从国家的视角看村委会选举的成本与效益，本文主要内容关键词为：村委会论文,视角论文,效益论文,成本论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治可以说是20世纪末中国农村社会发展的一大奇观，其中村民委员会选举作为“世界最大规模的民选实验”则是这一奇观的最大亮点，也就自然成为学界聚焦热点，研究成果纷呈迭现，灿然可观。而对村委会选举和村民自治的功过得失及未来前景的看法更是见仁见智，观点殊异。笔者试图通过分析村委会选举的成本与效益来对其现状作价值判断，并预测其未来走势。对村委会选举的成本效益有两个基本的、不同的分析视角，一是国家的视角，二是村民的视角。不同的视角，可能会得出不尽相同的结论。本文撷取的仅仅是国家的分析视角。
一
作为人类社会特有的一种公共选择活动，选举无疑需要付出成本。村民委员会的选举自然也不可能例外。村委会选举成本既包括选举过程中正常耗费的人、财、物等经济性投入，也包括可能出现的乡镇权威的下降，一些既得利益群体的干扰等政治性成本。
（一）经济成本
村委会选举显然要投入一定的人力、物力、财力。大体包括以下几类：一是组织准备、宣传发动费用。如四川达州通川区在组织第四届村委会换届选举过程中召开动员会、干部培训会、选民代表会等1400余次，书写标语10000余幅，办板报400期；二是选民登记组织选举费用；三是总结经验、获取反馈等费用。笔者曾赴江苏金湖县银集镇调查该镇第五届村委会换届选举情况。据笔者统计，从1998年11月3日该镇组织各村开展换届选举宣传发动工作到12月10日对选举工作进行总结，共历时38天，其间举办各种会议200余场，制作并发放表格、张贴宣传标语、悬挂横幅不计其数，可以说投入了相当的人力、物力和财力。值得注意的是，该镇从一开始就成立了由镇党委书记任组长的镇选举工作领导小组，各村也成立了由村党支部书记负责的类似机构。据大量资料显示，像银集镇这样在村委会选举中所做的投入在全国具有普遍性。
上述均为正常支出，除此以外，村委会选举的经济成本往往还包括对投票者的适当补偿。据笔者了解，全国很多农村村委会选举为了保证参选率，一般都对到场参选者给予数额不等的经济补助。如1999年4月江苏兴化某村委会选举，对所有到场投票者均给予误工费5元。再如2000年9月太仓某村选举，给每位参选者毛巾一条、牙膏一支、矿泉水一瓶，价值8元。
（二）政治成本
政治成本的量度是最困难的，最缺乏经验的实证支撑，而且许多政治性成本不具有普遍性和必然性，某些农村地区的村委会选举需要付出某项政治成本，另一些地区则没有这项成本。但一般来说，政治成本包括：
1.由于授权关系的质的变化，乡镇政权组织的传统行政权威下降，从而贯彻、执行上级指令的能力、合法提取农村资源的能力也就下降。少数地区村民自治的发展与计划生育政策的贯彻并不同步即其明证。
2.宗法、家族势力和“大款”通过选举的方式合法地控制村委会，形成对国家政权的恶性抵制，造成农村局部地区基层政权对村委会指导和监督功能减弱，甚至丧失。这方面一些学者的研究已达到相当深度。
3.村委会选举使得乡镇处于两难处境，亦即韩丁所说“公公背媳妇，两头不讨好”的窘境（注：韩丁曾借用一基层干部的比喻来说明“三反运动”和“四清运动”时期农村基层干部所处的两头受气的境地。笔者转用来比喻乡政村治格局下乡镇政府的处境。见Hinton,W.,1983,Shenfan,The Continuing Revolution in a Chinese Village,New York:Random House Inc.,p.219.）。一方面乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要由乡镇政府加以贯彻、落实。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人，其完成情况是衡量乡镇领导工作实绩、决定其升降去留的一项主要指标。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实。但另一方面，村委会选举改变了村委会授权方式，乡镇已很难通过行政强制支配作为村民自治组织的村委会，以完成上级交办的硬性任务。于是，乡镇便在上级的刚性行政强制与下级的软抵硬抗甚至置之不理的夹缝中左右为难。笔者曾接触过上百位乡镇领导，他们对这一境遇普遍持不满甚至怨恨态度，有人更直言说“中央这是要把我们乡镇一级当作牺牲品”。此话固然失之偏激，但对中国这样一个超大农业主导型社会来说，农村的稳定举足轻重，而乡镇政权组织在农村社区不可或缺的地位自不待言。
4.村委会选举因受到乡村既得利益群体的抵制而加大了成本。一些地区由于乡村管理长期为少数人垄断，逐渐形成一个独立的乡村权势阶层[1]，并经过多年经营形成一张盘根错节的关系网。他们凭借权力可以随时“调整”村民的土地，可以不经村民同意出租或转让耕地，他们还可以把乡村企业变成自己的小金库。实行村委会民主选举，推进村民自治，必然会触及这一阶层的既得利益，限制他们的特权，他们必然会以种种方式予以抵制，无形中就增大了村委会选举的成本。
二
较之村委会选举的成本，其收益则更为显著。80年代初以来以村委会民主选举为基础的村民自治的迅猛发展本身就印证了这一点。如同选举成本一样，选举效益也可归纳为经济和政治两个方面。
（一）经济收益
虽然村委会选举的经济收益可能难以量化，但二者无疑有正相关关系。
1.激活农村经济社会发展
改革开放伊始，农村家庭联产承包责任制以及村民自治形式——村民委员会都首先出现在经济落后地区（前者是在安徽凤阳县，后者是在广西宜山县和罗城县），这并不是偶然的。而经过10多年的发展，又出现了一个普遍现象：那些经济发展速度快的地区对村委会选举的呼声更强烈，要求也更高。因为，村委会选举状况直接影响到村委会的组织程度、管理能力和权威性。也正因为如此，国家民政部1993年表彰的200个“全国模范村民委员会”大都具有较强的经济实力[2](p.225,154)。在福建省，经过三次换届选举后，村民委员会的组织程度大大提高，领导能力也有了很大程度的改观，并在促进当地的经济发展问题上做出了显著的成就。福建全省村委会平均集体纯收入由1990年的6.4万元上升到19994年的11.5万元，农民人均收入由1990年的953元上升到1994年的1578元。1994年换届选举后，全省有92.4%的村委会完成了计划生育任务，98.9%的村委会完成了粮食征购任务，86.2%的村委会完成了纳税任务，99%的村委会完成了征兵任务，分别比选举前有了大幅度的提高。又如辽宁省，民主选举使得落后村的比例由1989年的15%下降到1994年的7.8%，农民纯收入上升为1232元，村委会也能顺利收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育率高达95%以上。[3](p.59,63)
从制度经济学的角度来看，包括村委会选举在内，村民自治实际上就是有效地为农民提供低成本公共产品（包括从生产到流通的社会化服务，以及整顿村容、兴修水利、防洪防汛、修路造林、拥军优属、养老扶幼、集资办学，甚至治理赌博偷盗、抢劫斗殴、封建迷信等等）的一种制度安排。80年代初，中国广大农村从农业集体制度到家庭责任制的制度变迁虽然为农业的高速增长提供了很强的激励机制，但却没有为农村地方性公共产品的供给提供同样有效的制度安排[4]。为解决农村社会公共产品的短缺问题，80年代初在一些地方基层组织休系处于瘫痪状态时，农民就创造了自己管理自己的村民自治的组织形式：村民委员会。而是否实行村委会民主选举以及选举的质量都直接影响着这一制度所能提供的公共产品的质量。从而直接影响到本村公益事业以及农民的个体利益。这也正是村委会选举这一“草根民主”的基本形式在中国广大农村得以萌发并持续发展的内在动力。
2.降低国家对农村的管理成本
改革开放以来，随着农村逐步实行家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，“政社合一”的人民公社体制开始瓦解，中国农村尤其是落后地区的农村陷入了一定程度的无序和失范状态。在这样的背景下，国家开始面临如何填补人民公社体制瓦解之后某种程度上的基层农村社会的组织瘫痪和权力真空，以及迅速解决农村基层社会无序和失范的问题。国家的选择只有两条，一是把乡镇政府延伸至村一级，以难以负荷的经济成本重构农村基层政权组织。据徐勇教授推算，如果当时70多万个村建立政府机构去替代原先的生产大队和小队，仅工作人员的薪水一项，国家一年至少就要付出63-175个亿[2](p.225)。况且，村级政府组织也无法适应家庭联产承包责任制这一新的经济体制；剩下的唯一可行选择就是默许、甚至鼓励村民通过民主选举的方式产生村民自治组织，由村民自己管理自己的事情，从而调动广大农民的积极性，利用村民自治组织在不增加国家财政负担的前提下，在村级社区履行政府机构的至少一部分行政职能，并通过对村委会的宏观控制和具体工作指导，将村民自治导入国家法制和政策规范的有机整合之中，这有利于减少和克服农村社会的紊乱和无序，为农村经济社会的稳定和发展提供了一个制度化途径或机制。有数据表明，四川省彭山县1994年刑事案件娄量比实行村民自治以前的1991年减少381件，下降38.7%。山东省章丘县的数据表明，该县1990年比起民主选举村委会以前，民事纠纷下降11.8%，治安案件下降5%，刑事案件下降24.8%。[5](p.213)这样的资料在各地比比皆是。
（二）政治收益
村委会选举的政治收益既有眼前的现实收益，更有潜在的长远收益。
1.推动村委会成员素质的优化
通过定期、开放、竞争的选举机制，克服了村干部与村民之间长期缺乏流动导致的地位不平等，（注：沈延生撰文引用了1998年河南省固县县委组织部长张新国就本县情况写的一份调查报告，指出在许多村级组织中存在着父子、兄弟姐妹等直系亲属和翁婿、公（婆）媳、夫妻等近姻亲在一个班子任职以及搞“世袭制”的现象。参见沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第24页。）以及由于权力的“家族化”与“世袭制”导致的机构腐化。村庄精英阶层已经出现开放、竞争、流动的态势。每一届选举，全国的村委会成员落选率基本在20%至50%之间。1999年3月完成选举的宁夏，落选率为36%；1994年4月完成选举的贵州省，落选率为50%；1999年5月完成选举的河南省，落选率为34%。在个别的村，则可能达到90%。这表明，村干部仅仅因为和上面关系好就年复一年干下去的情况有很大改善。正是因为选举开放了村庄公共权力资源，为村民提供了机会均等的流动途径，使村民更多地凭借个人素质、知识、成就以及对村民的承诺等，在竞争中获胜，乡村精英才能脱颖而出。
2.推进党和国家民主化进程
诚然，村并非一级政权，村委会也不属于正式的政权机构，但村委会民主选举对执政党和国家层面的政治民主化进程的影响却不可低估。
首先，村委会的民主选举对作为国家权力机关的人民代表大会的选举产生了直接的示范效应。村委会和各级人大均由民主选举产生，特别是县乡两级人大更与村委会一样由选民（村民）（直接）选举产生。因此，已广泛运用于村委会选举的各种选举规则和方法，如不由村党支部或乡镇指定候选人的“海选”，设立秘密划票间，候选人竞选演进并现场回答选民提问等等，将有可能为人大特别是县乡两级人大选举时采用。这必将有效提升人大自身的民主程度和合法性权威，从而有利于加强人大的权力，进一步改变其“橡皮图章”的形象。
其次，村委会选举也促进了中国共产党党内民主的发展。中国共产党作为唯一执政党的地位决定了党内民主建设在整个国家民主和社会民主建设中处于核心和关键地位，党内民主状况往往对国家民主和社会民主产生决定性的影响。当然国家民主和社会民主反过来也会促进党内民主的发展。村委会选举作为基层社会民主的重要一环，对党内民主特别是对基层党组织的民主是有积极影响的。与这种影响不无相关，山西省河曲县、安徽凤阳、广东深圳龙岗区以及四川省60%的村都先后实行了村党支部换届“两票制”，即在原有的党员选票前，增加了村民的信任票和推荐票，作为确定村党支部候选人的依据。这将有助于促进党内集体领导和民主集中制的健全，推动党内政治生活的民主化，进而拉动整个国家的民主化进程。
第三，村民自治对政治过程也产生了直接影响。特别是村委会直选的成功经验，提高了村民的政治参与的效能感，使他们有可能提出进一步的政治参与要求。学界因此有人乐观地呼吁，中国政治改革采用“非政党式竞争选举制度”的时机已经成熟，下一步改革首先应进行县、市长的竞争性选举。[6](p.196)还有学者认为：“可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的选举，必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家。”[7]实际上，在村委会选举的推动下，深圳大鹏镇等地区已经开始了“两票制”竞选乡镇长的大胆尝试。然而，乡、县毕竟是正式的国家两级政权，乡县两级政府实行竞争性直接选举，不仅会重构我国根本的政权组织形式——人民代表大会制度（政府间接由人大选举产生），而且还会冲击现有的中央与地方的关系格局。因此，至少目前还难以在面上铺开。据此有学者专门运用新制度经济学有关制度供给和制度变迁的理论进行了系统的分析，并得出了相当悲观的结论。[4]
笔者认为，一方面，目前村民自治从总体上还处在由国家启动和主导阶段，亦即属于一种政府供给主导型的制度变迁，国家对村民自治仍有相当大的控制力和影响力，既然这样，村民自治对国家层面的民主政治就不可能有立竿见影的冲击效应。此外，仅从技术层面上看，实行乡镇长的竞争性直选也有相当难度。据笔者调查，许多村民在表现出对直选乡镇长的向往的同时，也普遍担心一个乡范围太大，而一般村民只熟悉本村候选人，要在全乡（更遑论一个县）范围内选出乡镇长的适宜人选并非轻而易举（注：贺雪峰在细致的田野调查之后认为，即使在一个村（特别是一些较大的村）范围内，村民也并非彼此熟悉，因此称之为“半熟人社会”，参见贺雪峰：《论半熟人社会》，《政治学研究》2000年第3期。）；但另一方面，村民自治从一开始就孕育着极大的内源动力，又经过差不多20年的发展，已开始冲破传统的樊篱，形成自身的逻辑轨道，其强有力的惯性运动将不以人们的主观预设为转移，显示出一种无法阻遏的不可逆特点，并自下而上地对现有国家权力结构产生不断加大的冲力，这种冲力与国家自上而下的控制力交互作用形成的一种合力（已不同程度地偏离了各自原先的方向），在很大程度上决定了中国政治发展的方向和政治民主化的进程。
3.促进农村民主型政治文化的形成
民主政治的实行需要制度形态与文化形态的良性互动。中国传统政治文化的专制主义和臣属型特征没有为现代民主政治的孕育提供适宜的文化土壤，这是中国民主政治发展的深层制约因素。而在中国广阔的农村社区静悄悄展开的空前规模的村委会民主选举，使得一向被视为政治素质低下的“乡下人”、中国几万万农民受到活生生的民主实践的培训，他们的民主意识、权利义务观念、法制观念逐渐内化与自觉，参与公共管理的能力与技巧大幅度提高，农村基层政治、社会生活中官僚主义、特权现象以及侵犯群众民主权利的倾向则受到遏制，基层干部由此增强了自己的公仆意识、服务意识和法制观念。新型民主政治文化在占人口绝大多数的农村，在几千年来远离政治生活中心地带的乡间田野开始萌生，并渐渐成为一种生活方式渗透在广大农民的日常生活中，这为制度层面和行为层面的国家民主和社会民主的发展，提供了强韧的文化支撑和精神动力，它对中国政治发展的意义是极其深远的。
4.加快国家与社会关系的重构
政治发展的最深层基础是一个相对独立的、对国家（权力）有制约的社会（市民社会）的形成和发展。但长期以来，中国国家与社会关系的界限是非常模糊的，或者准确地说，社会一直湮没于无所不包、无孔不入的国家权力之中。这在经济文化比较落后、一盘散沙的农村比城市表现得更为明显。就现阶段的情况来看，村民委员会不仅是农村自治性组织，而且还扮演着农村社会自组织（利益集团）的角色，起着沟通国家与农村社会关系、组织农民参加国家政治生活的作用。村委会作为农民的自组织，一方面加强了农村社会的组织化、有序化程度，使分散的农村社会形成合力，以1+1＞2的结构效应抵挡来自乡镇政府的可能侵犯。同时，当村委会作为农村社会的代表与乡镇政府发生关系时，比如在签定行政契约时，实际上就扮演了农民“代理人”或“中介组织”的角色，成为国家与社会的缓冲。显然，村委会选举使得村委会授权方式发生了质的变化，这就意味着传统的国家控制社会、社会隶属于国家的模式将被打破，国家与社会的关系呈现出契约化和法律化的特征，从而为我国迈向民主法治国家奠定最深厚的社会基础。
三
成本与效益分析方法是一种典型的经济学方法。严格地说，它要求对涉指对象的成本与效益进行量化的分析与评估。但中国的村委会选举展开的空间是中国这样一个地域辽阔、人口众多（农村地区和人口占多数）且各地区特别是农村地区经济社会发展极不平衡的大国，涉及的方方面面因素错综复杂、变动不居且很少具有普遍性特征。此外，村委会选举还是一种公共政治活动，其政治成本和收益本身就难以计量，而其经济成本和收益更多的是间接的、定性的和模糊的，缺乏可供量化的相关数据。因此本文并未对村委会选举作精确的成本与效益分析，而是着重从这一方法引申出其蕴含的方法论意义，即对村委会选举的分析应有一种将其成本和效益进行综合比较、评估的视角和意识，唯其如此，这种分析才更具解释力和前瞻性。正是从这一方法论视角出发，我们的上述考察可以对村委会选举成本与效益得出如下基本的结论，并引发若干进一步思考：
1.对国家来说，现阶段村委会选举的收益远大于成本，这从根本上是由村级选举具有不同于国家层面民主选举的特点所决定的。应该看到，村委会选举所付出的经济成本和一定程度上的政治成本是获得更大收益的必要代价。因为没有一定的投入，很难保证选举的质量，也就难以获得应有的预期收益。
2.从全国范围来看，我国村委会选举大都尚处于起步或成熟阶段，这一阶段的选举成本相对要大一些，如大量的宣传动员和培训费用，以及一些地方或基层领导人为追求“轰动效应”或形象工程而不惜耗费大量人力物力所做的表面文章（形式主义成本）。但它们是暂时的。随着村民自治的稳定推进，尽管反弹或阻力也可能增大[4]，但相对来说，村委会选举的成本将会进一步降低，收益则会不断增多。
3.对村委会选举中出现的一些失控现象（如选举被农村恶势力所控制），不能因噎废食，而应积极引导，通过制度或政策创新，如将村委会与乡镇人大衔接起来，以化解村委会选举中的某些无序和失范现象，消除来自某些乡村强势群体的阻力，保持党组织和政权组织对村委会选举工作的宏观上的弹性控制和微观上的工作指导，以减少村委会选举的成本，扩展其应有收益。
4.上述关于村委会选举对于国家的成本效益分析是把国家（政府）作为一个整体。但实际上国家并不是一个单质的力量，其本身是结构性的，由纵横交错的不同层级（条）和部门（级）所构成。村委会选举对于不同层级和部门的成本收益并不完全相同。从层级上说，中央与地方特别是乡镇政府对村委会选举的价值判断是有明显差异的；从部门来说，人大和民政部门与其他一些党政部门对村委会选举显然也有不同的价值预期。这方面的分层研究还有待深入。
5.正如本文篇首所述，村委会选举的成本效益分析包括国家和村民两个视角，未来村委会的走势或前景很大程度上应取决于国家与村民对村委会选举的价值预期的合力。