政府信息公开进程中中美档案利用服务比较探析，本文主要内容关键词为：中美论文,探析论文,进程论文,档案论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G273.5 文献标识码：A 文章编号：1005—9652(2013)04—0061—05
一、引言
档案利用是档案工作的根本目的，也是实现档案价值的根本途径。政府信息公开的提出尤其是2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，极大地推动了档案部门转变职能，进一步推动档案利用服务工作的发展。美国政治、经济、科技和文化等方面的深厚基础决定着其目前是世界上档案工作发展水平较高的国家之一，尤其是档案利用服务工作，“他山之石，可以攻玉”，其成功的经验我国可以借鉴和学习，所以展开政府信息公开背景下中美档案利用服务比较研究具有理论意义和实践价值。
二、政府信息公开进程中中美档案利用服务比较
本文以政府信息公开为背景，从七个方面对中美两国档案利用服务工作进行比较。
(一)理论基础
文件生命周期理论和文档一体化思想是政府信息公开进程中中美档案利用服务的共同理论基础。文件生命周期理论中所指的“文件”是广义的文件观，文件和档案只是同一事物不同阶段的不同表现形态。因此，文件的开放与档案的开放二者具有“同源性”。政府信息的公开、档案馆进行现行文件的开放，本质上而言是对档案开放利用的前移，而档案的开放利用则是对现行文件开放的一种延续。
文档一体化则意味着不仅将文书工作的某一阶段和档案工作的某一环节实行简单的合并，而是实行从现行文件到档案的一体化管理，使他们在管理方式、工作程序上实现交融和统一。[1]谢伦伯格曾指出：“档案管理方法的发展过程，在很大程度上是同现行文件的管理实践密切联系在一起的。档案工作者在对公共文件进行整理、编目、鉴定和提供利用过程中所遇到的全部问题，都要溯源于各政府机关对这些文件的处理方式。”[2](p33)可见，现行文件的处理方式、管理质量一定程度上决定着档案工作的质量。要从根本上提高档案管理的质量，要求档案部门加强与政府部门的交流与合作，加强对现行文件的前端控制，文档一体化势在必行。
(二)法律依据
1966年美国颁布了《信息自由法》，其主要内容是：联邦政府的记录和档案除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放；公民可以向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请；政府机构必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理信息咨询的查找程序、方法和项目，并提供信息分类索引；公民在查询信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理；行政、司法部门必须在一定的时效范围内处理有关信息公开申请和诉讼。[3]其侧重于档案开放利用服务，精髓在于公民有权知道，并且在立法、行政及司法三方面为广大民众利用档案资源提供可靠的法律保障。之后，美国政府又对此法案进行过数次修订，建构了档案利用服务工作完善的法律体系。1995年4月克林顿总统颁布了12958号总统令，其中规定政府新的机密文件的解密期限为10年，25年以前的机密文件除了特例外自动解密。这标志着美国档案封闭期大大缩短，拓展了档案开放范围，能够提供更多的档案文件为社会建设服务。
我国档案领域唯一的法律性文件——《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)则侧重维护档案的完整与安全，利用已开放的档案。其中第四章第二十条规定：“对于未开放档案的利用由国家档案行政管理部门及有关主管部门规定。”这就使得我国对于未开放的档案利用至今没有明确的标准，在实际操作过程中各行其是。此外，此条款赋予了档案行政管理部门过多的权限，在实际利用服务过程中往往难尽人意。1996年颁布修订的《档案法》距今也有10余年的时间了，法律中的相应条款不够清晰完善。例如《档案法》第四章第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。”这种表述相当模糊。涉及国家安全或者重大利益的标准是什么？其他到期不宜开放的标准又是什么？多于30年到底是多长时间？少于30年又到底是多长时间？这都未作任何界定。不过，可喜的是，我国档案事业“十二五”规划中已将档案法制工作纳入主要任务，《档案法》、《档案法实施办法》等档案法规的修订完善已经提上日程。
(三)服务理念
2000年，第十四届国际档案大会开始关注和倡导档案的休闲利用。面对档案利用服务发展的新趋势，近年来美国国家档案馆及其各分馆都针对档案利用目的日趋休闲化的新特征，强化自身的休闲服务功能，普遍树立起了“休闲利用”的服务理念。美国国家档案馆从馆藏资源建设、馆内服务环境等方面着手，尽可能促使档案利用服务向着“以人为本”方向转变。此外，美国国家档案馆注重对档案利用率进行统计，其中二战时期照片档案位居前列。所以，美国国家档案馆就以历史照片为代表积极开展档案利用服务，迎合了休闲需要，广受民众欢迎。[4]此外，美国信息自由法案中明确指出了政府现行文件的开放利用理念是“以开放为原则，不开放为例外”。
改革开放以来，我国档案利用工作也有了很大的进展。在21世纪伊始，有学者就倡导建设“档吧”的奇思妙想。[5]尽管在实际工作中，这一设想暂未落实，但是全国各级各地档案馆都已意识到档案利用服务中“休闲”元素的重要地位，开始主动迎合广大民众的利用需求，主要体现在一系列展览活动中。如北京市档案馆承办的共和国的庆典——历年首都国庆活动纪实展。[6]此外，2008年颁布的《政府信息公开条例》中虽然没有明确提出我国现行文件的开放理念是“以开放为原则，不开放为例外”，但在地方性政府信息公开规定中都早有所体现。如《广州市政府信息公开规定》第六条明确提出“政府信息以公开为原则，不公开为例外。”这在保障公民的知情权、参与权和监督权方面迈出了很大的一步。
(四)服务主体及利用需求
利用档案的意识在美国是深入人心的，“绝大多数美国人认为，档案如不积极地予以利用，就失去了存在的意义与活力——利用档案解决各自工作、学习和生活中的问题已成为众多美国公民的自觉行动”[7]。所以，美国档案利用服务主体广泛全面，上至美国联邦政府部门，下至广大平民百姓，甚至诸多的外国游客。美国公民档案利用需求也呈现多样化特征，不仅包括传统的学术利用、实际利用，更多侧重档案的普遍利用和休闲利用。1976年，美国黑人作家阿历克斯·哈利出版了畅销小说《根——一个美国家族的历史》，这一事件揭开了美国家谱档案利用热潮的序幕。[8]由此，美国档案馆就相当重视发布家谱档案的开放信息，为利用者服务，这也就促成了美国档案馆和广大民众之间的有效互动，有需求、有响应。
近年来，随着政府信息公开的不断推进和档案开放政策的实施完善，我国档案利用服务主体也开始呈现全面化、多样化趋势。基于北京市政府信息公开进程，北京市西城区档案馆2007年第一季度利用统计，公民个人是查阅档案的主体，人次占总人次的86％。[9]可见，我国档案利用主体不仅包括既定的国家机构、社会团体、企事业单位，还有公民个人，个人查档利用呈上升趋势。此外，我国档案馆加大对外国人的开放力度，如只要符合档案的查阅要求，并能提供相关的介绍证明，外国人便可以在北京市的17个国家综合档案馆进行查阅利用。[10]但是，我国对于本国公民和外国利用者在利用范围和利用手续上还是存在着一定的差别。在利用需求方面，档案的学术利用、实际利用和普遍利用在我国体现得也较为明显。据上海市政府信息公开进程对上海市档案馆2004－2005年档案利用需求的调查，学术利用3326人次，实际利用2373人次，普遍利用4555人次，各占32％、23％、45％。[11]由此可见，政府信息公开进程中档案利用需求不再局限于学术研究和工作查考，开始渗透到实际生活中，向个人普遍利用倾斜，有立体化的发展趋势。对于休闲利用，我国也开始有所涉及，主要体现在档案专题展览上。
(五)服务内容
美国国家档案馆以其馆藏的丰富、历史档案原件的珍贵而著称。为管理、利用好如此庞大的历史文物资源，档案馆每年通过出版介绍馆藏内容的各类读物和制作历史人物雕塑、文物复制品等，既介绍了馆藏内容，扩大了档案馆的影响力，又能获得不菲的收入。此外，美国档案馆注重顺应民众的利用需求，积极提供符合民众口味的档案服务。例如在美国的费城市档案馆中，馆藏的家谱档案百余年来一直是利用者常常问津求询的热门史料，因此该馆相当重视发布家谱档案的开放信息，为利用者服务。[8]
政府信息公开推进我国档案利用服务内容日趋丰富。2008年《政府信息公开条例》中明确规定“档案馆作为政府现行文件的公开场所”。现行文件的开放利用成为档案利用服务中的重要内容，在改善档案利用工作效果、提高档案部门地位方面起到不容忽视的作用。到“十一五”末，各级国家综合档案馆已公开现行文件和政府信息公开查阅场所接待利用者450万人次。[12]此外，有些档案馆还针对现行文件进行编研，并提供现行文件编研产品的利用。然而，我国现行文件提供利用主要是由政府机构决定，申请人申请公开的方式还不多见。[13]近年来，我国档案部门也十分重视民生档案的建设和开发利用，并取得了不错的成绩。2011年11月28日，天津市区县国家综合档案馆民生档案信息馆际“一站式”服务正式开通运行，实现了民生档案信息的“就近查档、跨馆取证”。[14]
(六)服务方式
美国档案利用服务工作取得的成就很大程度上体现在其服务方式的多样性上。美国档案利用服务方式有两大特色：一是永久性展馆，二是档案服务参与教育工作。美国立国文献原件就用玻璃青铜盒精心保存，在展厅作为“镇馆之宝”永久性展出；档案馆还与学校开展密切合作，在档案馆开辟实物教学课堂，以弥补课堂教学的不足。美国国家档案与文件署(NARA)2007－2017年的战略规划称，在未来10年中，NARA关注的焦点是提供大多数公众需要的馆藏的网络在线利用，为研究者提供网络工具完成他们的工作。[15]可见，提供有效的网络在线利用将会成为美国未来几年的主要服务方式。
我国档案利用服务方式也很多样。不少政府门户网站的建设一定程度上推进了档案网站的建设。我国除澳门和西藏两个省级档案网站挂接在政府网站或地区门户网站外，其他拥有独立域名的29个档案网站中有23个使用了政府机构类域名(.gov.cn)作为其域名地址，这表明政府信息公开、电子政府建设是推动档案信息化建设服务的有效驱动力。[16]档案信息网站的开通使得利用者通过网络在线查阅利用档案成为可能。有的部门还突破了传统的文字、声像、展品模式，开始视、听、说多途径相结合的服务方式。近几年，档案博客、档案网络社区、档案微博等新的档案信息传播服务形式也不断涌现，不过传播内容的正规性、可靠性还有待商榷，服务效果也还有待实践的检验。[17]此外，我国具有国家规模的档案编研网络也已经形成，这是我国档案利用服务方式的一大特色。
(七)服务手续及费用
美国国家档案馆及其分馆均向社会免费开放，无论是美国公民还是外国游客，都可进馆参观。持有身份证、年满16周岁的公民还可以查阅档案或函购档案微缩副本。美国《信息自由法》规定：外国人与美国人具有同等的获取信息的权利，外国利用者拥有与美国公民同样的利用权。根据我国《档案法》等有关规定，我国公民和组织凡持有工作证、居民身份证、单位介绍信、学生证等合法证明之一，即可到档案馆利用已开放的档案。外国人利用已开放档案的，须经我国有关主管部门介绍，经保存该档案的档案馆同意方可利用。《政府信息公开条例》颁布后，我国档案馆进一步拓展了利用服务的开放度。不过我国档案部门对于本国公民和外国利用者利用档案的开放度和利用权限的规定还是有所差别的。
美国档案馆以免费服务为主，只适当性地收取用于复印和散发资料的少许费用。美国法律明文规定：“政府档案馆不能通过公布档案来为档案馆或政府机关赚取任何私利，他们收取的费用仅仅是为了补偿公布和传播档案信息(包括检索工具)的成本。”此外，美国档案馆对外国利用者和美国公民收取的复制费和其他服务费等不分内外，一视同仁。我国各级各类综合性档案馆秉承公益性服务的宗旨，实行有偿服务与无偿服务相结合的方式，对复制档案、提供档案证明等服务项目进行合理收费。近年来，政府部门和档案部门也在努力积极减免相关费用，如上海市政府决定从2008年7月1日起取消和停止征收148项行政事业性收费，其中就包括了档案代管费。[18]但是，我国档案利用服务收费缺乏统一标准，乱收费现象仍然屡见不鲜。例如，《中国档案报》2009年10月29日第三版曾报道过的“武汉纸贵”事件。此外，虽然我国绝大多数档案馆对于外国利用者的收费标准与我国公民没有过多的差别，但也有例外，如福建省三明市房地产管理局档案室在其《利用房地产档案收费标准》中明确提出：“外国人利用档案按高于国内标准的2—5倍收费。”[19]
三、结论
通过对比研究中美两国政府信息公开进程中的档案利用服务，笔者发现中美两国在利用服务的理论基础、法律依据、服务理念、服务主体、服务内容、服务方式、服务手续等方面都存在着一定的异同。究其根源，有历史根源、经济层面、法制层面、档案管理体制等多方面的原因，更有深刻的社会观念原因。在以2008年《政府信息公开条例》颁布为里程碑式标志的政府信息公开进程中，我国档案利用服务工作已经取得了很大的进展，我国档案利用服务也开始向着社会化、亲民化、便捷化、效率化、开放化、主动化进行转变，但仍然存在着很多的问题与障碍。通过学习与借鉴美国在档案利用服务工作方面的成功经验，笔者认为档案部门可以从更新服务观念，树立“以人为本”和“休闲利用”的服务理念；完善现行服务机制，拓展服务内容；加大宣传力度，促进服务方式多样化；完善法律体系建设，坚实法制基础；提升档案人员的职业素养和业务水准等方面来推进和完善我国档案利用服务工作。我国的档案利用服务工作在政府信息公开的契机中只有破除陈旧的、不适宜的理念束缚，积极应对挑战，才能使档案的社会功能得到全面的发挥，从而推进新时期我国档案利用工作的发展完善，提高档案工作的地位和作用。
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