摘要：城市更新是城市化率提高的过程中，政府等特定主体为满足新出现社会的现实需求而对低效能的城市区域进行改造、重建，实现高效运转的城市转型活动。进入十九大以来，我国对城市更新和发展提出了新的要求，但是目前我国对城市更新的立法仍存在大量的空白，部分地方政府结合地方特点进行城市更新立法探索并取得了一定的成效，但我国城市更新基本法仍然缺位，缺乏理念和原则的指导，法律规范之间衔接不完善。建议我国制定城市更新专门法律，明确城市更新的部门职责，把握好城市更新的总体规定。
关键词：城市更新 城市更新立法 模式
一、城市更新概述
（一）城市更新的概念
城市，作为人类生息的地方，是随着人们的逐渐变化的生活需求而不断发展的，城市的发展和进步是一直以来的永恒的主题，反复的新陈代谢保证着城市的长久活力，因此，为保障城市旺盛的生命力，城市更新是现阶段我国正在探索的，同时也是正在必须要坚持的一个转型阶段。现阶段，关于城市更新的理论研究仍处于初始阶段，学术界关于城市更新的发展与进程的认识还不够清晰，并没有达成一定的共识，真正能够从法律层面研究城市更新的文章少之又少。可见，城市更新这一领域正如未开垦的土地等着众多专家学者探索与开发。目前关于城市更新的定义学界还尚未形成广泛的共识，有几类学者的观点值得研究和探讨。有学者认为，城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。有学者认为，城市更新是城市物质形态与功能结构转变以适应新的社会经济需求的过程，既包括城市成长过程中的自然缓慢更替，也包括在资本、政治和社会力量的介入下发生的快速转型。有学者认为城市更新仅包括其他力量介入下的改造活动，城市的自然运转并不属于城市更新的行列，同时该种观点中确定城市更新的主体是一定的，仅包括政府或其他特定主体，对象也是确定的，仅包括城区中的旧厂区、旧商业街、旧居住区、城中村，其目的也是唯一，即将低效用地进行改造实现高效利用。
通过上述对其他理论观点的深入研究，笔者认为城市更新是城市化率提高的过程中，政府等特定主体为满足新出现社会的现实需求而对低效能的城市区域进行改造、重建，实现高效运转的城市转型活动。即笔者认为城市更新应当是由政府此类被赋予了一定的公权力的主体领导进行的，它能够为公共的现实需要而进行改造。并且更新的过程就是一个由低效变高效的活动，从最大程度上实现对城市土地的利用，为城市高速运转提供保障。
（二）城市更新立法的理论基础
1.新公共管理理论
在新公共管理理论中，公民是政府进行公共服务时的对象，二者关系并非监管与被监管的关系，政府的行政行为的目的应当是为公民服务的。并且在新公共管理理论中，政府是不进行微小事务的操作的，政府的工作仅是在大方向上做宏观调控，通过各种手段对市场进行调节。同时在城市更新中，新公共管理理论认为政府应当将市场机制引入进来，努力调整好政府、市场与社会之间的关系，同时明确自己的工作界限，在合理范围内行使职权，市场运作中存在众多风险，政府应当为其做好相应的预备措施。
2.新公共服务理论
新公共服务理论认为，政府应当是人民的政府，在开发商的利益与城市更新的对象的利益中间，新公共服务理论认为政府应当更多考虑的是被改造、被改建的对象的利益。政府作为一个公共人，实现公共利益的优化是其在进行城市改造进程中应当追求的主要利益。在人民公共利益和开发商经济利益的博弈中，政府应当进行调控来维持利益平衡，努力调节双方的利益平衡点，以维持社会秩序的稳定。在整个过程中，政府不仅应当关注行政行为的效率，为了效率的提高而牺牲相关人员的利益的做法绝不可取。
3.博弈理论
博弈理论主要强调博弈双方通过制定平等的博弈规则在对决中取得己方的胜利。在城市更新中体现的主要是政府、开放商、利益相关人三方的博弈，三方在整个过程均通过自己的情况采取不同的方式相互博弈，其中政府和开放商由于拥有这强大的权利和经济实力处于优势地位，而利益相关的公民仅能通过拖延上访的措施拯救自己的权利。因此，根据博弈理论，三方应当只能公平合理的规则以实现三方的共赢局面。
二、城市更新立法的问题与现状
（一）我国城市更新立法的研究现状
1.国内研究现状
我国于二十世纪70年代逐步开展城市治理立法活动，先后制定了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地房屋征收和管理条例》。2008年国务院发布《关于促进节约集约用地通知》，允许各地方政府结合本地实际情况自行制定相关法律法规和政策。在立法仍有空白的前提下，由地方政府结合地方特点进行城市更新立法不失为一个好选择。国内城市更新立法探索的代表性案例是深圳市。2009年10月，深圳发布《深圳市城市更新办法》，并继出台了《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》等规范性文件。深圳市相关实践最为我国城市更新立法的典型范本，具有较强示范作用和参考价值。
2.国外研究现状
尽管各个国家城市更新的路径有所不同，但大多沿用消除贫民窟——福利色彩浓重的路径。早在上世纪60年代，国外学者便开始探讨城市更新理论，此时对于城市更新工作多集中于贫民窟改造，其主要目的是城市物质方面的改善与提升。随着城市的物质水平的不断提升，人们对城市多元化发展的要求日益加大，J.Jacobs 第一次提出了城市多样性观念并对其进行研究。随后，芝加哥派学者E.W.Bregess 和 D.J Bogue提出城市是一个有机体，城市的从兴起到衰败再到兴起是自然规律，有效的城市更新可以扭转城市衰败的进程。上世纪80年代，人本主义逐渐兴起，学者们提出城市单一的生活模式将每一个个体孤立并使原有的社会模式崩塌，从而使城市发展丧失多样性并引发社会问题，应当注重发展城市文化，这一思潮将文化发展融入到了城市更新理念中，赋予了城市更新发展文化、传承文化的职能。
（二）我国城市更新立法存在的问题
1.缺乏明确的理念和原则，规划体系不完善
做任何事项需要有目标指引，有原则指导，城市更新也不例外。在城市更新的实践中，并没有体现出明确的理念导向，缺乏以人为本的指导原则。主要体现在以下方面：公众参与度低，整个城市更新的大格局，主要是政府部门主导，从政策计划到具体实施，从宏观格局到微观措施，都有政府工作人员的身影，很好的展现了“服务型”政府的形象，但却忽略了公众意见与作用；政府工作人员发挥作用过大，往往造成越俎代庖的情形，城市更新与公民是息息相关的，公民以城市为生活背景，城市依靠公民得到更好的发展，城市更新的实践中，政府是决策的制定者和执行者，但政府工作人员没有直面社会生活的方方面面，没有公众对自己生活情况的感受更深，在没有充分听取公众意见下作出的政府决定，缺乏客观性和可行性。在缺乏公众参与，领导者擅作主张的情况下，为了体现城市的优越性，城市更新以多建商业中心为措施，不符合实际情况的盲目追求打造全球化的大都市，导致城市更新困难。每一项立法或政府文件的制定目的，无不是公共行政的公共政策范畴，现有的城市更新法律法规并没有明确规定法律原则，缺乏导向性，不利于城市更新的发展。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2.缺乏专门法律调整，城市更新基本法缺位
纵观城市更新立法发展过程，直到2009年城市更新才成为法律概念，关于此的法律法规几乎没有，缺乏一部对城市更新整体规范的法律，这给城市发展带来了一定的困境。首先，没有统一立法，无明确城市更新立法目的与立法理念，城市更新的实施者在实务中没有明确理念进行自我规制，滥用权力的情况时有发生；城市更新的监管中在对城市更新具体实施的监管过程中，缺乏明确理念指引，可能会对监管目的理解模糊化，或是监管方向错误。其次，没有城市更新的基本法律，对城市更新中产生的各种法律关系、各种法律纠纷无法调整，不利于社会维稳。最后，没有城市更新基本法，导致法律法规效力不足，使得执行力不足。在城市更新中如产生各种纠纷，需要专门的法律规范进行调整，因此城市更新基本法律应当加快出台。
3.城市更新法律体系缺乏系统性，法律规范之间不衔接
城市更新法律的本质是对城市更新中产生的各种法律关系进行调整，因为城市更新涉及社会的诸多方面，不可能把所有需要调整的社会关系都列入城市更新法律之中，因此，增加不同类型的城市更新立法，以形成统一晚辈的城市更新体系非常重要。中国城市更新法律整体格局，多以地方性法规和规范性文件为主，这给城市更新监管过程带来了重重困难。首先，但城市更新涉及多个方面，即使有城市更新的立法对具体实施的规定不会面面俱到，主要从城市更新的立法理念、基本原则等具有宏观层面的角度进行调整，在实务操作层面仍缺乏可操作性。其次，城市更新的实施与土地管理和城市规划密切相关，城市更新法律和《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等存在着千丝万缕的联系。在制定法律的过程中，立法者需要对法律之间的协调性加以考量，仅是单纯的把某一法律独立出来，容易导致法律之间的规定相冲突，不能协调一致，不能形成统一的法律体系。
三、城市更新立法的措施与建议
（一）明确基本原则及理念
城市更新作为一项将在全国范围内获得长足发展的政策，必须具备较为确定、具有普遍指导意义且能够普适于各地不同情况的原则及理念作为支撑，从而扎实推动其渐进式的落实与开展。近年来，党的政策都对城市发展提出了要求，在推动城市更新的过程中，必须牢牢把握正确的原则方向，不断满足人民群众对美好生活的需求。《2018-2019年度中国城市更新白皮书》中提出，城市更新的开展必须贯彻人民本位，同时在发展的过程中还需兼顾创新发展及生态环境，强化绿色生态理念。此外，结合深圳、珠海、广州等地的有效经验及实践成果，可以总结出一系列具有普遍适用性及典型性的原则及理念。目前我国城市更新要秉持绿色低碳、文化传承、节约集约、利益共享等发展理念，从而探索城市更新的长效机制和评价体系。
（二）完善城市更新法律体系
城市更新是一项浩大的、复杂的“工程”，每一项更新中都涉及到社会的方方面面，有关城市更新的法律需要调整的社会关系纷繁复杂，需要解决的问题多种多样。笔者认为完善城市更新法律体系，需要共同的立法原则相衔接，同时应当结合具体城市的实际情况进行综合考量。以城市背景为基础，以“公共利益”原则将城市更新法律法规与《土地管理法》、《城乡规划法》等法律相衔接，增加城市更新相关法律法规，系统规范城市更新活动，做到城市更新有法可依。一套完整的法律体系，首先需要有调整某项法律关系的单行法，对该法律关系进行概括性的、原则性的规制。在城市更新中，国家应当从整体宏观的角度制定适用于全国的《城市更新法》，该部法律不需要细致入微，因各地方实际情况不同，需要解决的具体问题不同，故不能一概而论，仅从城市更新的基本原则以及一些原则性的规范入手即可。从国家层面出发，政府应当制定与城市更新单行法相配套的法律法规，这些法律规范需比城市更新单行法更加具体，并能够直接运用其规范内容解决纠纷；从地方层面，各地方政府、地方人大应当结合地方实际需要，制定适应地方的、具有地方特色的法律法规；从整体层面出发，地方立法应当在国家立法的范围内进行，不能与上位法相抵触，城市更新法律法规应与其他相关法律相衔接。完善城市更新法律体系，制定城市更新单行法与系列法律规范，有利于促进城市更新向纵深发展。
（三）制定城市更新专门法律
现阶段，在我国现有的法律中，涉及城市更新相关规定的有《宪法》、《物权法》、2012年出台实施的《行政强制法》、2019年修改即将于2020年1月实施的《土地管理法》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等。此外还有《深圳市城市更新办法》、《上海市城市更新实施办法》等地方性法律法规等等，并且地方政府为明确更新方向与策略还在本身的规章下进行细化。综上，虽可见我国已有一定数量涉及到城市更新的法律法规以及相关文件，但大多缺乏专业性、系统性，大部分法律还停留在早些年的城市改造基础上，因此对在各地进行城市更新过程中缺乏真正指导，导致程序混乱，没有合法性依据。
反观域外国家和地区，日本已于1969年就出台《都市再开发法》，我国台湾地区也制定了《都市计划法》、《都市更新条例》等等，因此，我国也应当制定专门的城市更新法律《城市更新法》。《城市更新法》应由国务院制定颁布，并且应当对如下内容作出相关规定：第一，明确城市更新的主要职责部门，确定各级政府以及各级规划国土主管部门、发展改革部门的工作任务，保证责任分配落到实处，避免部门之间工作相互推诿，同时也避免部门间出现工作重叠。第二，明确城市更新规划与计划的内容，应当确定全国各个城市应当根据自身的总体规划情况制定城市更新立法，对整体形式做规范化处理。第三，对不同种类的城市更新类型作出区分，并针对其特性作出相应规定。
结语
城市更新立法应当对总体的方向予以把握，应当明确城市更新的整个过程都将以公共利益为导向，始终坚持为公共服务的原则，明确城市更新的基本原则及理念，完善其法律体系和专门法律，坚持为城市居民服务，以此为目标城市更新中的每一个程序、每一个动向才能真正做到真正为人民服务。
参考文献：
[1]周建梁.城市更新和旧城改造中需要处理好的几个关系[J].上海房地，2018（01）：41-44.
[2]朱一中，王韬.剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例[J].经济地理，2019，39（01）：56-63+81.
[3]耿卓，于凤瑞.我国城市更新中的用益物权确权问题研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（01）：76-85.
[4]王淼.城市社区治理与公共参与研究[D].西南交通大学，2007.
[5]金峰.深圳城市更新政策背景下的城市规划方法探索[J].城市建设理论研究（电子版），2018（31）：14.
[6]周杨一.城市更新视角下旧城改造效益评价研究[D].江西师范大学，2018.
[7]朱海波.当前我国城市更新立法问题研究[J].暨南学报（哲学社会科学版），2015，37（10）：69-76+162-163.
作者简介：曲文英（1995-），女，汉族，山东龙口人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事宪法与行政法领域研究。胡洲（1995-），女，汉族，重庆渝北人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事民商经济法领域研究。王涵（1996-），女，汉族，吉林吉林人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事宪法与行政法方面研究。刘阳（1995-），女，汉族，河南三门峡人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，主要从事诉讼法与司法制度领域研究。
课题项目：本文受四川省社会科学院研究生学院学术新苗项目资助，是“旧域改造困境与城市更新立法研究”课题研究成果，课题组成员：曲文英、胡洲、王涵和刘阳。
论文作者:曲文英,胡洲,王涵,刘阳
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/7
标签：城市论文; 法律论文; 政府论文; 社会科学院论文; 理念论文; 理论论文; 我国论文; 《基层建设》2019年第32期论文;