公共行政的府际关系研究，本文主要内容关键词为：行政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国的公共行政领域中，许多学者开始对府际关系表现出极大的兴趣。20世纪90年代末开始有相关的研究论文和著作面世。近年来这方面的研究性或评介性论文明显增多，其研究的角度概括起来大体有以下几种：一是分析府际关系类型。除了重复列举纵向的、横向的府际关系类别外，不少研究还增加了斜向的、网络的、十字形等更为繁杂的类别。① 二是探讨政府及其部门间的权力关系。除了论述传统的中央与地方的权力关系以及条块分割外，一些学者还具体研究了改革开放后出现的新关系如“市管县”体制等。② 三是分析政府间的经济、财政关系。除了研究突破行政区划和条块分割的区域经济所产生的府际关系问题外，还探讨了分税制下的财政体制。③ 四是研究府际关系的法律调整。除了指出原有法律对政府间关系缺少明确规定的缺陷外，不少学者还提出了制定相关的政府关系法律的设想。④
在已有的相关研究文献中，除少量文献提到公共行政的府际关系，或谈到围绕公共物品供给的府际关系外，⑤ 大部分的文献论述的是区域经济发展、分税制条件下的府际关系变化及问题，这类研究可以称作是经济取向的府际关系。也有相当多的文献论述了不同层级政府之间、政府中不同部门之间的权力配置，这类研究可以称作是政治取向的府际关系。至于有不少文献专门讨论如何制定政府关系法规，运用法律来裁定和调整府际关系，这类研究可以称作是法律取向的府际关系研究。
但无论是经济取向的、法律取向的还是政治取向的府际关系研究，仍然沿袭着传统的“中央与地方关系”的“集权与分权”的套路，谈论的主题依然是中央集权与地方分权、地方各层级政府与部门之间集权与分权的孰多孰少。甚至认为今天出现的府际关系问题，仍然是过去计划经济模式下中央和地方之间在权力的集中与分散上“一抓就死、一放就乱”恶性循环的再现。对于已经出现的府际间不协调现象，不少学者除主张制定新的法律来调整外，还倾向于由中央政府自上而下地加以规范。这些研究与传统的中央与地方关系研究相比，除了增添了多元网络、区域经济、法治调整等时尚的学术元素外，基本的分析视角依然是着眼于公共权力的配置与运行。
老守住传统的政治学研究视角，即使加入了上述的一些新的、带有时代色彩的经济、法律元素，对府际关系的研究内容仍然会游离在公共行政之外，充其量研究的只是公共行政中的府际关系，而不是公共行政的府际关系。如果在研究的视角和思路上不作迅速转换，我们论及的不过是公共行政的府际关系的环境系统，却徘徊在真正要研究的公共行政的府际关系的外面。
公共行政的府际关系研究视角
公共行政中的府际关系（the Intergovernmental Relations in Public Administration）和公共行政的府际关系（the Intergovernmental Relations of Public Administration）是不一样的。在这一方面，考察一下美国公共行政学界的研究思路和成果，对我们很有帮助。⑥ 理查德·斯蒂尔曼二世（Richard.J.Stillman Ⅱ）在谈到政府间关系时特别提到美国佐治亚大学政治学教授劳伦斯·J·小奥图尔（Laurence J.O' Toole）对美国府际关系所作的研究，他认为这一研究的一个特殊之处是“严格地区分‘联邦主义’与‘政府间关系’”。⑦ 在小奥图尔看来，政府间关系不只是一些孤立问题的集结，如果不先了解政府间体制，它的历史和它当前的结构，就很难理解受政府关系影响的政策争端。但是公共行政的府际关系并不是政府间体制，它有自身特殊的内容。⑧
另一位美国著名的公共行政学家尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）曾经设问，为何学者们对政府间关系的本质是什么众说纷纭？他的回答是，原因就在于这一问题中包含着“行政、管辖、政治和经济等问题”。他也像小奥图尔那样试图将联邦主义与府际关系加以严格的区分。他认为应当将“联邦政府与州政府及州政府彼此之间的关系”称为“联邦关系”，而将“所有拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的一系列金融、政治和行政关系”称为“政府间关系”。为了将这两方面的研究加以区别，亨利还特地用了另外一个概念“政府间行政”来概括他所说的另一类研究。在他看来政府间行政指的是“为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调”⑨。
可见，在美国的公共行政学知识领域中，政治学上的府际关系与公共行政的府际关系的界限是非常清楚的。出现这种情况与美国公共行政学在历史发展中对政治与行政这两者的关系进行过很长时间的认真严肃的探讨有关。对于恢复和重建时间并不长的中国公共行政学来说，由于在实际运行中过度地依赖于政治，在学术上又过分倚重于政治学，从而在实践和理论两方面都缺乏自身应有的相对独立性，这正是导致在府际关系研究上视角转换迟缓、拖拉的一个重要原因。
对于府际关系研究视角的复杂性，国内的一些学者，虽然人数并不多，但在研究中已经非常敏锐地觉察到了。他们意识到府际关系这一概念包含的内容具有多样性，试图将其中的政治方面、经济方面与公共行政方面区分开来。他们明确地指出，“各级、各类政府为管理复杂的社会公共事务所形成的关系也是十分广泛的。它包括权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系，等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系。”⑩ 虽然这种提示早在20世纪90年代末就有了，然而，对于这种新的观点，人们或是没有注意到，或是虽注意到了却未能摆脱传统学术研究的惯性，仍旧沿着有别于公共行政视角的分析思路走下去。
将政治视角下的府际关系与公共行政视角下的府际关系区分开来，并不是否认公共政治权力的配置对政府间行政的影响。正好相反，将公共行政的府际关系从一般府际关系，特别是政治的、经济的、法律的府际关系中暂时“分离”出来，成为思维中“独立”的成分，其目的是要更清晰地凸显国家权力结构、区域经济发展、法律的规范和调整对公共行政的府际关系的制约和影响。在这一点上，无论是小奥图尔，还是亨利都做过特别强调。他们把以政治权力配置的政治学上的府际关系，称作是“联邦主义”，或“政府间体制”，并将它作为理解政府间行政的前提。正是在这一前提下，他们专门研究了属于公共行政范围的府际关系。
但是，也正是在这一点上，斯蒂尔曼二世显然走过了头。他非常明确地指出，“在有些国家，政府间关系不是一个经常谈论的话题”。他所指的有些国家，既包括“共产主义社会、第三世界或发展中国家”，还包括“已经现代化的传统西方国家”。这些国家在他看来都有一个共同特点，即“权力自上而下流动，不允许任何政府次级单位与国家主权的竞争。地方自治则闻所未闻”。而相比之下，美国政府的主要设计理念是联邦主义，由于联邦结构在不同层级的联邦、州和地方政府之间分配权力。正是这种权力的“分散”，才产生了各种行政问题，并导致对政府间关系的管理和研究。(11) 很显然，斯蒂尔曼二世所说的权力分散，是指联邦制，而权力集中则主要是指在国家政治权力的结构上所实行的单一制。
这种看法的正确性是要受到置疑的，至少对在国家权力结构上实行复杂单一制的中国来说是不适用的。即使是在传统的政治学研究中，中国的学者们不仅对政治生活中中央与地方政府间的因权力的不平衡分布和运用所导致的弊端做过大量研究，而且也对省级政府之间、省级政府与其下属的更次级政府之间、不同行政区划的政府之间，在处理公共事务方面的关系做过研究。只是由于当时实行的是计划和命令的模式，这类属于公共行政领域的府际关系的处理方式就表现得较为单调，大多依赖于上一级政府的强制命令和强行调解来解决，而且起作用的常常是政治领导人的主观意志。
但也正是在这种依然有着浓厚的中央集权色彩的单一制国家结构下，在实行经济体制转轨的时期，产生出非常复杂多样的、迫切需要研究和切实加以解决的政府间行政问题。可见，公共行政的府际关系存在与否，其复杂的程度的强弱，并不完全是由政治上的国家权力结构方式决定的。国家权力结构方式只是影响公共行政的府际关系的一种因素，另外还有更为重要的影响因素。
也正是在经济体制转轨的时期，突破行政区划界限的区域经济发展将府际关系的研究提上了议事日程。不仅跨域的经济资源配置突破了原先只局限于权力节制的府际关系，而且也导致了与事权、责任相联系的财权变化，这种变化也促使一大堆需要解决的府际关系矛盾和冲突的产生。因此，府际关系的存在和变化与经济生活的变动有着更为密切的关联。离开了经济这一重要的影响因素，对府际关系的分析就会过于褊狭。
除此以外，社会转型中人治因素的退场，法治的推行和法制的完善，也推动着人们去思考用法律的工具来解决日益突出的府际关系问题。在一个社会公开地倡导依法执政、依法治国、依法行政的条件下，法制的完善程度和法治的贯彻力度就会成为府际关系能否得到科学、合理的调整和管理的重要因素。因此，要完整地理解一个国家的府际关系，忽视法律因素是不成的。
另外，绝不能忘掉还有一个影响新时期府际关系的重要因素，这就是政府的利益。对于这一因素的影响作用，我国著名的府际关系研究学者谢庆奎有过十分精彩的论述。在市场体制初步构建的条件下，原先政府中较为隐蔽的、潜在的利益开始显露化。他指出，各级政府都存在着“利他”和“自利”的双重动机。“利他”，就是为社会服务，为人民服务，便民服务，这些与公共利益联系着；“自利”，就是单位利益、部门利益和个人利益。政府官员和公务员为自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等去做事或工作，这里都含有自利的动机。而这些又往往和公共利益产生偏离甚至矛盾。这就是政府的本质属性之一即自利性所带来的影响与结果。(12) 因此，他认为政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵。
如果将上述的论述再补充得更为完满一些，就可以得出处于社会转型时期的府际关系是一个基于政府利益的、受政治的、经济的、法律的种种因素影响的各种各样的政府间关系的体系。对于这样一个庞杂的体系，人们可以从不同的视角去分析研究。
但是，每一种研究和观察视角都只能是理解和解决某一方面的府际关系。要真正研究公共行政方面的府际关系，即要研究属于公共行政范围的府际关系，就不能简单地采用政治的分析视角，也不能简单地运用经济的、法律的分析视角，而必须采用公共行政学的分析视角。无论我们怎样从公共权力的配置和运行上论述府际关系，无论我们怎样分析区域经济发展中府际关系的竞争与合作，无论我们怎样设想制定府际关系基本法和一系列具体的法规，我们仍然未能进入公共行政的领域。只有把公共权力的配置与运用，区域经济形成与发展中的政府间的竞争和合作，政府相互间行为的法律调整与公共物品和公共服务的供给联系起来，将府际关系中的政治的、经济的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的责任、事权、财权的统一上，政府间关系的研究才能进入政府间行政的范围，人们才能触摸到真正的公共行政的府际关系。
公共行政的府际关系矛盾的焦点
在社会转型和经济体制转轨时期，原先的府际关系在新的政治、经济和法律因素的冲击下发生了变动。原来适合并维护计划经济体制、集权政治和僵化且极“左”的意识形态的，以中央和地方权力关系为主轴的，有序而稳定的府际关系，现在突然变得狭小、无序和无能了，它已经无法容纳更不要说去规范已经变化了的政治关系、经济关系和法律关系了。因此，人们在现实中见到的都是政府之间存在的不协调、矛盾甚至冲突。社会科学应当勇于面对这种府际关系现状，应当认真研究并找出使之走向合理性、有序性的对策。
要研究分析复杂的、新型的府际关系及其存在的问题，需要社会科学各个学科的通力合作，才能形成新府际关系理论体系。作为社会科学一部分的公共行政学仅靠自身的力量是无法胜任研究所有府际关系的重任的，它能期望的和能够做到的是对公共行政的府际关系加以探究。在从公共行政视角对公共行政的府际关系做研究时，公共行政学者绝不能草率地侵入其他专业的学术领域，因为一旦进入不是自己专业的领域，不仅只能泛泛而论，浅尝辄止，让人笑话，而且在别人的领域转悠，再起劲，再卖力，也取代不了对本专业的慎重研究。在公共行政领域内的研究，公共行政学者也不能再停留在列举出更多的府际关系类别上面。当务之急是找准当前公共行政的府际关系问题的焦点。
这一焦点就是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争。首先，公共行政学者不是去关心政府之间所存在的所有的竞争，而是关心与公共物品和公共服务的供给有关的竞争。在社会转型和体制转轨阶段上，政府间的竞争可能是围绕政治权力展开的，也可能是围绕资源利用、招商引资、产业布局展开的。但是，公共行政关心的是政府围绕公共物品和公共服务的供给而展开的竞争。正是在这一点上，不少公共行政学的研究者在专业上偏离了方向。
从公共行政的视角来审视府际关系，对于处在社会转型、体制转轨时期的国家的各层级政府及其部门来说，什么样的公共事务才需要提到必须要用高度的理性且要通过合作才能得到治理的层面上来呢？(13) 显然，这不是有关公共权力配置的政治事务，也绝不仅仅指与区域经济形成和发展、市场的分割相联系的微观经济事务，也不是设计法律和法规的事务，而应当是与公共行政的活动和过程的最本质的方面即公共物品和公共服务的供给相联系的那部分社会公共事务。而且，之所以对这类社会公共事务要用合作的方式来管理和协调，就在于它们之中一定存在着某种过度的竞争状态。到这里，人们就可以理解尼古拉斯·亨利为什么一定要把政府间行政界定为是“为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调”的用心了。
其次，公共行政学者在研究属于政府间行政的政府竞争时，也不是关心它们的一般的竞争，而是要特别关心它们之间的过度竞争。对于不同层级和不同行政区划的政府及其部门来说，它们都有自身的利益，围绕政府和部门利益的得失与多寡，政府之间必然会有竞争。但是，府际关系问题不是出在政府之间有竞争上，而是出在过度竞争上。公共物品和公共服务的供给上的过度竞争在府际关系中最突出的领域有两个方面。一个方面是行政区划内的大型公共设施供给和政策供给；另一个方面是跨域的公共资源的利用。
所谓政府间的过度竞争，至少是指三层意思。一是指竞争无度。比如有不少政府争先恐后地规划和建立超大型的公共设施，出现了以重复建设为典型特征的竞争过度现象。二是指竞争无序。公共政策的制定和执行也是一种公共产品的供给。比如在片面强调GDP的增长速度和“以资源换增长”的思想指导下，许多地方政府竞相出台低廉价格的土地出让政策，导致政府间竞争严重无序。三是指竞争无义。比如在淡水公共资源的保护和利用上，同处一个大河流域中的各个地方政府之间，不是相互谦让，互相照顾，而是争相浪费，争相污染，造成既损人又损己的局面。
第三，公共行政学者在研究公共行政的府际关系问题时应将注意力聚焦在地方政府的过度竞争的行为变异上。不同政府之间出现的过度竞争经常出现在地方政府之间。因为中央政府的过于强势和地方政府的弱势形成了太大的势差，地方政府在行为上只能是听从中央政府，最多是在行动上出现某种程度的消极或阳奉阴违，谈不上平等基础上的竞争，地方政府更不敢与中央政府发生无度竞争。
在地方政府间为提供公共物品和获取公共资源的竞争上，地方政府可能出现三类主导性的行为态势选择。第一类是进取型的行为态势。这类地方政府行为的特征是主要依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引周边的或者境外的和国外的资源，从而扩大当地的公共物品供给的基础。第二类是保护型的行为态势。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新，但创新程度有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的公共物品供给，这类地方政府常常采取地方资源和公共设施上的保护主义，依靠政府保护来创造当地的公共产品和公共服务供给。第三类是掠夺型的行为态势。这类地方政府基本上不创造税源，从而也缺乏提升公共产品和公共服务供给水平的条件。为了维持政府日常开支，通过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余产品和利润的掠夺，导致当地经济发展失去了根基，也从根本上丧失了改善公共服务和解决民生问题的基础。
在进取型行为态势下，地方政府根据资源特点进行制度创新和技术创新，形成各自的专业化优势，达到最大产出水平，从而它就有可能将获得的更多的经济成果中的一部分用来规划和建立更大规模的公共设施，实行更高水准的公共福利，也具有和其他地方政府合作的筹码。进而取得在公共物品和公共服务供给上相对于周边地方政府的更大的主导和合作优势。
如果地方政府采取保护型行为态势，从表面上看，似乎并不改变当地的资源结果，但资源是流动的，贸易保护增加交易成本，也就增加了地区间的套利机会，导致资源流向生产效率更高的地区。地方政府采取保护型行为态势的结果降低了收益水平。同时，保护型行为态势也使地方的市场空间都缩小了，导致该地区的生产企业缺乏竞争，产生低效率。在这种情况下，地方政府不仅没有实力去提升供给本地区公共物品和公共服务的数量和质量，而且也没有太多的筹码主动与周边政府协议合作。
至于地方政府采取掠夺型行为态势，本地资源有一部分就会被政府过度侵占，而且未被侵占的资源也会因害怕被侵占而加速向外逃离。在这种情况下，地方政府不仅不能增加公共物品和公共服务的供给，还会日益降低，乃至削弱解决民生问题的能力。处于这种状态下的地方政府更缺乏与周边政府主动合作的条件。
公共行政的府际关系调整的途径
如果说在社会转型和体制转轨过程中，公共行政的府际关系中最为突出的问题是在公共物品和公共服务的供给上地方政府间的过度竞争和行为扭曲的话，那么对这类府际关系的调整就必然成为政府间行政研究的重要任务。因为只有通过必要的协调，才能缓解政府间的过度竞争，才能使政府行为趋于科学、合理。
对基于公共物品和公共服务供给上发生过度竞争以及行为扭曲的政府间公共行政关系的调整有多种途径。一种是传统的、由更高层级的政府实施的强制性和规范性调整。这种治理工具和手段在计划经济模式下是经常使用的。在市场经济体制下，如果仍然沿用这一策略，不仅成本极高，而且会进一步强化公共权力向上集中的趋势，这和整个改革中实行的简政放权，控制中心下移是背道而驰的。如果不是遭遇特大的突发危机事件，政府一般不会轻易采取这种府际关系的协调手段。
另一种是依靠法律的调整和裁定。立法和司法工具及手段的使用有其优势，主要是较为规范和刚性，但也正是这种优势带来了实际操作上的困难。要制定科学、合理的制约各级政府，特别是地方政府公共物品和公共服务供给行为的法律，需要有大批法律专家参与，需要经过长时间的准备，并且要按照严格的程序来进行。对于采用联邦制的国家来说，这类法律的制定已经有先例可供借鉴。但对于复杂的单一制国家来说，制定这类法律并无多少现成经验，也无现成的法规可以参照。
在上述手段和工具之外，对于公共行政学家来说，可能更为关心的是政府间如何通过相互关系的创新，来形成自行调整的机制。第一种行政调整机制是地方政府间的行政协议（Administrative Agreement）机制。美国地方政府为履行管理跨行政区划的事务的职能，最常使用的方式之一就是与其他地方行政机关签订行政协议（Agreement），其中包括向其他私人机构或地方政府购买服务或共同分享资源及分担服务经费。这种跨行政区域的协议，可包括各种不同的业务，如交通运输、垃圾处理、废土处理、水资源保护、环境保护、消防业务等。据调查分析，在美国已经有将近63％的地方政府都签订了此类服务的协议或契约。
在跨行政区划的公共物品和服务的供给上，中国的地方政府之间，也可以尝试签订这类行政协议。这种府际行政协议具有以下的特点。一是这些行政协议是由两个以上的地方政府参与签订的。二是所签订的协议是针对特定事务或服务的。三是这些协议并非永久有效，可以重新协商再签订新的协议，或停止协议的相关规定。四是一些重要事务的跨行政区合作协议需要经过地方立法机构的同意。
这种借助府际间合作所产生的提供公共服务的协议（Inter-local Service Agreement），大致可分为三种类型：一是府际服务合作契约（Inter-governmental Service Contract）。通过地方政府间的契约签订，将某一服务提供给另一地方政府，并规定给付的程序及方式，以便使提供的服务能够让居民享受。二是订立共同服务协议（Joint Service Agreement）。由两个以上地方政府签订的这类协议，可通过共同规划、办理及分摊财务，以便对共同加入协议的行政区域的居民提供服务。三是府际间服务移转（Inter-governmental Service Transfer）。由一个地方政府将某一项事务移转（Transfer）给另一个地方政府、公共管理局（Authority）或非营利机构。这些转移的事务通常包括社会福利事业、重大公共设施的兴建与运作等。
地方政府之间在订立协议时，在内容上需要特别注意下列事项：一是要写清楚经费如何分担。二是要讲清楚究竟提供哪些明确的服务项目。三是要说清楚终止该协议与重新续约的期限。四是要写清楚如何使得协议生效的程序。五是要写清楚协议进行中的有关监督执行事项。六是要写清楚在执行中如果发生纠纷，应当进行的协调机制及其程序。
第二种府际关系行政调整机制是建立区域政府联盟（Councils of Governments，简称COG）机制。这是一种在美国各地区盛行的地方政府间合作的模式。COG是一种多功能的地区性的合作机制，它常常由区域里的地方政府自愿或在州政府规范下建立。
COG内部成员数目不一，如旧金山湾区地方政府协会（The Association of Bay Areas Governments）就接纳了101个城市及9县为会员，区域内人口多达690万人，面积达到7400平方英里，区域内的主要城市有旧金山市、奥克兰和圣荷西三个大城市以及硅谷地区。大多数的COG承担着地区性规划及协调性的功能，成为区域合作的媒介。COG的预算主要来自于上一级政府的补助款，各参与地方政府的捐款及研究、规划方案所带来的经费，另外还有地方企业的捐款。
这种政府间的行政调整机制可以在中国的若干功能区域进行试验。比如在华东区的核心区域长三角，就有上海、江苏、浙江、安徽一市三省，仅在沪宁线上，就有一条由大中型城市构成的城市带。如能建立区域政府联盟就可以为区域内公共物品和公共服务的科学、合理、有序供给进行协调、合作。
第三种行政调整机制是建立特区政府及区域管理局的机制。特区政府是一个无法统一定义的概念。美国联邦统计局所作的界定是：特区政府乃是在州政府的授权下，拥有充分的行政和财政自主权，并行使被指定的职权与功能的机构。在美国，大部分的特区政府或管理局只执行单一（特定）的职能。特区政府大多在跨域的（75％左右）多行政辖区的区域内活动。虽然设立特区要有法律的许可，通常必须由地方政府立法机构授权，但由于这种协调机制能被灵活运用，美国各地仍然设立了众多特区。
中国有许多跨省的河流的流域管理，还有特定的跨省的资源管理，都可采用这种府际关系行政调整机制。地方政府间通过协商成立特区或管理局是为了解决政府间遇到的以下问题：一是公共事务“外溢”的问题。最常见的特区设立的理由是为处理跨越辖区的公共事务。例如针对环保等跨区域事务，就可成立特区政府加以处理，如污水处理特区、空气污染管制特区等。
二是为了减轻财务的压力。特区政府往往因具有独立的举债及借款的能力，而且可通过使用者付费的方式来保证其财源。因此，当地方政府面临上级政府税负及举债上有限制和规范时，通过设立特区，则可使地方政府避开这些限制，以特区政府名义，进行各种基层的项目开发、建设。
三是为了弥补地方政府服务上的限制。有时一般的地方政府被限制提供某种服务，而特区政府正好弥补了一般政府在某些公共服务上的不足，从而填补了公共服务上产生的空隙。
四是为了回应上级政府的项目开发要求。上级政府为了引导更大范围的创新和发展，常常会鼓励各个地方政府开发和实施某项事务、计划或工程，并为此提供各种补助金（Grants-in-aid）。各个地方政府为获取这些补助金，可以成立特区，作为完成计划的执行机构。
五是为了获得政治上的便利性（Expedient）。特区政府的成立，往往基于政治上减少阻力的方便考虑。例如当公共事务“外溢”问题扩及整个区域时，要将整个区域合并（Consolidation）起来整体治理就相当困难。但通过设立特区来解决问题，相对而言则较为容易。
注释：
① 参见蔡英辉《步入法政文明的中国横向府际关系》，《中共浙江省委党校学报》2007年第5期；胡晓芳、蔡英辉《法政时代的中国斜向府际关系探究》，《黑龙江社会科学》2008年第2期。
② 参见关晓丽、孙德超《府际和谐：和谐社会的政治基础》，《马克思主义与现实》2007年第5期；吴帅、陈国权《中国地方府际关系的演变与发展趋势——基于“市管县”体制的研究》，《江海学刊》2008年第1期。
③ 参见陈国权、李院林《县域社会经济发展与府际关系调整》，《中国行政管理》2007年第2期；周刚志《论我国府际关系的法治化——以我国政府间财政关系为切入点》，《法商研究》2008年第2期。
④ 参见薛刚凌《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期。
⑤ 参见林尚立《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版；谢庆奎等《中国大陆政府与政治》，台湾五南图书出版公司1999年版。
⑥ 参见张蒿《美国府际关系及其演进——一种联邦主义解说》，《社会主义研究》2007年第3期。虽然作者已经关注到美国政府公共行政学对府际关系研究具有特殊的主题和视角，但仍然没有将政治取向的联邦主义与公共行政取向的府际关系区分开来，其分析的视角还是政治的。
⑦⑧(11) 参见理查德·斯蒂尔曼二世《公共行政学：概念与案例》，中国人民大学出版社2004年版，第190、192、188～189页。
⑨ 参见尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》（第7版），华夏出版社2002年版，第346页。
⑩ 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第70～71页。
(12) 谢庆奎等：《中国大陆政府与政治》，台湾五南图书出版公司1999年版，第15～20页。
(13) 德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）曾经给行政下过一个经典的定义，“行政是具有高度理性的人类合作努力的一种”。参见吴春华《西方现代公共行政理论》，天津教育出版社2007年版，第48页。
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