级组织和乡村精英的力量。企业主通常并不与农户直接接触，在土地流转协商、租金发放和用工管理环节一般借助村级组织的力量，充分利用熟人社会的人情面子机制和村级组织的体制性权威来开展工作。这样一来，村级组织在下乡企业的管理过程中就发挥着代理人作用，其角色因此也变得愈发复杂：首先，它们是村民选举出来的“当家人”；其次，它们是基层政权在农村社会的“代理人”；第三，它们还是企业管理分散农户的“代理人”(徐勇，1997)。双重“代理人”和“当家人”这三重角色的重合，既是权力与利益的汇集点，也是矛盾与冲突的集中点，一旦企业因亏损无法及时发放土地流转费用或雇工工资，在企业主“跑路”的情况下，部分矛盾可能将引向村级组织和乡镇政府，基层治理的风险性因此增加。 而村级组织和村干部之所以愿意承受如此大的风险，其原因是：其一，乡镇政府为了招商引资要求村级组织全力配合下乡企业；其二，驻村企业发展壮大了，可以彰显村干部的政绩；其三，企业会以正式或非正式的形式向村干部输送利益，有的村干部与企业主要负责人还保持着很好的私人交情，经常通过饭局、牌局等休闲娱乐方式联络感情。 四、“资本下乡”中的乡村治理问题分析 前文分析发现，工商资本大规模转入农地是基层政府推动和资本逐利两者共同驱动的结果。双方在增加土地流转面积、申请国家涉农项目、分享建设用地指标出让收益等方面具有共同利益。权力与资本的共谋对乡村治理产生了深刻影响。工商资本被引入村庄后，产生了新的治理主体，改变了村庄原有的权力结构，进而重塑了乡村治理机制。首先，在治理主体上，“资本下乡”后，在基层政府和农民之外，增加了一个外来的、经济实力雄厚的、基层政府高度倚重的主体，治理关系演变为政府、村级组织、农民和企业四者之间的治理关系。其次，在权力结构上，相比于分散弱小的农户，经济实力雄厚的工商企业在左右乡村治理目标、争取乡村治理资源方面更加具有话语权和主导权，也更容易获得基层政府的政策支持，甚至有时候村级组织在乡村治理过程中可能得向工商企业妥协。第三，在治理机制上，政府权力与工商企业合谋共同应对势单力薄的农户。一些基层政府联合下乡资本共同获取涉农项目利益和土地增值利润，农民在项目资源分配、土地流转与经营方式等方面较少具有实际决定权。如果“权力—资本”利益共同体与农民利益出现冲突，部分地区并没有采取民主协商、讨论争辩的方式来解决，更多的是奉行“单边主义”原则，必要时会借助乡村混混来解决。同时，政府权力为工商企业“保驾护航”。例如，一些下乡企业在农地非农化、土地转包、套取惠农项目等方面经常会寻求基层政府和村级组织的权力庇护。 “资本下乡”改变了乡村的治理主体、权力结构和治理机制，进而使乡村治理在治理目标、治理方式、治理资源、治理结果方面产生了以下问题： 第一，乡村治理目标在一定程度上违背农民的公共利益。在推动工商资本大规模流转农地的过程中，一些农村地区的乡镇政府和村级组织就像“政权经营者”(张静，2007)，它们充分利用公共权力把农村土地作为经营的本钱，而工商资本是投资合伙人，乡村混混是保安，其经营目的就是获取最大化的财政收入和政绩。在这场经营活动中，基层政府积极吸引工商资本下乡以壮大投资力量，做足土地“文章”，争取各种国家惠农项目和城乡建设用地增减挂钩试点项目，获取巨额利益；基层政府积极增加土地流转面积和流转比例，超额完成指标任务，获取政治利益；部分地区的基层政府为了追求整村推进甚至不惜利用灰色势力强制农户参与土地流转。基层政府的自主利益越来越强，越来越独立于公众利益，一些地区甚至存在以公权掠夺农民利益的情况。最终，乡村治理的目标往往是追求“权力—资本”共同体的局部利益，在一定程度上违背了农民的公共利益。 第二，乡村治理方式在民主参与方面有待完善。为了增加土地流转面积、流转比例和完成招商引资指标，有些地方基层政府没有考虑当地城镇化水平，在违背农民真实意愿的情况下，通过行政命令推动土地大规模流转，甚至以整村推进方式强制农民进行土地流转。最终，政府获得了政绩，工商资本取得了利润，而广大农民只得到了少许土地流转费。部分地区的村级组织为了动员农民流转土地，通常采用“利用小恩小惠，分而治之”、“动之以情，诱之以利”、“威之以力，摆平‘钉子户”等策略，这些治理方式在一定程度上没有体现民主参与精神，最终农民无法通过制度性渠道表达他们在农地流转方面的真实意愿和利益诉求。 第三，乡村治理资源利用趋向内卷化。在推动“资本下乡”的过程中，部分地方基层政府与工商资本合谋获取涉农项目资金和惠农资金，截留了大量本应输入农村社会的治理资源。在后税费时代，国家与农民之间的关系由资源汲取转变为资源输入，各种惠农资源大多以项目形式自上而下地向农村基层输入。但是，在部分农村地区，基层政府联合下乡资本截获了这些资源中相当大的一部分。其结果是，随着国家治理资源在农村投入的增加，惠农补贴、支农项目对农民生产生活改善所发挥的作用并没有相应增强，农民对基层政权的认同并没有相应提高，乡村治理资源利用趋向内卷化。 第四，乡村治理结果在一定程度上不利于农村发展。基层政府推动“资本下乡”的初衷是发展规模化农业，实现农地的集约利用，但是，这一过程的乡村治理结果却意外地违背了以农民为主体、以农村为本位的发展理念，损害了农民利益。首先，“资本下乡”带来的农民就业问题、社保问题和生活质量下降问题最终都涉及乡村治理问题，在一定程度上会削弱农村基层政权的民意基础，威胁农村社会的稳定与和谐。在城镇化水平较低的欠发达地区，对于将土地流转给工商资本的农民而言，他们离开土地后的收入问题和进城失败后的进退两难问题等，往往没有得到基层政府的首先考虑和足够重视，这可能会演变为治理问题。同时，“资本下乡”在一定程度上增加了转出土地农民的货币性支出(从市场上购买粮食、蔬菜等生活必需品的支出增加)，降低了他们的生活质量，影响农村社会的稳定与和谐(孙新华，2013)。第二，“资本下乡”过程中乡村治理的意外后果是，下乡资本与小规模农户争夺农业利润，在一定程度上缩小了以农户为主体的农业内源式发展的空间，也阻碍了家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体的兴起与发展，最终农业规模化经营和土地增值的收益大量流向城市工商资本，农民较少真正分享到农业现代化的成果，这或许会削弱基层政权的民意基础。第三，乡村治理秩序潜藏着一定风险。在一些农村地区，下乡资本出现亏损、破产甚至企业主“跑路”的情况，最终无法及时发放流转土地费用或农民雇工工资，而此时完成规模化整治的土地又难以再复原退还给农户，农民的利益受到巨大损失，作为动员农民流转土地的主体，基层政府和村级组织恐怕要承担很大的治理风险。 综上所述，“资本下乡”过程中乡村治理出现了诸多问题，最为根本的是，基层政府的治理目标往往是促进“权力—资本”利益共同体的发展，一定程度上违背了农民的公共利益。特别是在部分地区，农业发展和土地增值的成果大多被得到基层政府支持的城市工商资本获取，较少留在农村、惠及农民。概言之，“资本下乡”中的乡村治理在很大程度上缺乏公共性⑦意涵。长此以往，基层政权的民意基础可能会遭到削弱。 五、“资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构 在现代社会，公共性是政府合法性的基础(吴理财，2015)，也是乡村治理合法性的基础。要改变“资本下乡”中的乡村治理问题，关键在于建构乡村治理公共性，即在治理目标上以农民公共利益为导向，以增加村庄发展主体性为根本；在治理方式上强调农民与政府、工商资本之间的协商和合作，切实尊重农民的利益表达和权利参与；在治理资源上，注重将国家惠农资金与涉农项目、节余建设用地指标出让收益、农业规模经营的经济效益实实在在地惠及农民，福泽农村。乡村治理公共性的建构，既需要基层政府和地方政府⑧在治理机制和治理体制方面做出改善，也需要农村社会力量的发展壮大与有序参与。 (一)基层政府在治理机制上的改善 首先，树立以农民为主体、以农村为本位的公共发展目标。推动“资本下乡”要本着为农村所用、为农民谋福的宗旨，而非一味增加财政收入和政绩资本。因此，基层政府要处理好下乡资本与广大小规模农户之间的利益关系。诚如张晓山(2014)所言：“工商资本要带动农民发展，不是代替农民发展；对农民要形成带动效应，而不是挤出效应。工商资本主要进入农户家庭和农民合作社干不了或干不好的生产环节和薄弱领域，如发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村‘四荒’资源等适合企业化经营的种养业，并注意和农户结成紧密的利益共同体，确保以农户家庭为主体推进现代农业发展。”这实际上就是明确了工商资本适宜进入和禁止进入的领域，界定了工商资本经营与农户经营的范围，确保工商资本不与小规模农户争利。 发展现代农业，土地也不一定非要大规模流转给工商资本，在留守小规模农户、家庭农场、专业大户、农民合作社长期存在和城镇化吸纳农业人口有限的情况下，也可以不通过“资本下乡”方式实现规模化经营。例如，有的地区采用托管模式，小规模农户将土地委托给供销社系统、邮政系统以及农业部门的技术推广体系管理，实现集中耕种；有的地区的农民通过经营权入股成立股份合作社⑨；还有的地区通过农地在村组内部实现流动(即农户间流转土地经营权、保留原承包权)，最大限度地化解农地“分散化”、“碎片化”的弊端(杨正莲，2015)。这些做法既实现了土地规模化经营，又保护了农民的土地收益，让农业发展收益最大可能地留在了农村，是基层政府可以借鉴的农业规模化经营模式。总之，中国农业现代化进程不能剥夺农民土地，更不能把农民从家庭经营主体变为资本家赚取农业利润的从属者(张晓山，2013)。 第二，尊重农民意愿和利益表达权利，不要以行政命令方式推动土地大规模流转。土地流转不能搞“大跃进”，不能强制性地整村推进。各地基层政府应根据当地城镇化水平，在尊重农民意愿的基础上因地制宜、循序渐进地推动土地有序流转。在城镇化水平高一些的发达地区，在农民进城有工作、与城市居民享受同等公共服务的情况下，土地流转的速度可以快一些，但仍应以农户间流转为主，同时加强对工商资本租赁农地的监管与风险防范。 第三，以公共服务为纽带将基层政府、村级组织与农民关联起来，在农地流转后续服务中实现乡村治理。在一些已经实施“资本下乡”的农村地区，基层政府应该做好农地流转后的公共服务，确保农民失地后生活质量不降低，在农民就业、医疗、养老、教育等方面完善公共服务，为农民向下乡资本争取更多的合法利益。如此一来，以服务将政府与农民更紧密地联系起来(项继权，2009；吴业苗，2014)，农民对基层政权的认同就能得到强化。 (二)地方政府在治理体制方面的完善 基层治理机制改善虽然是治理公共性建构的重要方面，但往往不是基层政府能够自主决定的，还需要国家治理体制做出相关方面的联动改革。问题出在下面，根源往往在上面。那种动辄将乡村治理问题归结于基层干部素质低下、道德败坏的思路往往不可靠，应看到基层问题背后的体制性问题。基层政府之所以推动“资本下乡”，是为了增加农地流转面积和流转比例，完成上级政府下达的考核任务指标；是为了联合工商资本更好地向上级政府争取各种项目资金，以缓解实行分税制特别是税费改革后的财政压力。因此，基层政府与农民之间的关系往往受上级政府与基层政府之间关系的影响。 基于以上分析，乡村治理公共性建构还需要完善地方政府的治理体制。具体来说：一是要改变以经济发展为核心的“锦标赛体制”，建立以公共服务质量和民众满意度为导向的政绩考核体系。就农地流转而言，地方政府要改变以农地流转面积和流转比例为核心指标建构起来的考核体系，应将“尊重农民自身意愿、保护好农民切身利益”和“农民对基层政府的评价”纳入农地流转考核体系，建立自上而下和自下而上的双向评估机制，确保“资本下乡”为农所用。如此一来，基层政府就不会再一直盯着上级政府的“指挥棒”，不会为了增加土地流转面积而盲目推动“资本下乡”。二是要建构财权与事权均衡的财税体制，改变基层政府为了“方便争取项目和实施项目，增加财政收入”而盲目推动“资本下乡”的状况。在一定范围内适当改变当前中央政府与地方政府、地方政府与基层政府之间的财政分享比例，赋予基层政府与事权对等的财权，使其有动力、有财力为农民提供优质公共服务，让其不再为了跑项目、要项目而盲目推动“资本下乡”。 (三)农村社会力量的发展壮大 “资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构，不仅需要地方政府和基层政府在治理体制和治理机制上做出改善，还需要农村社会力量的发展壮大和有序参与。“善治”的本质特征就是政府与公民对公共事务的合作管理(俞可平，1999)，乡村治理公共性的建构不能仅仅依托于地方政府和基层政府，还应将农民组织起来有序地参与村庄公共决策，以合理方式向政府表达合法权利，在“资本下乡”过程中共同维护村庄公共利益，以便在国家的逻辑与农民的逻辑之间寻求一个平衡点。 政府的逻辑与农民的逻辑在如何利用和经营农地上有时是不同的，两者需要建立起平衡机制。以大规模农地流转为例，在中央政府的逻辑中，“引导土地有序流转、发展适度规模经营”是实现城镇化和农业现代化的重要方式；在地方政府与基层政府的逻辑中，引入“资本下乡”可以推动农地大规模流转，可以更快地增加农地流转面积和更便利地争取各种惠农项目，从而完成上级政府下达的土地流转任务指标，并增加地方财政收入；但在农民的逻辑中，以大规模农地流转方式推动农业现代化和“资本下乡”未必符合他们的真实意愿和根本利益，因为土地是留守小规模农户的生存保障，是中等规模农户致富的根本，是外出务工农民进城失败或告老还乡的退路。在中央政府、地方政府、基层政府、农民等主体中，农民的力量最为弱小，他们缺乏充分的话语权和参与权。 为了建立国家与农民之间的逻辑平衡点和建构乡村治理公共性，需要将农民有序地组织起来，形成村庄主体性，发展壮大农村社会力量。为此，可从以下两个方面入手：一方面，需要从农村社会内部(不是由政府来组织)将分散的个体农民组织起来，让农民在组织化生活中培育民主意识和公共参与精神，学习如何选举、如何集中民意、如何有序表达自身利益诉求，体验如何有组织、有理有据、有力有节地争取自己的政治权利和社会权利。在基层政府推动“资本下乡”的过程中，如果农民自发形成了强有力的合作组织，他们就有更多机会通过集体形式、以制度化渠道向政府反映他们在农地流转方面的真实意愿和利益诉求，这种组织化、制度化的利益表达方式相对更容易得到政府的重视；另一方面，为了建构乡村治理公共性，国家也应该主动培育和扶持发展农民合作组织，并培育农村社会力量和农民自治能力，增强农民依靠合法化、制度化手段保护自身权益的意识与能力。如此一来，在面对基层政府推动“资本下乡”时，在面对“征地拆迁”、“迁村腾地”、“农民上楼”时，在面对“权力—资本”利益共同体侵害农民利益时，农民就可以与国家、市场之间形成适当的逻辑平衡。 在未来的农村社会，“农村综合农协”(仝志辉、温铁军，2009)或许是将农民组织起来的可行方式：一方面，通过这种方式，小规模农户不仅可以分享种植养殖等农业生产方面的收益，还可以分享金融保险、技术服务、加工流通等诸多环节的利益，最大限度地分享到农业现代化的成果；另一方面，“农村综合农协”可以制约“资本下乡”过程中“权力—资本”利益共同体与农民争利，以组织的形式增加农民与工商资本和基层政府谈判的能力，增强农民抵御市场风险的能力和向基层政府争取合法权利的能力。“农村综合农协”以共同利益将农民黏合在一起，可以增强村庄发展的主体性，有利于从农村社会内部建构乡村治理公共性。 非常感谢匿名审稿人和编辑部提出的全面、细致的宝贵意见。文责自负。 注释： ①数据来源：《农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇就引导农村土地有序流转答记者问》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/23/c_126177022.htm。 ②数据来源：《流入企业承包地年均增速超20％ 官方防范耕地非农化》，http://politics.people.com.cn/n/2015/0426/c1001-26904921.html。 ③本文中，基层政府主要指乡镇一级政府，村级组织由于拥有准行政化属性，有时也将其作为基层政府的一部分。 ④在基层政府的逻辑中，现代农业必须先是规模化农业、产业化农业，需要高投入、高起点和现代化管理，这样的事情仅仅靠农民一家一户干不了，必须引入“资本下乡”。 ⑤节余建设用地指标，是通过实施城乡建设用地增减挂钩试点项目，将拆旧区建设用地整理复垦为农用地和耕地，经验收合格取得当地国土资源厅确认下达的挂钩周转指标，扣除涉及的农村居民点安置建设用地指标需求后，剩余的周转指标。节余建设用地指标可以有偿出让且价格不菲。因缺乏开展城乡建设用地增减挂钩试点项目的前期资金，一些农村地区的基层政府和村级组织往往会引入工商资本。如果某下乡企业参与了该项目，节余建设用地指标的收益由当地政府、村级组织和该下乡企业按照合同约定共同分享。 ⑥这里指乡镇政府以上层级的地方政府，包括省级、市级、县级政府。 ⑦在治理的语境下，公共性是指政府将公民的意志作为公共行政的首要原则，公共利益得到切实的保障和实现(周庆智，2014)。 ⑧指乡镇政府以上层级的地方政府，包括省(区、市)、市、县(市)级政府。 ⑨详见常理、王乐：《陈锡文：鼓励创新规模经营方式》，《粮油市场报》，2015年7月18日，第B03版。