合作运动与国家力量的扩张——以20世纪三四十年代乡村合作运动中政府行为为中心，本文主要内容关键词为：乡村论文,力量论文,世纪论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：1005-6378(2003)04-0045-05
进入20世纪20年代后，乡村社会在各种力量的侵蚀下，已惨败不堪，严重失序，而农民作为中国社会的主体构成，生活“每况愈下”，贫穷的深度和广度“和革命前的法国相比，恐怕只有过之而无不及”，因此人们担心“长此以往，则民族前途，奚堪设想”[1]。1928年南京国民政府“训政”帷幕拉开后，面临的一个现实问题就是要整合乡村社会，解决民生问题，以为其统治赢得更多的合法性。现代国家在乡村社会层面上建立合法性的过程实际上就是国家政权建设(Statemaking)的过程，即国家“试图支配、控制或破坏相对自治的地方社会结构，试图扩大它对地方资源的支配，并且在国家的支持下发展新的建制”[2](P368)。于“建国”背景下开展的乡村合作运动，不仅是作为以平和、渐进的方式改善农民生活，实现民生主义的一个手段；同时又是以“以党治国”模式将其权力触角向基层社会生活渗透的努力，以使其统治的合法性在乡村层面得以重建。
一、开创时期中政府的策励、辅导角色
中国的合作运动最早始于1919年，但在南京政府建立之前发展极为迟缓。因此至1927年底时，全国各地仅有合作社584处，且多分布在河北省[3]。并且这一时段中合作运动的一个重要特征，“完全只是凭私人及若干社会团体的努力所推动”[4](P349)。也就是说，此时的合作运动纯粹是一种自发的“社会行为”。1928年后，国民党“统一”中国后，“合作运动在国民党计划中开始有了重要的地位”。而且同年10月，国民党中央执行委员会向其所有分支机构发布命令，要求“它们把合作事业作为其政治活动的一个组成部分”[5](P881-882)。由此之后，合作事业也就由初始时的民间运动转化为“政府行为”，并且随着国家行政力量的加强和中央政府威信的逐渐树立，其进行过程中“强制性”色素愈发凸显出来。
1927年国民政府奠都南京之后，开始“在现代基础上再造国家政治一统局面的首次认真的尝试”[6](P360)；与之同时，因其奉三民主义为其“合法性”意识形态，故日渐严重特别是乡村社会中的民生问题，迫使国民政府不得不有所“作为”。邵元冲曾多次讲，训政时期的经济建设、民生问题“一定要把民生主义来做根基，因为三民主义最后的解决，就是民生问题，民生问题能够解决，就是三民主义成功了”，而要解决乡村社会人民的“痛苦”须推行“合作事业”。[7]蒋介石更明确地指示：“现代的国家，现代的民族，现代的人，……要造成新的社会，建设新的国家，方法虽多，但是合作是最重要的方法。”其中农村合作尤为关紧，是国家民族复兴的基石，乡村合作社是“国民革命的经济基础”[8](P655)。基于此，国民政府许多党政要人一致认为，要改造国家，复兴民族，完成革命，“便要切实从社会下层做起”，因为“农村合作工作”是“基本的革命工作”，只有农村合作发达，整个社会才能安定。在这种认识的支配下，通过推行合作运动来干涉乡村经济生活也就成为民国时期国民政府施政的主要内容之一。而且其也与创造现代民族—国家直接联系在一起，因为“不断增长的国民经济和民生体系”是现代民族—国家创立的社会—经济基础。
现代民族国家一个极为重要的基石便是行政力量的强化及其对社会各领域的动员和控制。乡村合作运动也是在这一过程中展开的。1928年初，国民党第二次北伐成功后，起初为学者们，以后为社会团体，所提倡的合作事业，“政府渐渐注意起来”。10月，国民党二届中常会第179次会议通过的《下层工作纲领案》，将合作运动列为“全国性”的七项运动之一，并附设一专门机构一合作事业设计委员会，指导合作运动。随后，又采取各种措施，如颁布条例、决议，设置合作运动宣传周等，以发起和推行合作运动。这样，合作事业中也就“开始参与了政府的力量”[9]。但是，1930年前，合作运动中政府力量仅表现为舆论上的宣传和倡导，而在具体的行政设施方面尚无建树。相反，在这一方面，走在中央政府前面的是江、浙两省地方政府，“首即以政治力量从事于合作事业之促进”[10]。两省自1928年起相继设立了省级的合作行政机构即合作事业指导委员会，和银行放款机关如苏省农民银行、中国农工银行杭州分行等，行政与金融力量的交织促进两地乡村合作社的创办。而且“省政府给这些合作社以合法地位，并建立了一个培训合作社组织者的政府机构。”同时“江浙两省大部分合作社组织者是国民党员”，由此也就开启了“完全由国民党领导人指导的合作社活动”的先路。[11](P216)政治的介入，改变了合作运动华洋义赈会在北方发起时“主要考虑慈善和经济因素”的方向。自是以后，“各省竞相仿效”，形成了“政府推行时期”。为推动合作运动的进行，南京政府从各方面给社会以激励。制度安排上，1931年6月，国民政府实业部颁布了《农村合作社暂行规程》，这是第一次以部令形式公布的有关合作的章则，并要求各省先前自行制订的地方合作社暂行章程废除。与此相随，行动上，南京政府在对抗中共土地革命中意识到“徒侧重军事力量之不足，特别注意政治与经济之设施”，因而于1932年在武汉集训一批县级人员，然后分派到各县，“通过行政力量，组织互助社，发放贷款，以活跃农村金融，发展农业生产”。1933年4月，四省农民银行设立，“推行合作”为其主要业务之一。10月，南昌行营又出台了《剿匪区内各省农村合作社条例》及其《施行细则》，“积极提倡农村合作”，救济崩溃的农村。[12](P79)用蒋介石的话来说：“农村合作事业，就是救济农村最紧要最要好的一个办法”，“现在办理农村合作，为人民讲利益，就可说是救民，也就可说是救国”[13](P216)。此种情形之下，1934年1月，南昌行营又令颁《剿匪区内农村合作委员会组织章程》，迫令“剿匪”区内务省设立农村合作委员会具体负责执行。这样，乡村合作运动也就与当时推行的保甲制一起成为满足南京中央政府“善后”和控制乡村之目的而在华中的赣、皖、鄂、豫等省相继展开。
这里值得注意的是，合作制度与保甲制均为一种组织机构的形式，其作为政府在乡村推行的特殊“建设”，负载着国民政府整合农村的重任。1931年南京政府放弃了地方自治而推行保甲制，将国家权力直接伸入到村庄。这样，与“村”这一功能性的地域性群体并行存在的又多了一个“法定的体制”[14](P85-87)，这个“强加的行政体制”以及体制的载体一乡保甲长，也就成为国家政权的代言人，而非村落社区的利益代表。基于此，虽然合作重在“养”，保甲则重在“管”、“卫”，但是随着30年代后，国家行政机构和权力朝着县乡镇底层社会的渗透和延展，两者交织成为必然。“合作制度虽然是经济性质的，但却和政治性质的保甲制组织有直接的关系。联保主任或保长，常常是指派定的合作社的‘当然理事’”[5]。合作运动的“官方”化与政治化色彩也因之更为浓厚。
与政府提倡乡村合作的同时，银行界特别是商资银行，在投资都市地产和政府公债等不畅的形势下，也积极从事于乡村合作社的组建。然金融界向农村的投资，也同样是政府驱策与支撑的结果。因为1934年前，南京政府收支因“每年都有巨额赤字”而财政拮据（注：南京国民政府的财政亦字自1928至1933年分别为：1亿元，1.01亿元，2.17亿元，1.3亿元，0.86亿元，1.47亿元（见陆仰渊等主编：《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年版，第253页）。），在推进农村合作方面多是“心有余而力不足”。据统计，1934年时中国银行业由商人股东控制的商业银行掌握着总资产的81.8%，国民政府直接控制的中央、农民两家银行及省银行仅掌握总资产的18.2%。[16](P140)这样，资金方面不能不仰赖于商资银行。对此，许道夫说：“自从政府一方面与金融界，在活动上成立一个密切联系的关系，另一方面认清了救济农村，不独是复兴工商业的基本工作；而且是金融出路的正当场所。金融家因为获得政府的支撑，减除了不安全的戒心；所以他们很踊跃的向这方面发展。以解决他们本身的困难。”[17]总的说来，此时的农村合作社放款在资金上“实际上由商业银行控制”，其占农村贷款业务的70-80%[18](P262)。而在具体的活动区域、放款方式、贷款数量等方面却仍是自行其是，政府难以统制。
要而言之，1934年前，合作运动在南京国民政府的认可和策励下，已由言论走向实践，但在各地主办合作社的机构共有三大类：一是政府机关，主要是各省设立的合作事业委员会，如最早为苏、赣两省，成立于1928年；浙、鲁两省成立于1929年；冀省成立于1930年；豫、闽、皖、陕、察等省成立于1933年。当然，这里面也有所区别，华北与东南省份合委会的设立多是属于“省政建设性质”，而华中、华南则主要是“军政性质”；二是银行团体，如上海、金城、中国等银行；三是社会团体，如华洋义赈会、中国合作学社等。这些机构促使了各地合作社的组设，“然而缺乏中央集合之合作行政机关，因之实施方法互异，倡导方法亦复不同”；而且在“缺乏通盘筹划”的局势下，又为着各自的利益而“分割地盘”、“明争暗斗”。这些“殊足以影响合作事业之发展”[19]。
二、政治整合中合作运动的行政化、统制化与国家化
一般地说，一个社会整合之实现，首先是要完成在全国层次上的政治整合，目的是确保民族国家的主权，实施行政控制与管理，以行政与法律的手段建立和维持社会秩序。这自然对自上而下进行的合作运动也不例外。故自1934年起，国民政府开始着手在中央层面上确立合作运动的行政系统，以加强对各地合作运动的统一擘画。此时期中，《合作社法》的颁布、全国合作会议的召开、实业部合作司的设立、合作金融系统的建立，为中央对各地合作的统制铺平了道路。
为改变合作实施上的混乱状况，1934年3月，国民政府立法院公布了《合作社法》，1935年8月又厘定了《实施细则》，并决定两法则于1935年9月1日起正式施行。而且其中还规定：合作社法施行前成立的合作社，“应自本法施行之日起三个月内，向所在地主管机关（按：主管机关在县为县政府，在市为市政府，在隶属行政院之市为社会局）依法申请登记，其与本法及本细则抵触者，于登记时自行改正”；并将登记结果“呈请省主管厅备案并汇报实业部”[20]（财政经济七P316-327)。显然，中央合作专门法的出台以及地方合作社按照此法重行手续，旨在打破先前地方行省在合作立法上的零乱不统一状态，以树立中央政府在合作运动推行上的权威地位，而且亦使各地的合作社“更确切地获得法律上之地位”。因此，陈果夫言，“自有此法，全国合作社始有一共资遵守的法律。”[21](P458)这两项举措是国民党中央统制地方合作事业的基点。
1935年3月，全国合作会议的召开，成为国民政府统一全国合作行政的起点。会上议案主要集中在两个方面：一是“合作行政制度应统一于中央机关”；二为“合作金融系统之统一问题”[22]。其结果促使了中央合作行政主管机关即实业部合作司在1935年11月的开始办公，其专掌全国合作社的调查、促进、视察、监督之责。并限定1936年2月底之前全国所有合作社均须向其登记注册，“以事统一”。至1936年底，合作司不但接收了华洋义赈会经办的皖、赣、湘、鄂四省合作社9157处，而且行政院也“令将行营所有之合作事业”，即“剿匪”区内的赣、豫、湘、皖、闽、川等省的合作社9788社、预备社8724社、区联合会128处、区联合预备会145处，悉划归其接管，“自此全国合作行政，趋于统一”[13](P7-13)。但就纵横系统而言，仍未“完整”的形成和确立。
1938年经济部成立后，中央最高合作行政机构转变为其下农林司的合作科，“掌管合作社之登记事宜”，至于合作社的指导工作则由“农本局之合作指导室负责”。显然，就中央来说，合作司被裁撤后，管理与指导两机构分立，“各不相谋”；从地方上来看，各省的合作行政机构，“亦各自为政，与中央组织不相统属，且名目繁杂，体系错乱，有称合作委员会及合作管理处，而直属于省政府者，亦有称合作科或合作处而隶属于建设厅者；在各县有设合作指导室，与县政府各科平行者，亦有在建设科之下设一合作指导股者”。1939年5月，经济部设立了合作事业管理局，1940年又移隶于社会部，伴随着中央方面合作行政机构的“再行确定”，相应各省则一律改设合作事业管理处，隶属于建设厅；各县政府均设合作指导室，隶属于建设科。至此，全国的合作行政机构“乃有完整之系统”[23]。
合作金融系统上，1935年2月，原来成立的四省农民银行因其业务活动已超出豫鄂皖赣四省，遂呈准国民政府改称为中国农民银行。同时国民政府又赋予该行两大特权，就是“兑换券”发行权与“农业债券”的运用[20]（财政经济四P527)。这样，四省农行也就由原来的一个地方性的农民银行变成了“法定的中央农业金融机关”，且因其“资力充实”，在当时中国金融界“已居领导地位”[24]。然从整体上说，农行的建立与扩大，并没有从根本上改变战前商资银行和一般农业金融机关办理农贷的缺点。因而，1936年秋，国民党中央又另立农本局，“以为强有力之中央农业金融机关”。如此，据时人统计，截止到1937年7月，全国性农业金融机关如中国银行、交通、中农行、农本局及商资银行等达160余家；以省为范围的农业金融机关如省农行、省地方行及各省合作金库等有30余家；县农业金融像县农行、借贷所和县合作金库等有900余家，并且“上层机构重复繁乱，中枢农业机关无以统制，下层组织基础未定”，“上下固不能成为行政系统，相互之间亦无分工合作之联系”，“致使行政之措置纠纷难行，业务之经营阻碍繁多”。[4](P109)抗战发生后，国民政府对此“积极补救”，如修订法规、调整机构、筹措资金、改善业务等。其中至为重要的一项是组建了四联总处，其在战时的金融活动中充当了“银行之银行”和统筹全国“金融总枢机构”的角色[25](P4)。1940年初，又增设了“农业金融处”、农业金融设计委员会及农贷审核委员会，此后各行局的农贷业务经四联总处的“调整、联络、督导日渐趋于制度化”[4](P110)。
合作行政、金融系统的统一，一方面扭转了此前合作行政“相当的零乱而且不成一系统的组织，依各地方主管人员的热心与否而定”之状况[26]，使合作事业的推行越发步上了一条正规化、制度化、官方化的道路；另一方面其也是国民政府整合中央与地方关系、确立中央威信、加强对银行业调控与监管中的重要一环，其结果显然是扩张了国民党中央的现代行政力量，使各地合作运动在中央政府的直接干预下进行。由此也就在中央层面上完成了合作运动与政治势力的合流，“合作行政，成为政府机构组织中的一部门；合作金库、合作供销处，是合作的经济机构，同时还须配备在政治势力之下。正和中央银行，表面上是金融机关，实际上政治性的金融统制机构理由一样”[27]。不过，1939年前，中央政府对于合作行政的“垂直整合”(Vertical integration)仅只达到省一级地方政府，而对县一级或更其下的乡镇还多是鞭长莫及。
三、新县制建设中合作运动的强制性与基层化
整个社会要想成为一个有机的统一体，除了完成政治上统合外，还必须要动用国家行政力量进行地方层次的社会整合，以将广大乡村纳入正式的社会体系。缘此考虑，1939年，国民党中央推行了旨在强化其对乡村基层统治的新县制。在新县制进行中，合作运动的政治化或“强制性”色素得到最为突出地体现。为适应所谓“地方自治”的需要，基层的“新县制合作社”即乡镇合作社、保合作社迅速组建起来。实现了政治与合作运动在基层的融汇。
1939年9月，国民政府已“由单纯的军事抗战转入到政治建设时期”，为进一步改变地方割据局面，从实质上“统一中国”，保证中央法令畅行，国民政府颁布了《县各级组织纲要》，决定在全国进行“新县制建设运动”，以解决“县各级机构问题”，使国民党中央与省的政令有“宣达执行的正当场所”[28]。而且新县制的精神是“寓保甲于自治之中”，视保甲组织为“全国一致”的最基层组织[29](P42)。这样也就决定了新县制运动的一个重要内容是：以乡镇、保为单位，利用当地的民力、财力，实行造产，所获收益充当地方自治经费；同时每保、乡镇设有合作社或中心合作社，以使社会生活的合作化、组织化。
此种思路下，1940年8月9日，国民政府行政院公布了《县各级合作社组织大纲》，认定“县各级合作社为发展国民经济之基本结构，应与其它地方自治工作，密切配合”，并规定了每保一社、每户一社员的组社和“全民入社”原则。行政强制之结果，不仅打破了先前基层组社“自由放任”的作风，使之转变成政府的“政策性之实施”；而且亦使合作区域与行政区域合为一体，合作事业与地方行政打成一片。旨归在于“不仅确定合作为发展国民经济事业之基础，且将合作社成为政府对人民实施‘管’‘教’‘养’‘卫’之基本组织。”因而“其强迫性更为显明”。[23]该大纲还严令：各合作社“一律用保证责任”，业务方面采取“兼营制”；同时又极力限制合作社的解散与社员出社自由，对于各地原有的不合该大纲所规定的合作社，限于二年之内必须改组，否则“应解散之”[30]。这样，在政府的“强动”之下，大量的新县制合作社被疾速创造出来，以浙江省为例可见当时之一般（见表1）。
表1 浙江省新县制合作社进展比较（1941-1944年）
资料来源：据国民政府社会部档案，《浙江省合作事业进度月报表》，档号11-257-66415，中国第二历史档案馆藏。
从表中可以看出，新县制实行后，浙江省的保、乡镇合作社数发展很快，到1944年底，已有新县制合作社4467处，占浙省当年合作社总数7046社的60.32%，比重之大由此不难视见。浙省既已如此，后方别的省份自然更不例外。如陕西省，至1942年底，已拥有乡镇社181社，保合作社542社，县联合社10处，区联合社8社[31]。而且这些合作社与新县制各级组织及地方自治工作呈“密切配合”态势。这一点可见表2：
表2 浙江省新县制合作社与各级组织配合概况（1944年）
县联合社 乡镇合作社 保合作社 社员数
新县制各级合作社数(A) 198753 297
912 519
县市数
乡镇数
保数
户数
县各级组织编制数(B)
77 3160
40 421 4 969 336
比较(A/B)(%) 24.7
27.78.2
18.4
资料来源：同表一。
综合表1、表2来看，新县制合作社即乡镇、保合作社是国民政府“强令”实施新县制的产物。因此，这些合作社与地方的甲、保、乡镇、县各级行政紧紧联系在一起，成为新县制运动的一个重要组成部分。而且两者融汇的结果，在促使合作社于各乡镇、保甲普设的同时，也为基层乡村社会中的“旧式精英”即乡镇保甲长对合作社的“侵夺”提供了条件。因为他们是国家的代理人，权力是国家赋予的。
纵上所述可以说，自1928年起，合作运动由原来的“社会行为”转变为“政府行为”后，合作运动一直是在国民政府的“关照”中沿“自上而下”的路径展开，但是政府在合作运动的角色及其所起的作用应该说是有着一定的起伏，粗略地划分，可以1939年为界，1939年前的两个时期中，政府是以中央计划倡导、地方推动的方式来进行，在这一过程中政府采取的是“引导与从旁协助之方针，至于合作之实施，仍须人民本身自动与自愿之原则，政府不加强迫”[23]。即扮演的是“引动”角色。而在1939年后，一变原来的“引动”政策为“强动”政策，如1939年1月国民党五中全会通过《加紧推进合作事业案》；嗣后第一届国民参政会第四次大会又通过《强化合作运动案》；最终至新县制开始后颁行的《县各级合作社组织大纲》，将“强化”精神推向极至。基于政府在合作运动的角色变化可言，1939年前的合作运动为“引动”合作运动时期，而后可谓之为“强动”合作运动时期。当然，此种划分只是就国民政府前后推动的力度变化而言，其丝毫没有改变1928-1945年为“政府及国民党推行合作”这一事实。也正是因此有人言：“从华洋义赈会直到现在，政府设立专局推动合作事业为止，我们敢说：百分之百的，是政治作用重于经济作用。”“如其说他是一种经济的改革运动，无宁说他是一种政治的改革运动”[27]。
总之，不同时期，不同地点，乡村合作社的开办有着不同的“政治性”动机和目的，但其中最根本的一点是扩张国家的行政力量，加强对地方社会的支配强度。然言其绩效，由创导相关分析可知，在政权下移的过程中，带自治性质的合作运动与政治势力的合流，致使合作社的行政权必握于政府机关之手，最低限度也须受其干涉和约束，这就为掌握基层政权的地主、豪绅势力利用合作社进行“寻租”活动提供了便利，最终损伤的必然是合作事业，实现的仅是官绅商的“合作”，同时民众也只能是以被动、静态的姿态来应对这项制度，造成合作事业“有头无干”的困境，因而也就不可能使国家统治的合法性建立在众多民众基础上。南辕北辙的结果至少给人们留下这样一点启示：在政府与社会的博弈中，属于社会自治的事情，应交与民众以民间的、非政治性的手段在社区层次自己主动去办理，政府的角色只是对活动进行规制和引导，使之走向有序的格局。华洋义赈会在北方合作事业取得的成效也足以证明这一点。
收稿日期：2003-02-20
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