参与式的地方可持续发展规划行动方案设计，本文主要内容关键词为：方案设计论文,可持续发展论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
1962年，美国女生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson）发表了《寂静的春天》，之后人类逐渐认识到现代工业文明发展过程中对生态和环境系统的破坏所产生的严重后果。可持续发展理念开始成为政府、团体和个人关注的核心。1992年，巴西里约热内卢召开的首届联合国“环境与发展大会”，使可持续发展进一步从理论推向实践。各国政府相继制定《21世纪议程》，确立以可持续发展指导下的经济与社会发展的目标，地方可持续发展行动纲领也成为各级地方政府关注的焦点之一。
在这种发展趋势下，各国、各地区制定了不同类型的国家级和地方性可持续发展规划，最有代表性的是ICLEI编写的《地方21世纪议程规划指南》，它介绍了地方21世纪议程规划制定与实施过程中每一步需要考虑的问题，应该采用的方法、手段、工具，以及实施后的评估与反馈机制。自20世纪80年代后期，我国开始在地区层面上通过试点积极探索可持续发展的实践工作。从建立城镇社会发展综合示范试点，建设有中国特色的社会主义新农村，促进经济效益、社会效益和生态效益的协调平衡发展，到创办社会发展综合实验区，探索建立新型社会事业管理运行机制和新型服务模式，再到建立可持续发展实验区，通过科技创新、制度创新和组织创新提高地区可持续发展能力，充分体现了我国全面培育地区可持续发展能力的思想。
但过去地方可持续发展方案的编制主要是以政府为主体，按照自上而下的模式进行设计，缺乏公众、企业、非政府组织的参与。本文主要想提出编制一个相对实用而完美的、不同主体能够参与的地方可持续发展规划行动方案。
地方可持续发展规划目标的确定只是为地区的可持续发展指明了一个方向，而其真正实现需要一系列细化目标和行动的支持。因此，根据地方可持续发展的目标，制定具体的行动计划，明确每个行动的实施主体和实施内容，是地区可持续规划由“文本”转向“实际行动”的重要组成步骤之一（图1）。
附图
图1 规划行动方案制定在整体规划中的地位与流程
Fig.1 The position and flow of making the scheme of action in the whole planning
具体行动方案的设计与制定首先需要对地区存在的问题、地区实施可持续发展规划的能力以及规划的目标有一个清晰的了解，然后在此基础上再明确具体的行动方案、实施项目、行动主体等。此外，为保障行动方案的顺利实施，还需要对一些影响因素进行分析，对一些保障性的制度和机制性设施与内容予以明确，如各行动主体的职责和义务，行动的进度安排，保障行动主体充分参与及行动考核和监督的机制等。
2 规划行动方案的基本框架构建
可持续发展规划行动方案的框架制定是在地区可持续发展的目标指导与地方可持续发展规划实施能力的支持下，针对地方所面临的可持续问题所制定的具体的行动方案和实施程序体系。基本上，针对每一个问题都需要设计一个行动方案，最终形成地区可持续发展行动方案体系。
具体而言，每一个行动方案的基本框架一般要包括以下几个方面的内容：一是该行动的目标；二是参与本行动的实施主体；三是具体的行动方案。本文以图2的形式来对这个框架进行说明。
附图
图2 地区环境保护行动方案框架
Fig.2 The framework of the scheme of action of regional environmental protection
图2是某地区环境保护的行动框架。该地区的可持续发展规划的总体目标是营建一个人地和谐的山水园林城市，为此需要在经济发展、社会协调、环境保护和生态环境建设等方面需要一系列行动方案支持。环境保护行动的总体目标就是要降低地区污染排放，积极防治污染；降低能源等资源消耗，提高资源利用效率；形成与环境相协调的生产与生活方式。为实现这些目标，需要政府、企业和公众等多方主体的参与，并需要在环境管理体系、环境技术开发、环境友好型产业发展、环境教育和环境宣传等方面设计具体的行动方案和工作程序。
需要指出的是，地区可持续发展行动是一个由许多层面的行动方案组成的一个行动体系。比如在图2中， 为实现“人地和谐的山水园林城市”这个可持续发展规划目标，需要四个行动体系的支撑。而环境保护行动体系中，又在总体目标下，根据不同主体设定了许多行动方案。实际上，对于每个行动，还可以再细分到行动目标和具体的行动步骤。对于规划者而言，规划行动设计细分到哪个层次比较合适，需要根据多方面的因素考虑，比如包括行动主体的自主决策能力，行动方案的实施难度，技术难度等。本研究只是对最高层次的，即直接为实现规划总体目标而进行的行动设计程序与手段进行研究，具体事项可以根据需要自我延伸使用。
2.1 行动目标的制定
可持续发展行动的目标是在总体规划目标（或上级层次的行动目标）的基础上，针对地方所面临的问题确立具体要实施的行动目标。地方可持续发展行动目标不局限于一个，可以是多个目标的组合；而且同一问题，针对不同的行动主体也要明确其实施的目标，但每一个目标的制定都要为实现地区可持续规划总体目标而服务。此外，根据规划总体目标的设计，行动目标也可以分为远期、中期和近期等不同目标层次。
附图
图3 如何确定行动目标
Fig.3 The process of defining the aim of action
2.2 可持续发展行动主体的确定
确定实施可持续发展行动的主体即要明确具体的行动由谁来执行、其职责什么？一般地方可持续发展行动主体包括政府、公众、企业和非政府组织等。对于不同目标的具体行动，所需要参与的行动主体不同，且各行动主体的参与程度也不同。即使对于同一个行动，在行动实施的不同阶段，各行动主体的参与程度同样存在差异。
为了清晰各行动主体的参与程度和参与方式，要按照具体的行动目标，设计和评估各自可能的参与程度、参与时间和参与的方式等（表1）。
表1 不同行动主体参与程度矩阵
Tab.1 The matrix of the participatory degree of different parts of action
行动目标 具体行 政府企业公众非政府组织
其他
动 织
行动1 ★★★★
★★★★★★ ★
目标A
行动2 ★★★★★★
★★★★★★★
行动3 ★★★
★ ★★★★
★★★★
★★★★
行动1 ★★★★
★ ★★★
★★★★★
目标B
行动2 ★★★
★★★
★★★
★★★★
★
行动3 ★★★★★★
★★★★★★
★
行动1 ★ ★★★★
★ ★★★★★
目标C
行动2 ★★★ ★★★★
★★★★
★
行动3 ★★★
★★★ ★★★★★
2.3 具体行动事项的确定
在制定具体的行动事项时，要根据不同的行动目标确定不同行动主体在实施本地方可持续发展中所采取的具体措施。这是地方可持续发展行动的具体体现，也是可持续发展行动的核心。
比如，对一个地区环境保护行动事项的确定过程，我们首先要调查和分析影响该地区环境保护的核心问题，探讨在当地经济、社会等发展水平条件下，解决环境保护核心问题的技术路线；其次是分析不同的行动主体在环境保护中能够发挥的作用，特别掌握不同行动主体在解决环境保护核心问题时，能够采取的手段、方式和途径；三是通过对当地居民、企业和相关团体等进行问卷调查，召开研讨和咨询会等方式，确定大家能够接受的行动事项；四是根据行动目标和不同行动主体的要求，进一步筛选比较理想的行动事项，以确保行动计划的实施。
附图
图4 如何确定具体的行动事项
Fig.4 The process of defining the particular action
3 参与者的行动方案设计
地方可持续发展行动的参与者除地方各级政府外，公众、企业、非政府组织等团体和个人也是参与、执行和实施可持续发展的主要主体。随着决策的民主化、科学化，以及社会现代化进程的加速，当地公众、企业等个人和团体在地区可持续行动中所发挥的作用将会越来越重要。因此，针对可持续发展的参与主体的行动方案设计对明确各主体的行动职责和义务，以及有效监督和协调各主体之间的关系具有重要的作用。
3.1 政府的行动方案
作为地方社会构成中的最强势主体，政府是制定和实施地方可持续发展行动的核心。因此，在行动方案设计中，要积极发挥政府的行政资源优势，举办系列讲座，传播可持续发展的理论与实践，逐步将可持续发展理念转变成为公民的基本行为准则，提高全体公民、企业和团体的可持续发展意识；召开研讨会、咨询会介绍可持续发展示范成果，协调不同行动主体的意见，组织不同主体参与可持续发展的实践行动；通过立法、制定法规等手段，鼓励、限制企业、公众等的行为活动，促进地区可持续发展目标的实现。其行动方案设计过程可参照图5 某地区环境保护行动中政府行动方案设计所示，包括基本理念、目标、具体行动和日程安排等内容。
附图
图5 地区环境保护行动—政府行动方案设计
Fig.5 The design of the scheme of action of the government in regional environmental protection
3.2 公众的行动方案
公众参与地方可持续发展的行动体现了政府决策的民主化和社会化，同时也是促进地方居民参政议政，关心地区发展的重要手段和方式。公众可持续发展行动方案的设计与公众的客观要求相适应，从日常生活和行为意识角度出发，建立行动的目标和具体的行动事项，要使每个行动目标和行动事项具体化、可操作性强。公众的行动要从我做起，从日常生活做起，所有行动目标和行动事项是与每个居民的日常生活紧密相关（图6）。
附图
图6 某地区环境保护行动—公众行动方案
Fig.6 The design of the scheme of action of the public in regional environmental protection
同样以环境保护为例，公众的行动要倡导大家从日常生活开始，减少对环境负荷的压力，建立科学的消费观和循环经济理念，同时要与不同的行动主体配合，共同推进环保事业。
3.3 非政府组织的行动方案
非政府组织的可持续发展行动体现在非盈利性和公益性，因此，其行为活动具有很大的社会公正性和公平性。非政府组织的行动更多是体现在对可持续发展理念的宣传、普及、推广，以及促进不同行动主体的沟通、交流和合作等方面。非政府组织的行动方案首先要反映其组织对可持续发展理解的宗旨，其次要发挥其沟通和协调的作用，再则就是要调动其参与的积极性和主动性。
如就环境保护而言，非政府组织立足社会公益的视角，有组织地对环境保护发挥积极作用。首先要与居民、企业和政府合作，推动地方环境保护的具体活动。如积极开展有针对性的地方环境保护活动，以及沟通居民、政府和企业间的合作渠道，形成环保事业大家参与模式。其次要推进环境保护的调查研究和教育活动。如积极组织环境保护的调查研究工作，以及向居民、企业宣传环境保护意识和普及环境保护知识。最后发挥非政府组织的优势，推进环境保护的国际合作活动。
3.4 企业的行动方案
在地方可持续行动中，企业发挥着重要的作用，企业的生产和经营活动直接影响着地方的就业、居民收入、环境、生态和资源保护等问题，因此，企业建立正确的生产、经营活动理念，对地方可持续发展具有直接的影响作用。企业的可持续发展行动要与其他行动主体相配合，而且要发挥更加重要的作用。企业的行动要与企业自身的生产、经营活动相结合，改变传统的企业发展理念，要把提高生产能力、产值和利润，以及扩大就业等目标，与当地的环境容量、生态系统的保护、居民社会现代化等相结合，具体方案设计可参考图7。
附图
图7 地区环境保护行动—企业行动方案设计
Fig.7 The design of the scheme of action of the enterprises in regional environmental protection
3.5 其他参与者的行动方案设计
除上述列举的主要参与者外，不同地区和不同问题可能参与可持续发展的主体也有所不同，但在行动方案设计时，具有类似性。关键是要突出不同参与者所代表的利益集团，其在行动中能够发挥的作用，同时要明确其具体的职责，以及与其他参与者之间协调和合作关系。
4 可持续发展行动的保障体系设计
在确定了地方可持续发展行动理念、目标和具体行动基础上，就要研究和分析这些行动能否顺利实施？以及如何确保这些行动实施？诸如此类的问题，直接与地方可持续发展行动的保障体系和能力建设方向有关。
4.1 地方可持续发展行动的保障体系建设内容
可持续发展行动的实施需要政府、居民、企业和非政府组织、研究机构等个人和团体共同努力。政府、居民、企业和非政府组织在行动保障和能力上需要共同致力的工作至少包括以下内容：一是传播可持续发展目标和行动计划，提高公众意识；二是建立不同行动主体信息交流网络和平台；三是建立可持续发展行动在线服务网站；四是建立可持续发展行动中心，为企业、居民等团体和个人提供技术支持；五是组织成果的行动示范项目，总结实施经验；六是开展相关教育培训，培养针对地区可持续发展面临的问题所需要的专门人才；七是建立行动监督和管理机制等。
4.2 地方可持续发展行动的宣传教育培训
利用宣传媒体，采取多种形式和方式，广泛开展本地区可持续发展行动的宣传，逐步提高全社会的可持续发展的意识。
推动政府和非组织政府组织等开展合作活动，进行相关的教育培训，举办系列讲座，召开研讨会，介绍成功可持续发展试验区的成果。
4.3 地方可持续发展行动的能力建设
加强政府和参与者的组织结构能力建设，为全面推进行动的广泛实施，提供必要的人力保证和技术支持。如建立相关问题的研究和技术中心，为社会、企业、政府提供相关服务和咨询活动。
4.4 地方可持续发展的国际合作行动
鼓励企业以及相关参与主体积极开展地方可持续发展领域的国际合作，吸收国际上先进的发展理念、技术水平和方法，开展多种形式的交流活动，增强地方可持续发展能力建设。具体可以开展多边和双边的可持续发展行动示范项目，培养相关专门人才；开展技术领域和生产领域的国际合作，引进国外先进技术，学习国外先进管理等。