农业保护政策的比较研究，本文主要内容关键词为：政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业保护（政策）的涵义和界定
关于农业保护的涵义，国内有许多学者已作过界定：对此，本文给出以下定义：所谓农业保护，是指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发挥基础作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，以便实现整个国民经济持续、协调、快速发展而采取的一系列保护与支持农业的政策措施的总和。在对农业保护概念内涵的理解上，要把握两个重点：第一，农业保护是市场经济下的一种政府行为，它是指政府作为主体，着眼于经济运行全局，运用政策手段对农业发展进行干预的一种表现形式。第二，农业保护的内容比较宽泛，从再生产的角度看，既包括对生产环节的保护，又包括对交换、分配、消费等环节的保护；从保护的对象看，既包括农业综合生产能力、农业市场规范和农业资源、生态环境等方面的保护，又包括对农业生产者利益的保护；从保护的范围看，既包括国内保护，又包括边境保护。
从上述对农业保护涵义的界定中可以看出，农业保护的核心是政府的有关政策措施，或者说，农业保护的本质内容是政府的保护政策。
目前国内学者提出三种不同的农业保护模式。第一种模式主要强调一个国家通过采取诸如关税、进口配额、差价进口税、出口管制等贸易措施，来提高本国农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的做法，因此，可称其农业保护模式谓“国际贸易的农业保护模式”。按照这种观点的逻辑分析，实施农业保护必然或在很大程度上把国内市场与国际市场隔离开来，使国外竞争者无法进入国内市场，由此必然造成以下后果：一是提高了消费者和纳税人的负担；二是造成了低效率、难以自立的农业经济，并妨碍产业结构的变化；三是加重了政府财政负担，维持政府实行扭曲政策的惯性；四是扭曲了产品和要素价格及资源配置的信号；五是造就了既得利益集团，后者逐步成为经济发展中制度变革的障碍。
第二种模式主张的是一种“收入增长的农业保护模式”。该观点认为，农业保护是一个经济规律，因为它“反映了政府宏观调控行为与基础性弱质性农业产业之间内在的联系，它是隐藏在农业生产、自然灾害、农产品收购、农资供应、农民负担以及其他农业经济政策的制定与实施等经济过程和经济现象背后的一种无声的自然必然性。”因此，这种保护模式强调的主要是在发展社会主义市场经济的条件下，政府应维护农业产业的地位和利益，对农业和农民不能再多“取”少“予”了，相反，应反哺农业，固本强农，全国上下建立并张大对农业的“保护伞”，增加农民收入。笔者对该观点的农业保护政策也不敢苟同，因为：（1 ）按照该观点的农业保护政策实际上只包含国内的支持政策，不包括国际贸易的保护政策，这显然是不完整的。（2）即使是国内的支持政策，该定义所界定的也仅仅是一些经济手段，而未提及行政、法律等其他手段。另外，农业保护的范围也并不只是农业生产者和经营者，还有其他方面，如保护基本农田和改善生态环境等。
第三种农业保护模式即：所谓农业保护，指的是政府为实现国民经济持续协调快速发展、社会安定和良好生态环境而采取的有利于农业发展的一揽子政策的总称。换句话说，农业保护政策指的是一种政策体系，它由不同层面上、不同环节上的各种有利于农业发展的政府政策所组成（在此，我们也引入农业正保护政策和负保护政策的概念：凡是从直接意义上讲对农业发展有利的政策皆为农业正保护政策；凡是从直接意义上讲对农业发展不利的政策皆为农业负保护政策。这样，我们所定义的农业保护政策实际上就是全部农业正保护政策之和了）。笔者赞同第三种模式。在本研究中，我们将其范畴界定在：（1 ）政府在一定的时期内为保护本国农业而采取的一系列国际贸易保护措施（包括关税和非关税壁垒）。（2 ）政府在一定时期内为促进农业与其它产业协调发展而采取的一系列直接和间接的支持与保护农业的措施。
国内有的学者在研究农业保护问题时采用了“农业保护与支持”的提法，这是有一定道理的。本文也和国内外大多数学者一样，使“农业保护”这一概念来涵盖政府对农业保护与支持的全部内容。
二、农业保护的国际比较
农业保护是一种国际现象，它或多或少地存在于各种类型的国家。但由于各国的自然禀赋条件、经济发展阶段、国内市场规模、文化历史传统以及社会制度不同，实施保护政策的目标也不尽相同。下面我们将对当今西方发达国家中实行农业保护主义最具典型意义的三个国家（国家集团）：美国、欧洲经济共同体（即现在的欧盟）和日本，以及一般发展中国家的农业保护政策进行比较分析，以探求农业保护政策体系的基本性质和基本特征。
（一）当今美国的农业保护政策体系 美国政府的农业保护政策体系是在不断调整中发展和完善起来的，自1933年美国国会通过了《农业调整法》以后，经过60多年的调整和充实，发展成了一个相当完整而又复杂的政策体系。笔者非常赞同徐更生先生对美国农业政策体系的结构分析，即从整个上看，美国农业保护政策体系可分为两大类：一类是保护农业资源和促进农业科技发展的政策，另一类是直接保护和支持农业发展的政策。
在第一类政策中，保护资源政策的目标是，通过有效的立法和行政措施，制止对水、土等资源的破坏性利用，保护水、土资源、维护农业生产和人类及其生物的生存环境。促进农业科技发展政策的目标是，通过推进农业科研、教育和推广以及三者的有机结合，培养能掌握现代科技和管理技术的农业劳动者，用先进科技把农业武装起来，提高农业生产的效率。第二类政策已成为美国农业保护政策体系的核心部分。该类政策至少包括以下几个方面的内容：（1）农业价格和收入政策，（2）农业信贷政策，（3）农业税收政策，（4）农产品对外贸易政策， （5）国内食物援助政策。政策的基本框架是：在生产领域，通过调整生产面积来控制产量，以保持市场供需平衡和价格稳定，主要措施是实行减耕计划和水土保持计划，使一部分耕地退出生产；组织政府机构、合作社和私人的借贷资本及时地向农场主提供各种生产用资本；向农场主提供农作物灾害保险；同时支持农村的基础设施建设。在流通领域，通过价格补贴使农场主取得比较稳定的、可以与其他行业投资者大体相当的利润率，从而达到稳定生产，扩大出口，增加农场主收入和稳定农业经济的目的。主要措施是价格补贴和“扩大出口计划”。该类政策的精髓是把生产控制与价格支持扭在一起使用。
美国《1996年联邦农业发展与改革法》对以前的农业政策体系作出了重大的修正，主要体现在：（1）提出在今后7年内将逐步取消对农场主有关价格和收入支持方面的一切补贴，即政府将取消长期以来实行的“农产品计划”，停止目标价格和差额补贴的做法；（2）作为过渡，新法律设立了一种“生产灵活合同补贴”以代替价格支持补贴，为取得这种新的补贴和对主要农产品的贷款，农场主必须答应在今后的7 年内继续执行现有的农业资源保护计划和沼泽地保护条款。这就意味着，凡是以前参加过政府计划的农场都有资格取得一份补贴，但这种补贴与农产品的市场价格已没有任何联系；（3）取消了作物耕种面积的限制，农场主可以根据市场的需求状况自己决定种植什么和种植多少，但市场风险完全自己承担；（4）新法律保留了基本的无追索权贷款， 但要求农场主必须保证一定数量的农产品作为从政府那里取得贷款的抵押。对不同品种的贷款率也作了调整；（5）取消了农场主拥有的储备计划；（6）提高了1个百分点的政府贷款利率。
（二）欧洲共同体的农业保护政策体系 根据1957年罗马条约而成立的欧洲共同体，现在已发展成包括德国、法国、爱尔兰、丹麦、希腊、西班牙和葡萄牙等12个成员国的国家集团（目前的名称为欧洲同盟）。其农业保护政策体系的主要构成就是所谓的“共同农业政策”。根据《罗马条约》，共同农业政策要达到五个方面目标：（1 ）提高农业生产率；（2）保证农业生产者享有公平的生活水平（收入）；（3）稳定市场；（4）保障食品供应；（5）保证以合理的价格向消费者提供农产品。所谓共同农业政策指的是为实现上述五大目标而制定的一系列政策措施的总称。主要包括两个部分，即市场、价格政策部分和结构政策部分。其中市场、价格政策在共同农业政策中起着决定性的作用，也是我们分析讨论的重点。
从某种意义上说，共同农业政策主要是通过操纵价格来实施的。在共同体内部市场上，其作用机制是，对绝大部分农产品，每年年初经过成员国协商后，由共同体部长理事会确定农业生产者可望得到的最高生产者价格，即目标价格。这种价格以期望求得市场价格平均值为依据。为防止农产品供给和需求不稳定给生产者造成损失，特别是在供给超过需求时，农产品价格（包括谷物、食糖、牛奶、橄榄油、油菜籽和向日葵籽）如果低于目标价格后继续下跌，跌到某一临界点的价格就是干预价格。
对于共同体以外的农产品市场，则限定门槛价格和进出口补贴，在共同体外部建立起一种保护性的“闸门制度”。由于共同体规定的农产品目标价格一般都高于世界市场同类产品的价格，为防止进口农产品按低于目标价格水平出售，共同体就把进口的农产品价格提高到大致相当于共同体规定的同类产品目标价格的水平。这样门槛价格实际上就是国外农产品能够进入共同体的最低价格。当世界市场价格低于门槛价格时，要征收不同的“差价税”。出口补贴则与门槛价格相反，在世界市场价格低于共同体内的市场价格的条件下，为保证共同体农产品在出口市场上的竞争力，共同体向出口者提供补贴。出口补贴从共同体保证基金中支付。
随着生产过剩和财政负担压力的不断加大，以及来自美国的威胁，欧共体从1985年开始对其共同农业政策进行了系统的改革，到了1992年5月，采取了一些更为彻底的改革措施。 这些措施主要涉及三个方面：一是控制生产。主要通过降低农产品价格刺激消费和冻结15%的谷物耕种面积。二是支持收入。对那些冻结了15%的耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给以补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。三是维持农业人口，保护并开发环境。对生态脆弱地区的农业生产者提供补贴，以减少有害肥料和农药的施用；为植树造林提供补贴；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，以便安置农业青年。1994年乌拉圭回合农业谈判达成协议后，欧共体与美国双方同意将出口补贴的预算支出和补贴产品的出口量在1991—1992年的基础上分别削减36%和21%；国内支持总额在1986—1988年基础上减少20%，但产量控制计划中的直接支付款项却不在减少之列。此外，还同意将非关税壁垒措施关税化，并将其在1986—1988年平均关税等值的基础上平均降低36%。
（三）日本的农业保护政策体系 日本政府保护支持农业的政策措施很多，主要由价格政策、财政政策和金融政策等组成。
1.农产品价格保护政策。日本政府对农产品价格的保护采取了两种方式：一是直接管理价格。这项政策是针对稻米和烟草实行的。稻米的收购和销售基本上由国家控制，其价格由政府决定和管理。二是间接支持价格，即在市场调节的基础上对价格进行支持保护。有以下几种做法：（1）对生丝、猪牛肉和蚕茧等，规定其价格的上限和下限， 其价格只能在设定的价格带内浮动。如果市场价格低于下限价格，市场上的产品全部由政府的代理机构——畜产振兴事业团和蚕丝事业团按规定的下限价格买进；反之，当市场价格超过上限价格时，上述机构将其存货售出，必要时还可以扩大进口。（2）对大豆、油菜籽、乳制品等， 规定一个基准价格，当销售价格下跌到基准价格以下时，农民可以获得基准价格与市场价格间的差额补贴；（3）对甜菜、麦类、土豆、薯类、 甘蔗等，只规定价格的下限，当市场价格下跌到这个下限价格以下时，产品全部由政府按下限价格买入；（4）对蔬菜、仔猪、蛋类、 水果等价格波动较大的农副产品，则建立了稳定基金制度。政府除通过调整生产者团体的生产额度来谋求价格稳定外，在市场价格低于一定水平时，由政府、农协和生产者共同组织的基金协会提供补助。（5 ）对发展畜牧业必需的饲料，则采取了抑制价格的做法，即政府只规定饲料价格的上限，当市场价格超过上限时，政府通过扩大进口的办法抑制饲料价格的上涨。
2.财政补贴政策。日本农业财政补贴的开支项目比较繁多，主要有：（1）农田水利建设补贴。凡治理河流、兴建水利工程、 修筑公路等“公共事业”，其工程费用的70%—80%，由各级政府以补助费的形式承担。（2）农业现代化设备补助。 凡是农民集体和公共团体购买属于共同利用的机械设备和设施的费用，30%—50%由政府以补助金形式承担。（3）农业贷款利息补贴。农民为扩大再生产、 改进生产技术和抗击灾害而需资金时，或由政府金融机构“农林渔业金融公库”给予长期低息贷款，或由政府予以担保并给予利息补贴，由私人银行提供贷款。
3.金融政策。为保证农林渔业同其它产业协调发展，政府一方面建立了农林渔业金融机构，即所谓的“制度金融机构”，另一方面在政府的扶持下，农林渔业团体建立了民间性的金融机构，即所谓的“组合系统金融机构”。两种金融机构都对农业发放扶持性贷款。其做法除了上面提到的由政府提供利息补贴外，还通过发放低息贷款来诱导农民贯彻国家的农业政策，特别是引导农民改善生产条件、采用先进技术，扶持“自由经营农家”和发展各种农业生产合作组织，以达到对小农经济体制的保护和利用。
面对乌拉圭回合后的新形势，日本的农业保护政策体系也作了相应调整：（1）实施“关连政策”，调整财政与金融政策。（2）强化农业基础建设，扶持农业生产。（3）加强政府的宏观调控。（4）调整农业外贸政策。（5）更加重视农业的科研与推广。
（四）发展中国家的农业保护政策（除中国） 发展中国家的农业政策几乎都经历了一个由剥夺农业到扶持农业的转变过程，即由负保护逐步向正保护过渡的过程。这个过程有以下特点：
1.在国民经济发展的初期，国家通过财政、信贷等部门把农业部门创造的剩余产品转而投向优先发展的工业部门。同时稳定城市粮食零售价格，为工业生产保证廉价劳动力；还对进口消费性工业品征税，为本国工业发展提供保护。
2.亚洲和拉丁美洲多数国家在70年代、非洲国家在80年代开始实施扶持农业发展的政策。比较普遍的做法是：（1）增加农业投入， 改善农业生产条件。东盟各国政府除了鼓励个人对发展农业进行投资以外，国家对农业的投资不论是绝对数还是相对额都有较大的增加。投资多用于土地开发、水利建设和进行其他基础设施建设；（2 ）实施垦殖计划，扩大农作物种植面积。东盟国家除新加坡外，都曾为扩大耕地面积进行过很大的努力。拉美的一些国家则进行了“土地改革”，把一部分国有土地（或大地产主的闲置土地）分给农民耕种；（3 ）在信贷和税收上给农业生产者和经营者提供一定的优惠。如亚洲国家向农业生产者提供低息贷款、价格比较优惠的高产品种种子、化肥、某些农机具等，并进行技术指导；（4）加强农业科研、教育和推广事业、 提高农业的科技含量。
3.制订新的农产品价格政策，对农业实行一定程度的保护。70年代以后，许多发展中国家的农产品价格政策开始转向适当保护农业生产者的利益。如马来西亚对稻谷、烟草、橡胶等实行“最低价格保证制度”，凡农户销售这些产品，如市场价格低于保证价格，政府给予补贴；如市价高于保证价格，出售农产品所得高出部分收入归农户所有。
（五）中国农业保护政策体系 我国目前实行的农业保护政策体系可归纳为表1。
表1 中国目前农业保护政策体系分类
农业正保护政策
1.支援农业生产支出
2.农业基本建设支出
国家宏观支农政策 3.农业科研支出
4.农业部门事业费
5."三西"农业专项资金
6.农业扶贫资金
1.最低保护价格
2.生产及市场管理
市场价格保护政策 3.关税
4.进口配额
5.出口补贴
1.农业灾害补贴
2.农产品预购定金利息补贴
收入支持政策 3.农村救济费
4.农用生产资料价格补贴
5.农作物保险补贴
农业负保护政策
国家宏观支农政策 1.工农业投资过度向工业倾斜
2.农业和乡镇企业的贷款
利率上浮
1.定购价格低于市场价格
2.出口税
市场价格保护政策 3.进口补贴
4.出口配额
5.出口管制
1.农业税
2.农业税附加
收入支持政策 3.农民不合理负担
其他政策 汇率高估(前些年)
三、市场经济条件下我国农业保护的主要内容和手段
（一）我国农业保护的内容 农业保护是一种政府行为，其载体是政府的有关政策措施，这一点是确定无疑的。在我国发展社会主义市场经济和国际农产品贸易出现新格局的条件下，农业保护究竟应该包括哪些主要内容；政府中既有中央政府又有地方政府，它们各自的责任分别是什么，显然，搞清这些问题是非常必要的。
从理论上讲，农业保护分两个方面，一是边境保护，二是国内保护。边境保护指的是通过关税、进口配额、本国含量条例、包装和商标条例、海关卫生检查、差价进口税等对本国市场的保护。在乌拉圭《农业协议》已经生效以及新世界贸易体系已经建立的情况下，边境保护的作用虽然受到一定限制，但目前世界上任何一个国家都仍在使用边境措施保护本国的农业，只不过使用的范围和力度的大小有所差别罢了。我们在考虑我国的农业保护政策体系时，当然也应该设立边境保护措施。重点应保护国内农产品市场特别是粮食市场免受外国农产品的过度冲击，确保国内粮食安全。
农业的国内保护范围较广，可以说覆盖了农业生产、交换、分配、消费等各个环节。但从当前的国情看，我们认为，我国农业保护的重点应放在农业的生产环节和农产品交换环节上，即放在加强农业基础设施建设、保护农业资源和农业生态环境、促进农业科技进步以及农产品市场体系和国家宏观调控体系建设（即改变农业的国内贸易条件）等方面。具体有以下几个方面：
一是通过增加投入，保护和提高农业综合生产能力。农业综合生产能力其本质含义是指在一定地区、一定时期和一定社会经济技术条件下，由农业生产诸要素综合投入所形成，可以相对稳定地达到一定水平的农业综合产出的能力。影响和决定农业综合生产能力的主要因素是农业生产要素投入规模、农业物质投入强度和农业科技投入水平。
二是通过健全市场体系和政府宏观调控体系，对农产品流通环节实行适度保护。健全农产品市场体系和完善农业宏观体系，已成为促使农业持续增长的迫切要求。当然，农村市场体系并不仅仅包括农产品市场，还包括生产要素市场，诸如生产资料市场、土地市场、资金市场、劳动力市场、技术市场等。但这些市场的发育更为落后。而这些市场和农产品市场如果不能充分有效地发挥作用，保护农业，进而保障社会主义市场经济的健康发展，无异于一句空话。
三是通过立法和政府调控，对农业资源和环境进行有效保护。不论是农业资源还是农业生态环境，如果遭到损害或破坏，都会严重影响农业的发展，因此，对其实行保护非常必要。从长远看，对农业资源和生态环境的保护是整个农业保护的基础。
在实施农业保护的过程中，为了防止中央政府的“越位”和地方政府的“推诿”，使各级政府真正做到各司其职，必须划清中央与地方在农业保护方面的具体职责。
1.中央政府对农业保护的责任。中央政府作为农业保护的首要主体，一般说来，凡属全局性、长期性、根本性和综合性方面的内容都应由中央政府承担。这些方面包括：（1 ）制订农业和农村经济的中长期发展规划与计划，确定一定时期内农业和农村经济发展的基本方向和重点，在国民经济中为农业定好位，并在此基础上制订全国农业保护的方针和政策，包括产业政策、财政政策、信贷政策、价格政策、外贸政策、投资政策、科技政策和环境政策等，并负责监督和检查这些政策的执行情况；（2）制订并颁布有关农业保护的法律、法规、依法治农、 依法管农；（3）按照有关法律、法规，直接集中一定的人力、物力、 财力用于农业保护；（4）规划并参与构建农产品市场网络， 重点是中央级的农产品批发市场，监督和管理农产品期货市场，并制订市场规划，维护市场秩序；（5）采集、分析、发布市场信息， 重点是农业生产资料供求信息和农副产品价格、流通、收益成本等信息；（6 ）建立和实施重要农产品的储备制度和与储备制度相配套的农产品风险基金制度； （7）提供农业所需要的公共物品，包括跨省的大型水利工程、交通干线、通信设施等的建设，扶持以基础性研究为主的农业科学研究，提供基础教育服务；（8）保护农业资源，维护生态环境；（9）推动农业国际贸易发展，主要是制订对外贸易的方针、政策、法律、条例，负责农业对外贸易的管理。
2.地方政府对农业保护的责任。对于省、地市级政府来说，其农业保护的主要责任是：（1 ）根据中央政府制定的中长期发展规划和计划，制订本地区农业和农村经济的中长期规划和计划，农业资源开发利用的中长期规划，以及本地区的农业经济产业布局细则，确定本地区农业和农村经济发展的基本方向和重点；（2）贯彻、落实、 执行中央政府确立的农业保护方针、政策，并根据本地的实际情况，在不违背中央政策的前提下，制订更加符合本地区实际的农业保护的补充性政策； （3）与中央政府对农业保护的投入相配套，集中一定的人力、物力、财力投入农业，特别是应加强包括农田水利、通信交通、土地改良等在内的基本建设；（4）鼓励和支持地方农产品批发市场的建设， 支持培育市场中介组织，引导发展各种农民专业协会、公司（企业、基地）+农户的中介组织，建立多层次、多内容、多种所有制结构的农业社会化服务体系，为农民提供市场信息、技术、营销等多种方面的服务；（5 ）建立并实施省级农产品储备制度和农产品风险基金制度，调控好本区域内的农产品市场；（6）扶持以应用性研究为主的农业科学研究， 组织和支持农业技术推广工作，进行农业新技术的示范、推广和普及，促进农业科技成果向现实生产力的转化；（7 ）投资兴建跨县和跨地区的大中型农业基本建设工程，包括水利、交通、能源等基础设施，发展地方农用工业，促进农业综合生产能力的提高。
对于县级政府来说，其在农业保护中的主要职责是服务，即通过自身的活动，解决一家一户农民所无法解决或解决不好的具体问题。基本内容包括：（1）切实贯彻、 执行上级政府制订的各项保护与支持农业的政策；（2）根据自己的的财力，并通过各种措施， 引导多渠道增加对农业的投入，改善农业的生产条件，推进农业产业化经营，提高农业劳动生产率和农业综合效益；（3）支持建立农业专业技术协会、 股份合作制等各类连接农民与市场的中介组织，引导农民进入市场，为农民提供市场信息、生产资料供应、技术指导、产品加工和储运等多种服务，在供给和需求之间牵线搭桥；（4 ）切实执行中央和各级政府关于减轻农民负担的一系列政策和规定，杜绝对农业的各类摊派，维护农民的合法权益；（5）保护农民的生产经营决策权、生产资料的处置权、 农产品的处置权以及政策上的民主权和经济上的管理权、监督权；（6 ）实施农业职业教育和技术培训，提高农民的组织化程度和自我保护的能力。
（二）中国农业保护的主要原则和手段 我国是一个发展中的农业大国，我国的农业有着巨大的特殊性和复杂性。为此，应该坚持以下基本原则和手段。
第一，国家对农业的保护与支持必须建立在市场机制之上。实施农业保护政策虽然是一种政府行为，但决不是要取代市场或否定市场的作用，充分发挥政府的宏观调控功能，弥补市场功能的不足与缺陷。这种弥补功能在当前主要体现在三个方面：一是弥补市场无法主动承担的公共性、公益性社会职能，容易造成农业基础设施建设滞后的缺陷，通过政府的保护与支持，加强农业基础设施的建设。二是弥补在农业比较效益偏低的情况下，市场机制可能引起的农业资源利用不充分、甚至外流等缺陷，通过政府牵头建立一种社会化的农业利益补偿机制，提高农业比较经济效益。调动广大农民的生产积极性，实现对农业资源的高效利用。三是弥补市场调节的盲目性和滞后性，通过政府的有效调控，实现农业的稳定发展。
第二，实施农业保护战略必须以国内产业保护与支持为主、国际贸易保护（或边境保护）为辅。
应该说，在乌拉圭《农业协议》签置生效之前，边境措施是保护国内生产和市场的有效手段。但随着乌拉圭回合谈判结束、世贸组织的诞生，降低农业保护水平特别是关税壁垒的水平已成为大势所趋。因此，边境保护不宜作为我国农业保护的主要手段和内容。在目前的形势下，边境保护的恰当做法是应充分利用《农业协议》中规定的对发展中国家的优惠待遇，按照我国的承诺水平向关税化调整，同时设计与关税化税率相适应的、比较合理的关税配额额度（即准入量）。而农业国内的保护与支持措施则应明显加强。这不仅是因为我国农业基础脆弱，各方面特别是投入方面的历史欠帐太多，更因为乌拉圭《农业协议》中的“绿箱政策”为加强国内保护与支持政策提供了机会。按照《农业协议》规定，政府对农业科研、培训、推广与咨询服务、病虫害控制、市场促销、基础设施服务、结构调整和环境与资源保护以及自然灾害救济等方面的支持政策，都可免予减让承诺，而这些方面的保护与支持政策恰恰是提高我国农业综合生产能力所迫切需要的，这也与国际上通行做法相一致。
第三，在实施农业保护政策时，必须审时度势、量力而行并力求方式、方法多样化。先行工业化国家对农业实行全面保护时，大多都已基本完成本国的工业化，产业结构也开始向高级化过渡。此时国家的财政实力已经达到可以全面扶持农业发展的程度了。而我国目前正处在工业化中期阶段，在当前和今后一个时期内，工业结构正从劳动密集型向资本和技术密集型方向加速转移，需要大量的资本和资源投入。在这种情况下，国家不可能大量地从工业乃至非农产业中筹集资本和其他资源来扶持农业，不可能把保护与支持的程度提高到与发达国家一样的水平。此外，由于我国城市化水平比较低，农业人口占全国人口的绝大多数，因此实行农业保护政策不象发达国家那样是多数人保护少数人，通过实行以高于市场的均衡价格的支持价格来增加农业生产者的收入，而只能实行一种产业式的保护，即以提高农业综合生产能力、促使农业与非农产业协调发展为主要目标的保护模式。把支持的重点放在大中型农业基础设施建设、农业科技开发和新技术推广、生态环境保护、农用工业建设等方面。在具体支持方式上，应更多地与农业优惠贷款、农业保险事业、农产品储备制度、农业综合开发、农村社区建设和扶贫计划等结合起来。
第四，在确定具体的保护对象时，必须有所侧重，突出重点。有关研究表明，我国农业的比较优势呈现出以下格局：粮食、棉花、羊毛和奶业等已经或即将失去竞争优势，而油料、糖料、水果、水产品、肉类和蔬菜等则仍具备竞争优势（冯海发，1997）。所以，就我国当前一个时期的情况而言，农产品保护的具体对象应该是粮食、棉花、羊毛和奶业，其中重要程度最高的是粮食。这不仅因为我国是一个人口大国，吃饭问题是压倒一切的首要问题，还因为粮食是养殖业的基础，没有粮食为主体的饲料，养殖业难以有大的发展。在粮食序列中，不论从生产量方面还是从消费量方面看，大米、小麦和玉米三个品种所占份额都超过了95%。因此，就具体产品而言，大米、小麦和玉米成为我国农业保护的重点对象。
第五，在实施农业保护时，必须采取以“绿箱”政策为主的间接方式。根据对农业的支持措施是否可以直接转化为农民的收入，农业保护的方式可以分为直接方式和间接方式两种。凡是能直接转化为农民收入的保护措施，都属于直接方式。属于这类方式的保护措施主要有：价格支持，即以高于市场均衡价格的价格从农民手中购买农产品；投入补贴，即以低于市场均衡价格的价格向农民出售农用生产资料和以低于市场均衡利率的利率向农民提供信贷等等；出口补贴，即对农产品出口提供直接的财政补贴。凡是不能直接转化为农民收入的保护措施，都属于间接保护方式。属于此类方式的保护措施主要有：政府的公共性服务，作物保险与收入安全计划，环境保护和贫困地区的援助等。很显然，直接保护方式的保护措施，都位于WTO规则的“黄色”区域， 因而都在被限制之列。而间接保护方面中的保护措施，基本都位于WTO 规则中的“绿色”区域，不与WTO规则抵触。因此， 为了我国农业保护政策得以顺利实施，我国农业保护的方式必须选择以间接方式为主，以直接方式为辅。
实施农业保护的基本手段是经济手段、法律手段和行政手段。当前应主要采用经济手段，特别是财政手段和金融手段，同时辅之以必要的行政手段和法律手段。
四、建立适合中国国情的农业保护政策体系
针对农产品国际贸易自由化的新趋势和世界农业新科技革命浪潮以及国内经济社会发展对农业提出的新要求，我国必须从现在起就着手研究、制定和实施对农业保护的新政策。
我认为，我国的农业保护政策体系必须是全方的，至少包括：对外贸易政策，宏观支农政策，市场调控政策，农民收入支持政策，农业科技政策和资源环境保护政策等。
（一）对外贸易政策 在乌拉圭《农业协议》已经生效以及新世界贸易体系已经建立的情况下，对外贸易政策的要点是在WTO 农业框架及中国加入WTO的承诺下，合理设定一套关税及配额结构， 达到既能有效保护国内农产品市场特别是粮食市场免受外国农产品的过度冲击，又能够充分利用国际市场解决国内农产品供需平衡问题的双重目的。
（二）宏观支农政策 宏观支农政策的核心是在国民经济市场化程度不断提高、市场机制在资源配置方面的作用越来越大的情况下，充分发挥政府宏观调控的职能，采取必要的经济手段、法律手段和行政手段，调动和引导社会资源及时足额地流向农业及相关的产业部门，以确保农业和其他产业进而整个国民经济持续协调健康地发展。属于这类政策范畴的具体政策有产业政策、投资政策、财政支农政策和农业信贷政策等。
（三）市场调控政策 市场调控政策的目标是要通过促进农村市场体系和政府宏观调控体系的建设，实现对农产品流通环节的适度保护。为此，市场调控政策涉及的范畴不仅包括具体的市场调控措施，还包括市场主体、市场组织和市场体系自身的发育等。
（四）农民收入支持政策 根据国际经验，增加农民收入的政策措施主要有两类：一是直接给予农民以补贴，如收入补贴、灾害补贴、农产品储备补贴等；二是间接补贴，如提供农业优惠及贴息贷款、投入补贴、农业保护计划等。对直接补贴，WTO农业框架中是有数量约束的， 但对间接补贴政策的要求却相对较宽松。因此，农民收入支持政策的目标就是在WTO规则允许的范围内，根据国家财政实力状况， 尽可能多地增加农民收入，使国民收入的结构合理化。
（五）农业科技政策 农业科技政策的主要目标是通过推进农业科技进步，提高农民的科技素质，提高农产品的科技含量，提高农业的综合生产能力，提高农业的整体素质、效益和竞争力。
（六）资源环境保护政策 资源环境保护政策的目标是切实保护好耕地、水等农业自然资源，努力改善农村生态环境，建立起可持续的资源再循环系统，达到农村资源、环境与农业生产的整体良性循环。