财政支持与市场运作：印度作物保险的经验与启示，本文主要内容关键词为：印度论文,作物论文,市场运作论文,启示论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业在印度国民经济中占有十分重要的地位，但由于受季风影响，其产量很不稳定。这不仅给广大农民带来生活甚至生存的困难，还导致与农业相关的上游产业很不稳定。为了解决农业生产波动带来的负面影响，印度政府一贯重视农业保险的作用，特别是对作物保险给予大力扶持。
一 财政支持下印度作物保险的初步发展
(一)作物保险的设计论证
1947年独立伊始，印度政府就开始研究作物保险问题。首要的问题是确定保险方式，即应该进行个体作物保险还是大面积保险。前者试图对单个农民的全部损失赔偿，但需要获得一个较长时期内作物产量的可靠记录以确定费率，农民按各自费率支付保费并单独定损和获赔，不过在当时很难得到相关的有效数据。后者正视个体农民可靠生产数据的缺失和个体方法存在的道德风险，它将一个作物产量和产量变化同质的地区而不是单个农民作为保险的基本单位，即同质地区内所有农场或农民支付相同的费率，得到同比例的赔偿，而不论具体收成如何。由于大面积保险将大大降低保险运营成本，因而受到研究者们青睐。然而，当农业部将这一计划向各邦推广时，各邦都不愿接受。理由是农业保险风险很大，而中央没有给予相应的财政关照。
于是，印度政府1965年提出了一个改进的作物保险法案，规定由中央对邦的赔偿责任提供再保险。同样由于很大的财政责任，几乎所有邦政府都予以反对。1970年，印度农业保险专家委员会就这个议案进行了经济、管理、财政方面的精算审核，指出中央应该对该计划承担更大的财政责任。
(二)初步的试验试行
在上述研究的基础上，全国作物保险试验在有限的、非正式的和分散的规模上于1972年开始进行。印度人寿保险公司综合部推出了一个针对H-4棉花的保险计划，这是一项个体作物保险计划。然而，经过多年的研究论证，印度决策者已经认识到政府财政对农业保险的决定性意义，决定通过保险国有化的措施予以支持。就在1972年，议会通过了成立(国有)印度综合保险公司(GIC)的议案，由它接管有关H-4棉花的试验计划，并将保险范围扩大到包括花生、小麦等多项作物，在古吉拉特、西孟加拉等6个邦试行。但直到1978-79年，参与的农民只有3110名，保费收入仅0.454亿卢比，赔付4.812亿卢比，索赔率高达1060％。这次试验的失败，一是由于无论在农民保费支出还是在公司赔付及运作上，政府都还没有予以相应补贴，二则因为个体作物保险本身面临较大挑战。从理论上讲，在没有财政补贴的情况下，农民自身承担的保费相对提高，心理上的无助感也快速上升，导致逆向选择几率增加、保险覆盖面缩小；同时，由于个体作物保险倾向于对相应损失作完全赔偿，这事实上强化了农民发生道德风险的愿望。
有了前面的教训，从1979年开始，GIC转而推行大面积保险，但只将谷物、小米、油菜、棉花等少数品种纳入保险，且只限于获得相应贷款的农民自愿参与。GIC和邦政府对于风险的分担比例为2∶1，保险最大数为作物贷款额的100％，并由中央和邦平等地对参与计划的小农和边缘农提供占其保费50％的补贴。该计划在13个邦得到实施并持续到1985年，总约62.7万人参与，保费收入19.695亿卢比，赔付支出15.705亿卢比，赔付比出现乾坤大扭转，财政支持的效果十分明显。农业保险委员在1983年对试验结果展开分析后认为，作物保险计划是支持农业经济的有效办法，应扩大其施行范围。
因此，中央政府决定从1985年起实施综合作物保险计划，对遭遇干旱和洪灾的农户提供金融支持。该计划由获得谷物、豆类和油籽生产贷款的农民强制参与，保额限定在贷款额的100％之内且每个农民不超过1万卢比。谷物和小米的费率为2％，豆类和油籽类则为1％。对参与这一计划的小农和边缘农给予保费50％的补贴，由中央和邦均摊，并约定保费结余和赔付支出由两者按2∶1承受。由于中央有较多的财政支持，很多邦对参与该计划的积极性较高，最后在15个邦和2个中央直辖区得到执行并持续到1999年的旱季。不过，计划的实施还是使各邦感到压力较大，它们一直希望中央承担更多的责任。结果，一个新的试验性计划于1997-1998年的雨季在5个邦的14个县得到推行。新计划与GIC的不同在于，它要求对小农和边缘农给予100％的保费补贴以及中央与邦按4∶1承担补贴与赔付。由于管理与资金困难，新计划只实施了一个季节，说明对农业保险的支持不能太理想化，应量力而行。
综合作物保险经过15年的试验试行，参与人数累计达7627万人，承保金额2494.9亿卢比，保费收入40.356亿卢比，赔付230.345亿卢比，平均赔付比为1∶5.71，造成了较大的财政负担。之所以如此，是由于该计划还存在较大缺陷，表现为覆盖面小，只面向贷款农户且承保作物品种也很有限；费率级差过小且太低，保费收入严重短缺；承保单位过大，无法有效反映作物的实际损失，还诱发了道德风险；保额过低，赔付金不足以弥补农户损失，降低了农民贷款和投保的积极性。另外，计划的全面推广使风险本身有了放大的可能以及此间印度遭受了多次大旱灾也是客观的原因。但不管怎样，降低赔付率是印度作物保险的主要难题，因为赔付率波动过大反映出计划的持续性不强。
二 印度作物保险的新发展
进入新世纪，印度政府更加大了对农业的支持力度，在吸取既往经验的基础上，推出了一些新的作物保险计划，而在保险运作管理中则逐渐引入了市场元素。
(一)国家农业保险计划(National Agricultural Insurance Scheme，NAIS)。NAIS从1999-2000年度开始实施，目的是为农民在面临自然灾害、病虫害损失时提供保险项目和资金支持，同时帮助农民稳定收入。它将承保面扩大到所有农户和几乎所有粮食作物，这实际上起到了风险分散的作用。费率过低和级差过小的状况也有所变化，油籽类3.5％，小麦2.5％，水稻2％。小农户仍可享受50％的费率补贴，由中央和邦按照1∶1分担，但将按5年期限逐年减少并最终取消。为了扩大参保率，凡参加NAIS的邦或自治区，要求起码在前三年以乡村自治委员会为单位进行团体投保。NAIS的另一特点是，它运用了点面结合的投保方法：对划定地域内特定作物的大面积灾害进行统一保险；同时对滑坡、气旋、洪涝等地点化灾害进行单独保险。难能可贵的是，为了保证这一计划的顺利推进，它最初由政府经营，转入正轨后再由综合保险公司接手，可见政府的用心良苦。
(二)经济作物保险计划。随着农业国际竞争的加强，印度对经济作物的发展也越来越重视，最近已启动了专门的经济作物保险项目。该项目由综合保险公司承办，采用大面积保险方式，标的是所有因自然因素引起的作物产量低于当地基准产量的风险。但前两年为过渡期，只承保洋葱、辣椒、姜黄等少数品种，从第三年开始承保其他作物，这反映了政府小心翼翼确保计划顺利推进的心态。在邦政府同意办理的前提下，邦内所有农户都可参与，但借贷农户被强制参加。投保限额有了适当提高，可达到平均产量的150％，且贷款农户投保额不低于相应贷款的100％，以确保灾害发生后不失信于金融机构。费率按各邦的情况根据不同作物精算而定，对小农户仍予以50％的保费补贴，但同样将依据不同状况最终在3～5年内取消补贴。当保险区内被保作物实际平均产量低于本地的当季基准产量时，所有同种被保作物均被视为遭受同等程度损失而获得同等程度赔偿。保险公司在前两年承担的赔偿不超过保费的1.5倍，以后则上升为不超过保费的2倍，超过部分由中央和邦按1∶1出资设立的共同基金加以赔偿，显示出政府对作物保险构建长效机制的一种制度安排和尝试。
(三)降水指数保险计划。这一险种针对特定区域和特定时期内因遭遇干旱而造成预期农作物产量减少的状况，因此保险范围只限于那些易受干旱影响的作物，如稻谷、玉米、高粱等。它给农民提供“播种失败保险”和“雨水分配指数保险”两种选择，前者承保由于干旱而无法播种或播种失败，后者承保播种成功后的各个关键阶段与作物生长所需要的湿度相适宜的降水指数。降水指数的标准由关键时期降水的权重和过量降水的上限构成，它反映了评价降水需求的理想的、可操作的方法。关键在于，计算降水指数是透明的、客观的，而且相对于以总降水量为标准来说，这一方法更精确，对农民更有价值。特别是该项目把保险分段进行，就同一作物在不同时期为农民提供不同选择，这是保险市场细分的一种有益尝试。此外，种植者无需提交赔付申请和其他证明材料，只要从气象站获得降水数据并计算出降水指数后，赔付额将自动计算出来并拨付到种植者的银行账户上，减少了贷款拖付的风险；由于赔付的基础是该地区的降水状况，对生产者有努力提高产量的刺激；对银行而言，由于还贷得到保证且及时，也愿意提供更优惠利率的贷款。因此，该计划具有简便、易行、高效等特点，比传统作物保险的运营成本要低很多。
(四)克拉拉邦作物保险管理机制。克拉拉邦作物保险工作处于印度较前列的位置，在此主要讨论其管理机制的创新之处。克拉拉邦为作物保险计划建立了保险基金，它由邦财政投入、保费收入和基金利息三部分构成，由农业厅长和主办农业官(Principal Agricultural Officers，PAO)分别在邦合作银行和地区合作银行开设基金账户。在每个月底前由保险代办员把保费交至PAO账户，如果该账户的余额超过5万卢比，超过款项应当在当日转到农业厅长账户上。该邦作物保险计划采用市场化运作机制，由保险代理商以村为单位经办。为了确保保费及时收缴，邦政府允许代理商按实收保费的10％提取佣金，并按代办员、农业官助理、农业官各8％、1.5%、0.5％的比例分配。在赔偿方面，政府也讲求效率，要求灾害发生3天内，农户应当向代理商报告，代理商在收到索赔书5日内完成查勘，确定灾情，并向主办农业官递交报告。赔付由代理商签发支票支付给农户，但各级官员提出赔偿建议的权限和批准的索赔金额都有严格限制，农业官助理建议赔偿权在500卢比以下，农业厅长的建议权限在5万卢比以上，而农业官的权限则介于两者之间。不过，一般批准赔付的金额最高只有2.5万卢比，超过该值就需通过邦保险计划的最高权力机构，即由农业厅长、主办农业官员、合作社注册官、邦保险主管及合作银行执行主任等组成的保险管理委员会批准。目前，克拉拉邦作物保险的市场化管理方式正逐渐成为印度作物保险运作模式的主流取向。
三 印度作物保险的绩效评价
作物保险具有准公共产品性质，因而其发展离不开政府扶持。印度政府在作物保险的发展中发挥了重要作用，不仅组建了国有保险公司来经营，而且还长期给予大量的财政支持和有力的政策引导。目前，印度已有4家国有综合保险公司——国家保险有限公司、新印度人寿保险有限公司、东方保险有限公司、印度联合保险有限公司——直接经营作物保险，同时对农民缴纳保费和保险公司经营管理费进行补贴并提供再保险。在政府的努力之下，参与保险的农户数量和保险的覆盖面都有很大突破，为印度农业的快速发展做出了可喜贡献。
但是，印度作物保险的低保费、高赔率使中央政府和邦政府承受了很大的财政压力。另外，由于监管机制不完善，道德风险发生率较高，加之农户的保险意识较弱、保费支付能力较差，使保险交易成本很大。再者，印度宪法规定农业管理属于邦的权限范围，作物保险的实施与否由邦决定，有些邦从自身财政考虑出发，对一些作物保险计划不予实施。这都成为印度作物保险进一步发展的障碍。
四 印度作物保险对中国的启示
中印两国的作物保险都面临着农业现代化水平不高、农民收入低以及农村金融体系不发达、信用制度不健全等诸多困难。但印度政府通过大力试验和实施作物保险计划，成功分散了农业经营风险，也促进了农业生产大发展，由此我们获得下列启示。
(一)作物保险定位要准确。作物保险在性质上可分为作为社会福利政策的保险和作为农业、农村发展政策的保险两类。前者如美国、加拿大、日本等国的作物保险，后者如菲律宾、墨西哥、巴西等国。因此，发展中国家开办作物保险一定要定位准确，在经济水平没有达到足够的高度之前，政府支持应量力而行，否则将陷入财政困境，如印度1997-1998年雨季开始的试验性计划就因财力不足而被迫流产。另外，作为区域经济差别明显的国家，还需适当变更作物保险的运作机制，以应对不同地区、不同时期的不同情况。印度作物保险的实践就反映出长期试验、分步实施、因地制宜、定位准确的特点。
(二)作物保险不能行政化。作为农业和农村发展政策的一项制度化措施，作物保险必须得到政府的强力支持。然而，如果只由政府来办保险，就会形成垄断的市场结构，降低效率。因此，在印度，没有政府补贴的商业保险公司也被允许办理作物保险。由政府主导建立的作物保险基金，既完善了保险的投入机制，又能对保险风险实施再保险，大大优化了印度作物保险的市场结构。事实上，作物保险要长期发展，就不能行政化，必须引入市场元素，讲究市场效率。比如，印度逐渐提高投保上限，使保险赔付金能给农户以必要的现金流，既能按期还贷，又能继续生产；既增加了金融机构发放农业贷款的信心，又促进了农业生产和作物保险的良性循环。目前，中国作物保险承保风险太小，参保与否对农户影响不大，这是他们积极性不高的一个重要原因。
(三)有效避免逆向选择和道德风险。印度作物保险从各方面都注意到了这个问题。为了解决理赔的基数问题，保险公司详细规定了以保险期间的投入为标的的投保和理赔原则，这充分反映了发展中国家农业生产的实际情况，因为农户在生产中往往是精打细算计算投入的。关于保险定损问题，印度不但有保险公司定损的方法，还有信贷机构和保险公司共同定损的方法，更有政府单独定损的方法，如克拉拉邦作物保险管理委员会就有最终定损权。另外，赔付金由保险公司直接拨到银行，既保证了农户及时得到赔偿，又反映了保险公司代农户还贷、对金融风险负责的思想。这些事实求是、细致入微的管理措施有效降低了逆向选择发生的几率，在较大程度上避免了道德风险。
(四)加强激励监督和市场运作机制。印度作物保险通过雇用代理商收缴保费，并给予一定的保费留成，很好地激发了代理商收缴保费的积极性。相反，中国就曾因保费收缴困难，造成很多地区作物保险无法持续。此外，印度规定凡是参加信贷计划的农户必须参保，这也是一种激励机制，它因为给了农民基本的保障而刺激了他们的生产热情，而且还能增加农业信贷，推动农村金融发展。值得注意的是，在法治不规范、不健全的条件下，为了限制一些官员滥用权力，对于政府资助的作物保险计划，必须严格监督机制，如像克拉拉邦那样规定不同级别的官员拥有不同的建议赔偿权、索赔批准权等等。