构建城市法治环境评价指标体系的设想，本文主要内容关键词为：指标体系论文,法治论文,评价论文,环境论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1009-6965(2002)05-0012-07
城市法治环境的评价，首先涉及的就是评价指标及其体系的设计。本文作为北京市哲 学和社会科学“十五”规划研究项目“城市法治环境评价体系和方法研究”的阶段性成 果，将对如何选取城市法治环境的评价指标，建立科学的评价指标体系进行阐述，并初 步提出了城市法治环境评价指标体系的模型。
一、城市法治环境的评价标准和内容
选取城市法治环境的评价指标，首先必须明确城市法治环境的评价标准和内容。城市 法治环境其实就是城市运用法律及其制度作为基本手段和方法进行社会治理的系统。评 价城市法治环境的好坏，从本质上看，就是评价城市法治系统的有效度。所谓城市法治 系统的有效度是指城市法治系统活动能够实现效益、效能和效果的程度。它主要通过对 法治效益的大小、法治能力的高低和法治意识的强弱三个方面的评价来表现的。
法治效益主要是指法治的经济效益和社会效益。法治经济效益的评价包括两个方面， 即直接效益和间接效益。直接效益就是通过法治活动直接获取的经济利益。比如通过申 请登记专利，申请人获得的经济利益；通过追查犯罪追回的经济利益等。间接效益是指 通过法治活动的保障而间接获取的经济利益，比如通过法律对知识产权的保护，企业单 位等使用专利技术促进经济增长而获取的经济利益；通过法治活动，有效地阻止刑事犯 罪的蔓延，维护经济秩序而促进社会有关单位和企业的经济发展来获得的经济利益等。 法治社会效益主要是对社会的正气——城市精神文明上升的评价。包括法治文明程度、 职业道德的文明度、移风易俗的破旧立新程度等。
法治能力是指城市通过法律的制定和实施来控制和治理社会的能力。它反映了城市法 治系统综合功能发挥的程度。主要包括实现法律制订和实施的最优化，沟通各种渠道， 调整各种关系，排解各种纠纷和争端，惩治各种违法和犯罪，提高社会守法率和安全度 ，促进城市物质和精神文明建设同步协调发展等方面的评价。从城市法治系统运行机制 来看，法治能力直接表现为城市立法、司法、执法、法律监督、法制宣传等方面的能力 。
法治意识主要是指社会公众运用法律、法制维护自身权益的自觉性和遵守法律、法制 的彻底性。它可以通过城市法治的主体系统(人民代表大会及其常委会)、核心系统(中 国共产党的领导系统)的建设水平、法治的思想观念系统和法治的科教宣传系统的发展 水平以及社会的法律援助和法治的监督反馈水平等方面的评价表现出来。
当然，这里对城市法治系统的有效度以及法治效益、法治能力和法治意识的认识还仅 仅限于抽象的理论概念。要使它们成为城市法治环境评价的具体标准和内容，必须赋予 它们一定的质、量和度的规定性，转换成具体的评价指标，才能得以实现。因此，以此 为理论认识的基础，通过一定的技术手段，进行评价指标的设计，建立科学的可操作的 评价指标体系，也就成为城市法治环境评价的关键。
二、城市法治环境评价指标的设计
城市法治环境的评价体系是一个复杂的系统，包括法治观念、法律制度、司法和执法 组织建设、依法行政、法律教育与研究、法律宣传、法律监督、公民权利保障、社会治 安等十几个方面，而每一个方面的发展变化，又由许多不同的部门从不同的角度设计指 标进行描述和评价，比如社会治安状况的变化，不仅有公安机关的刑事犯罪案件的立案 率和破案率、治安案件的受案率和查处率等指标来描述和评价，还有人民法院的一审刑 事案件判决数、犯罪人员数等，人民检察院的年批捕数、刑事公诉案件数等，司法机关 的投入监狱犯人数等，以及犯罪学理论研究用的犯罪率等指标，都可以从不同侧面描述 和评价社会治安状况。而且，在各个方面诸多的评价指标之间，有的具有相似性和可替 换性，有的具有不同程度的相关性或排斥性，各个指标的数据取得在时间的周期性上、 调查统计方法上以及时效性上也都不尽相同，因此，在城市法治环境的评价中，没有必 要，也不可能对各个方面的所有指标的指标值变化都进行分析和评价，必须紧紧围绕评 价目的、评价标准和内容来科学的筛选、设计和整合评价指标，以便建立一个现代技术 方法可以支持的、简单易行，具有可操作性的评价指标体系。
(一)城市法治环境评价指标的设计原则
1.科学性原则。
设计评价指标必须科学。这里所说的科学包括两层含义。一是指选择的指标必须科学 的反映城市法治环境的水平，必须具有理论依据，不能够选择没有意义的指标，影响整 个评价指标体系的效用；二是指标设计在名称、涵义、内容、时空和计算范围、计量单 位和计算方法等方面必须科学明确，没有歧义，以减少指标数据收集和统计工作中登记 性误差。比如，政法机关经费的年增长率指标的计算范围，是光指行政经费，还是包括 业务经费和其他专项经费等，人均诉讼费指标则必须说明其计算方法等。
2.典型性原则。
设计评价指标必须具有典型性。尤其是对于城市法治环境评价这个问题，指标设计的 典型性尤为重要。因为，法治作为治国方略是一个广泛的概念，涉及到社会生活的各个 领域，法治环境的涵义就更加宽泛，从某种意义上说，社会生活的各个元素都与法治环 境有关，都可以作为法治环境的组成部分。但是在构建城市法治环境评价体系时，评价 指标的设计不可能面面俱到，必须抓住重点，把握典型性原则。其关键在两个方面，一 是要注意选择和设计核心指标。不同的指标反映城市法治环境的不同侧面和内容的变化 特征，而且对其所起作用和影响也是有较大差别的，因此要重点选择设计反映城市法治 系统变动规律的核心指标，考虑指标对城市法治系统发展变化的重要性以及作用的贡献 程度。二是要考察评价指标变动的代表性。指标之间的关系并不都是相互独立的，常常 是相互联系和制约的。对于某类具体变动特征的反映，一个指标与几个指标、一组指标 与另一组指标有时往往具有等价的特性，指标之间存在着一定的可替代性。因此要注意 选择具有较强代表性的指标，以减少工作量，降低误差和提高效益。
3.可操作性原则。
评价指标的设计必须具有可操作性。其关键要考虑两点，一是评价指标的设计必须考 虑其指标值的测量和数据搜集工作的可行性。指标是质与量的统一，没有具体、准确的 量的规定性，也就不能称其为指标。为此对一些评价对象要解决好理论上的重要性与实 际操作的可行性之间矛盾。在城市法治环境评价中，有很多方面从理论定性分析的角度 看是很重要的，不能缺少，但是没有办法量化，或者量化工作的成本极高，耗时费力， 不具有可行性，因而也就无法设计指标。比如法治观念、法治意识等。解决这一矛盾， 目前只能运用指标设计技术，用与这一方面的发展变化具有一致性或相关性的、其他可 量化的指标来反映。比如用法治宣传经费指标，人均拥有律师数等来间接反应社会法治 观念的变化。此外，可操作性原则还要求在评价指标时注意搭配好主观指标和客观指标 的比例关系，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标和设计新指标。如果主观指标 和新指标多了，相应的指标数据调查收集工作的难度就会增加，整个评价指标体系的可 操作性自然就会减弱。二是要考虑评价指标的可靠灵敏性。评价指标需要具有及时捕捉 城市法治环境变动方向且具有较高可信度功能的指标，即在城市法治环境发生变动时， 能明显地表现出这种变动的征兆或特征的指标，否则评价指标也就失去了意义。
4.可比性原则。
评价指标必须具有可比性。评价的实质就是比较。只有具有可比性的指标，才能够提 供准确的比较信息资料，才能够发挥评价指标体系的作用。可比性原则有两个涵义。一 是评价指标应该在不同的时间或空间范围上具有可比性。那些在较长时期内变化不大的 指标，或者在不同地区之间差别不大的指标，不应列入评价指标体系，如果因其地位重 要，必须列入，那么在评价模型设计中，也应赋予其较小的权重；二是在不同时期和不 同地区之间进行比较时，除评价指标的口径、范围必须一致外，一般用相对数、比例数 、指数和平均数等进行比较才具有可比性。当然，随着时间的推移，适应于一定时期的 评价指标或评价指标体系都必须进行必要的修改、补充和更新。所以在设计评价指标体 系的时候还应该考虑到指标体系的发展问题。
5.指标属性明确原则。
评价指标对实际部门的工作具有一定的导向作用，必须明确其属性。所谓指标属性， 就是指标数值的大小与所反映现象的发展程度或密度是成正比例关系还是反比例关系， 成正比例关系的是正向指标，成反比关系的则是逆向指标。但是在城市法治环境的评价 中，由于它是一个多层次的系统，同一个评价指标从不同层面考察，可能会有不同的属 性。比如，人民法院强制执行案件数指标，从公民权益保障的角度看，其保障了人民法 院判决结果的实现，能够保证公民合法利益的取得，应该是正向指标；而整个社会的法 治建设角度看，人民法院的判决是理所当然应当被执行的，人民法院强制执行案件数量 的增多，表明法律权威的下降，法治环境需要改善，这样以来这个指标就成了逆向指标 了。在同一评价体系中，这个指标的属性就不明确，应当慎用或尽量不用。但是，在城 市法治环境的评价中，这样的评价指标很多，全部舍弃不用，就很难建立起评价指标体 系，也不现实。解决这一问题的方法，目前只能是在评价模型设计中，根据某一时期法 治建设的重点，在不同的评价层面赋予其不同的权重，并使其评价值在中值附近上下波 动，并且不断地适时调整。
(二)城市法治环境评价指标的设计方法
构建一个社会评价体系，不仅要考虑其评价的准确性、全面性和指导性，而且还要考 虑其实用价值性。从社会评价工作的实践看，影响社会评价体系实用价值性的一个关键 问题是评价指标数据的收集统计工作的可行性。目前，许多社会评价体系之所以只能进 行理论说明，而无法得到实践的运用和推广，主要原因就是评价指标数据的收集统计工 作耗时费力，投入成本极高，有的评价指标甚至无法获取数据。因此，为了提高城市法 治环境评价体系的可行性，降低评价工作的成本，使评价工作能够经常性地开展，在评 价指标的设计中，我们的指导思想是，除极个别非常重要的指标进行新的设计外，绝大 多数评价指标都从相关部门现行的具有经常性统计基础的指标中遴选，然后按照评价体 系的要求，再进行适当的技术处理。为此，评价指标的设计方法，主要是采用一些科学 的定性与定量技术来辅助评价指标的选取。这里，我们主要运用了主观经验判断法、德 尔菲专家评价法、穆迪优选法、相关分析法和聚类分析等。
首先，根据城市法治环境的理论认识，以评价目的、评价标准和内容为依据，运用主 观经验判断法对散落于社会各相关部门统计指标体系中的，与法治环境关系密切的指标 进行初步筛选，这些评价指标的主要来源是公、检、法、司的统计指标体系；然后，运 用德尔菲专家评价法和穆迪优选法，对这些被初步筛选出来的指标的重要性进行评价， 通过对专家的几轮匿名函询调查，把意见比较集中的重要指标遴选出来。为了辅助专家 对多个指标重要性的判断，我们借助了穆迪优选法，先对指标的重要性进行两两比较， 再根据两两比较的得分组成n×n的矩阵，运用矩阵的数学计算，最后得出对多个指标重 要性的整体认识，进行排序。最后，运用相关分析法和聚类分析，根据相关系数和相似 系数，把相关程度较高的一类指标进行归类，并根据专家评价结果，把各类指标中相对 重要的指标遴选出来，确定为最后的评价指标，并以这个评价指标的数值变化为依据， 评价同类其他指标所反映的各个方面的一致性变化。
根据以上的定性和定量分析，最后确定了18个评价指标，并以此作为构建城市法治环 境评价指标体系的基本指标。它们是：
1.法规规章总量(万件)；
2.年制定、变更及废止法规规章数(万件)；
3.法院一审人均年收案数(万件/万人)；
4.行政机关人均年查处案件数(万件/万人)；
5.法院二审改判、发回重审案件占总收案数的比例(%)；
6.法院年强制执行案件数(万件/万人)；
7.法院年申请强制执行案件数(万件/万人)；
8.法院年收案数增长率(%)；
9.行政机关年查处案件增长率(%)；
10.人均年政法经费数(万元/万人)；
11.人均诉讼费(元/人)；
12.政法经费的年增长率(%)；
13.人均年行政复议案件总量(万件/万人)；
14.人均年行政诉讼案件总量(万件/万人)；
15.万人律师数(名/万人)；
16.人大代表直接选举选民投票率(%)；
17.行政诉讼案件年增长率(%)；
18.离婚率(%)(附加指标)。
三、城市法治环境评价指标体系的构建
评价指标体系是指由若干个相互联系的评价指标组成的有机整体。它可以全面、系统 、科学和准确地反映一定时期内城市法治环境多个侧面的变化特征和发展规律。评价指 标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响着系统功能的发挥。城 市法治环境评价指标体系的构建必须要对其结构和评价指标的组合进行科学研究。
(一)城市法治环境评价指标体系结构安排的理论依据
评价指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可以有不同的分类，每 一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。这里，我们主要结合我国现行法治 系统运行机制和以上18个指标的性质及所反映的内容，将城市法治环境评价指标体系分 为立法、执法和司法、物质投入保障、公民权利保障四个方面的层次结构，其理论依据 是：
1.立法活动是法治的前提。法治必须以已生效的法律(广义)为前提，从这个意义上讲 ，立法活动是整个法治的起点。立法活动直接影响到整个法治状况，因此，我们把立法 作为城市法治环境评价体系的一个大方面进行考察。
2.执法、司法活动是法治的直接体现。已经生效的法律必须通过一定机关适用才能够 得以体现。在各国的制度中，执法、司法活动是法治的直接体现。比如行政执法活动是 国家行政管理活动的重要组成部分，贯穿于公民生活的各个方面，依法行政是现代法治 国家所普遍遵循的一项法治原则，是法治的核心原则。法院作为国家的司法机关，享有 “争议裁决的权力”，是法律体系中的“裁判员”。法院的审判以及执行情况直接反映 法治的水平。从法治理论上讲，各类社会争议最终都应该到法院这个中立的、公正的机 构解决。因此，在城市法治环境评价体系中，必须把执法、司法活动的评价摆到一个重 要的位置。
3.各类投入是法治的物质保障。“法治”是一项治国方略，法治的实现需要政府行为 的保障，然而公共部门本身具有非赢利性，其经费保障的唯一来源就是财政的支持。因 此，加强法治环境的建设，主要依靠国家及地方政府对城市法治建设的投入。同时公民 个人的法律事务投入，从全社会成员的角度也可以部分反映出法治的投入状况以及法治 环境的水平。所以，在确定指标体系的时候，我们将“投入”作为一个方面，以集中反 映法治的物质保障水平。
4.保障公民权利是法治的目的和归宿。在我国，人民是国家的主人，公民的各项合法 权利均受到法律的保护，其具体体现在社会生活的各个方面。实现对公民权利的保障是 “法治”思想的最终目的。反过来说，公民权利保障情况的好坏也是“法治”水平的重 要体现。我们将公民权利保障作为评价的一个方面，目的在于突出公民权利保障的重要 地位，同时从目的的角度考察法治的水平。
(二)城市法治环境评价指标体系对评价指标的科学组合
每一个评价指标都可以从一个侧面评价城市法治环境的变化状况，但是由于各个评价 指标的类型、性质等不同，其评价的功能也不同。因此，要形成对城市法治环境的综合 评价，必须通过评价体系对评价指标进行科学组合，发挥其整体的评价功能。为此，在 构建城市法治环境评价体系时，我们应该特别注意两个方面的比例关系：
1.总量、相对和平均指标之间的比例关系。总量指标主要是评价城市法治环境在具体 时空条件下发展变化的总体规模或总体水平，其数值表现为绝对数。例如，法规规章总 量，年制定、变更及废止法规规章数，法院年强制执行案件数，法院年申请强制执行案 件数等指标，都属于总量评价指标，它是我们评价城市法治环境基本状况和基本水平的 基点。相对指标主要是评价城市法治环境的内部结构、实现程度、变化速度等，评价不 同城市、地区之间城市法治环境的优劣程度，其数值表现为相对数。例如：法院一审人 均年收案数，行政机关人均年查处案件数，法院二审改判、发回重审案件占总收案数的 比例，法院年收案数增长率，行政机关年查处案件增长率，人均年政法经费数等指标， 它是发挥评价体系评价功能的主要指标。平均指标主要是评价城市法治环境某一方面在 不同时空条件上的发展变化的一般水平，其数值表现为平均数，例如，行政诉讼案件平 均年增长率，政法经费平均年增长率，年平均律师人数，年平均行政诉讼案件数等指标 ，它主要用于城市法治环境一般水平的评价。这三类指标是评价指标的基本类型，在评 价工作中发挥着不同功能，比如总量指标虽不具有比较功能，但它具体反映法治环境的 发展程度、水平等，相对指标虽具有比较功能，但它的对比关系是抽象化的比值，必须 有总量的基础认识，才有意义。平均指标虽然是具体的，可比的，但它是一般特征的评 价，抽象掉了具体的差异。因此，一个优化的评价指标体系，必须合理搭配评价指标的 类型，将它们结合起来使用。在城市法治环境评价体系的构建中，我们主要通过存量、 质量、结构和变动度四者的关系来科学组合评价指标，优化其评价功能。由此形成了立 法、执法和司法、物质投入保障、公民权利保障的结构层次和存量、质量、结构和变动 度的关系层次的二维评价体系。
2.领先、一致、滞后指标之间的比例关系。城市法治环境的状况，可以通过一系列评 价指标来反映。这些指标的数值变动往往与城市法治环境状况的变化在时间上一般存在 着领先、一致、滞后三种关系。城市法治环境评价分析就是利用这种关系来展开对城市 法治环境发展变化规律进行分析的。领先指标也称超前或先行指标，它是在城市法治环 境状况变化之前，先行出现变动的指标，具有一定的预测功能。比如，年制定、变更及 废止法规规章数，人均诉讼费，法院年申请强制执行案件数，人大代表直接选举选民投 票率等指标。一致指标又称同步指标，是指与城市法治环境状况变化大致相同的变动指 标。它是评价城市法治环境发展变化状况的主要变量指标，具有反映现状的功能。比如 ，法规规章总量，法院年收案数增长率，人均年政法经费数，行政诉讼案件年增长率， 法院年强制执行案件数等指标。滞后指标也称落后指标，是指晚于城市法治环境状况变 化的变动指标。它是反映城市法治环境变化后的基本状况，具有评价功能。例如，法院 一审人均年收案数，行政机关人均年查处案件数，人均年行政诉讼案件数等指标。评价 指标体系将这三类指标科学组合，通过对城市法治环境发展变化的静态描述和动态描述 的有机结合，反映现状和预测未来的有机结合，可以提高其系统的综合评价功能，增强 其实用价值性。
(三)城市法治环境评价指标体系的基本模型
根据以上的理论研究成果，城市法治环境评价指标体系的基本模型可以用二维表格形 式描述出来：见表。
四、两点重要的说明
(一)社会治安状况的评价指标为什么不列入评价体系
无论从理论和实践上看，城市社会治安状况都是城市法治环境的重要组成部分，城市 社会治安状况的好坏直接影响城市法治环境的优劣。但是，在评价指标体系的具体设计 中，人们对于现行社会治安状况的主要评价指标如刑事案件立案率、破案率等存在一些 认识上的分歧，主要表现为：
1.刑事案件立案率的指标属性不明确。一般认为，刑事案件立案率高，社会治安状况 就差，属逆向指标。但是，现在又有一种认识，即刑事案件立案率高也反映警察机关工 作的有效性，说明警察主动发现犯罪、制止犯罪多，是法治能力增强的表现，也可以是正向指标。
2.刑事案件立案率高并不完全是社会治安状况差的结果。其与社会发展有着密切关系 。美国犯罪学家谢莉斯提出了犯罪与经济同步增长的理论，我国社会、经济发达地区的 高刑事案件立案率与高公众安全感并存也是一个例证。
3.刑事案件破案率是社会法治能力的重要表现，但它基本稳定在一定范围。现代警学 理论研究表明，警察机关的刑事案件破案率基本上有一个稳定的数值范围，即在5%—15 %之间，绝大多数警察机关稳定在10%左右，而我国的警察机关刑事案件破案率统计都在 50%以上，水份很大，列入评价体系会影响实际法治能力的评价。
4.公众安全感是评价社会治安状况的一个重要指标，但是属于主观指标，缺乏经常性 的统计基础，而且数据收集需要进行大范围的抽样调查，耗时费力，成本很高，不宜经 常进行，列入评价体系没有实用价值。
基于以上认识，我们没有把评价社会治安状况的有关指标列入城市法治环境的评价指 标体系。但是作为城市法治环境的重要组成部分，又不能不进行评价，因此，我们选取 与社会治安状况评价指标相关程度较高的法院一审人均年收案数，法院年收案数增长率 ，行政机关年查处案件增长率等指标来间接反映社会治安状况。
(二)离婚率指标的设置
离婚率作为反映社会家庭状况的一个指标，从理论上看，与法治环境没有直接的关系 ，但是，从其指标数值的变化看，它与城市法治环境的状况有着密切联系，凡离婚率高 的城市，城市法治环境的评价结果往往比较好，反之，就相对差一些。在社会指标体系 中，这样的指标还有一些，如恩格尔系数、城市居民消费指数、城市人口拥有道路长度 等，相比之下，离婚率指标更符合评价指标设计要求，为此，我们选择了离婚率指标作 为辅助评价指标列入城市法治环境评价指标体系，作为校正评价结果之用。
这种利用间接评价指标来评价某一社会环境状况的做法，在北欧等国家已取得比较成 功的经验，比如一些北欧国家用非正常死亡率、私生子率、离婚率、失业率四项指标构 成评价体系，利用其与社会治安状况发展变化的相关性，构建同态一致性的定量评价模 型，来评价社会治安状况，准确率比较高。这里，我们在城市法治环境评价指标体系中 设置离婚率指标也只是一个初步的尝试，其效果如何，还有待实践的进一步检验。
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