永佃制——新农村建设背景下农地制度的改革方向，本文主要内容关键词为：农地论文,新农村论文,方向论文,制度论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1003—8477（2007）03—0062—05
一、引言
关于农地制度与经济绩效的关系，学术界的争议颇多。一般认为农地的所有或使用制度安排虽不能对农业经济产生决定性影响，但是农地作为一种生产要素，农地制度作为农业发展的基础性内生变量，对农业发展具有重要作用。例如稳定地权，减少土地调整次数被学者们认为非常重要，但很多农民却偏好调地。福特基金研究课题显示，大部分农户的调地意愿的原因主要是“土地是重要的生活来源，人人都该有份”。“由此，我们认为产权不是20世纪80年代后期农业增长停滞的根源”，“我们看到非农就业机会对长期投资和农家肥的负面影响和显著水平都明显地大于不稳定性（地权）的影响。而农民负担也降低了农户的长期投资，促使农户用劳动代替资本，甚至可能加强了短期行为。这些结果再次让人质疑‘产权核心论’，我们更需要做的是创造更多的非农投资就业机会，让更多的人走出农村，让更少的人享用有限的资源，同时减少负担，让农业的比较效益增加，进而加强农民投入的积极性”。[1] 因此，研究农地制度需要考量新旧制度是否符合生产力发展的方向、社会发展的方向等因素。从目前农民对农地制度的认知态度来看，大多数农民是满意的，愿意保持现状，尽管这样只能维护某种意义上的公平和资源配置的低效率。所以，在推动制度变迁的时候，既不能急于求成，犯超前冒进的错误，又要正视问题，提出预见性的意见。目前，随着物权法草案的提出和农村土地承包经营法的即将颁布，在近期推动农地制度的彻底改革基本是不可能的，本文探讨的是未来制度的演进路径。
现有的以土地承包制为主的农地制度安排已经20余年，它大大地促进了农业的发展，但是受到了一些质疑。一是土地的频繁调整会影响使用者的投资积极性，从而影响效率的进一步提高。二是土地的零碎化可能影响规模化生产和生产力的提高，生产规模过小还使得中国农产品缺乏国际竞争力。三是农地使用的小型化对工业化、城市化的制约作用。四是从农地的社会保障福利意义看，在维持低水平社会保障和公平的同时丢失了许多的效率。具体来讲问题是：第一，农地承包经营制度是以承包合同的形式设计的，农户享有的土地承包经营权本质上是一种债权，这种债权性质不利于对农户土地使用权利的切实保护。第二，我国现行的农地承包经营制度要求承包人按承包经营合同的各项规定享有权利，承担义务，承包人的自主经营权受到较大限制不利于充分调动农民的生产积极性和提高农地使用效率。第三，现行农地承包经营制度中的承包经营期限偏短，不利于保护土地资源。[2](p32—35) 第四，从我国的农地征用和非农化历史来看，正是因为农民缺乏有效的物权保障导致承包地轻易被占用，既缺乏征地价格谈判的地位和权利，也没有权利救济的渠道。第五，有些学者认为农地制度妨碍了农村劳动力的流动。由于土地市场不完备，土地对劳动力转移有替代性，因此，土地均分会降低农户外出的积极性。因为不存在土地买卖市场，农民无法通过转让增加的土地以筹集进城居住的长期资金；外出农户会面临下次土地调整后失去土地的风险，因此，外出的激励也会降低，这样不利于工业化和城市化。
关于农地制度变迁的方向，主流观点认为应该推进具有农地使用权意义上的承包权的物权化方向，降低债权性质。通过物权保护，稳定农业生产者的投资预期和积极性，达到提高生产力的目的。具体路径上大家仁者见仁，智者见智，提出了不少改革建议，其中最受重视的是3个方案。一是私有制，认为私有制是最终的最完善的制度，[3](p28—32) 当然这种观点一般被认为不太现实，赞成者较少。二是赞成完善现有承包制的观点。这种观点与我国目前现有制度之间具有良好的连续性，不改变所有权性质，能被社会广泛接受，且在立法上已有广泛讨论并可能迅速成为成文法和国家意志。但是关于这种权利的名称还存在不统一的观点，有人认为叫农地使用权好，有人认为叫土地承包权或土地承包经营权好。三是认为应该把永佃制引入现有农地制度，赞成这种观点的人最多，在其内部认为永佃制还可以分为两种形式，一是把集体所有土地国有化后的永佃制；二是集体土地所有制下的永佃制。
中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见第二十六条提出要统筹推进农村其他改革，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。同时要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验；完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。所以，在中央提出新农村建设政策的大背景下，首先要保持制度的稳定性，同时也要按照中央政策的精神实质，大胆和积极探索农地制度改革的途径，为农地制度和土地征收法律和政策的制定提供参考是本文研究目的和意义所在。
二、永佃制的基本特点
所谓永佃制，是指关于永佃权权利设计为核心的一种制度。永佃权是一种历史久远的用益物权。在现代民法上，指的是支付佃租，以耕作或牧畜为目的，利用他人所有的土地的物权。它具有如下特征：一是永佃权的标的物是土地，并且土地标的物只能以他人所有为限度，在自己的土地上不可能存在该权利；二是设定永佃权的目的是耕作或牧畜（农牧业生产）；三是永佃权以权利人付佃租为成立条件；四是永佃权的期限较长或为永久；五是永佃权具有继承性和让与性。[4](p66—70) 结合中国的实际，永佃制由“三级所有”的各级集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地农用的永佃权。作为一种古今中外广泛存在的制度，仍有一些学者对此提出质疑。第一，作为被世界各国淘汰的制度选择，永佃制是否已经过时；第二，永佃制是不是只适用于私有制，在中国是否是一种倒退；第三，永佃制与国情是否符合。我们认为，永佃制具有悠久的历史，在各国都曾得到运用，而且不能以所有制来判断其当代价值。从制度起源来看，永佃制在我国具有悠久的历史，被认为是推进了生产力发展，维护了封建制度的稳定。赵冈在研究了我国古代的永佃制后认为：“我们相信，北方地权比较集中，南方地权比较分散，除了永佃制更普遍，平均地权的功能强以外，人口密度也是一项重要因素。我们在另一本书中已经证明，从宋代以来，人口的快速增长改变了中国土地分配的面貌，整个人口的长期趋势导致地权分配越来越平均，因为人口压力影响了土地市场之机制。从纵的方向看，后期比早期的地权分配更平均一些。从横的方向看，也应该如此，南方比北方的平均人口密度要高许多，人口密度的差异也会影响南北方土地市场的差异，南方地权分配越来越平均化，北方既没有普遍的永佃制，人口压力也没有南方高，地权平均化的进度缓慢许多。”[5](p71) 这段话表明地权制度与人口密度的地域差异和土地资源地域分布有着强烈关系。换而言之，一种制度应该和其所在的地域特征密切相关，而和是否是公有制度无关。所以不能以国家差别或者所有制为评判标准。对于中国这个人多地少，且人口资源压力越来越大的国家来说，地权的平均化是一种长期的趋势，导致对永佃制的需求也会越大，至少在目前是如此。在这点上不能照搬西方的经验，毕竟西方一些国家土地资源禀赋要丰富的多。此外，关于永佃制已经被一些西方国家抛弃的观点值得商榷，即使这样，也不代表永佃制在中国不再适用，中国毕竟是一个人多地少，有着特殊国情的发展中国家。
三、永佃制的优点
（一）有利于防止土地征用中的利益侵害。
调查表明，在现有制度安排和文化背景下，许多农户不能确定承包的土地到底属于谁。有的认为是国家的土地，有的认为是集体的土地，少数认为是自己的土地；对权利内涵这个具有法律意味的词语更是不甚了解，所以在面临土地被征收的时候，往往服从于强大的行政权。在永佃权制度的模式下，国家、集体、农户对于农地利益有相对明确的界限。国家行使土地征收的权利时，在考虑农地所有人利益的同时，就会充分考虑到农地使用权人作为物权人的利益，对征收的土地必须给予公平合理的补偿。永佃制有利于防止土地征用中的利益侵害主要体现在以下方面：1.因为土地承包经营权将被永佃权所代替，前者所包含“包”的那种行政责任的意味会消失，村民和集体的关系将重新界定，村集体更加成为全体村民依据公共契约进行活动的一个组织，土地是双方对等合作的一种资源而已，而不是以前那种权利义务不平衡关系的物质载体。集体很难再以行政权或者其他借口随意收回永佃权，集体拥有的将只是所有权。2.对于乡镇集体来说，由于农业税的取消，角色的转换，村民自治制度的完善和国家社区政治边界的重新确定，将没有能力再对村集体加以政治控制和经济剥夺。3.一旦赋予农民物权性质的永佃权之后，农民则足以以其物权性质的权利，对抗其他主体对其利益的侵害。永佃权人对农地所享有的权利是较为完整的权利，其权利必定通过土地登记程序而受到国家法律的充分保护。4.土地征收的方式将完全改变。现有的征收补偿产值倍数法将加以改革，即征收补偿不应该再依据农业年产值倍数，而是依据权利构成的转移代价来定价，即土地补偿分两部分，一是所有权补偿，相当于“田骨权”，归属全体村民，标准相当于土地年均收益的未来无限期折现，是对集体永远失去生产要素可能带来的收益或机会成本的补偿，这个可以采取双方协商的方式，因为不同的农户使用土地的方式是不同的，采取年产值标准，有失公平，在协商不成的情况下，可采取由政府制定区域或区段平均农地指导价格的办法，由中介组织评估后作价补偿。二是永佃权补偿，相当于“田面权”，归属永佃权人，它可以用年产值来估算。它是对农户放弃使用农地的类似发展权或经营权性质的补偿，也是对农民过去土地投资的历史补偿。这两种补偿归属主体、内涵和保障的物权权利都不一样。采取这种二分法，高于现行补偿标准，明显有利于土地权利拥有者，这似乎符合目前的改革方向。
（二）有利于劳动力的转移。
我国农村现行土地制度安排是土地社区所有制与家庭承包制的组合，土地社区所有制的内在逻辑是社区成员人人有份的平等承包权，它必然要求土地承包权随社区成员权的变动而变动，即承包权利的前提条件或者是拥有本集体户口，或者是先前签订承包合同的历史延续，一旦这两个条件不存在，承包权将丧失。另外，宅基地也以农村户口为条件。在农地仍具有社会保障功能的情况下，对户口和宅基地的依恋会影响农户劳动力转移的决策。
在永佃制度安排下，上述这些弊病将可以克服。原因如下：1.从农户理性计算出发，农地只是一种生产禀赋而已，从事农业生产只是一种谋生手段，对大多数人多地少地区农户而言，拥有农地只是一种社会保障意义上的退路，在农业效益不高的情况下，如果他们能获取某种保障，他们就有可能做出放弃自己经营农地的选择。如果村集体能做出社会保障的承诺，他们就会放弃永佃权，转向城市和非农就业。放弃永佃权不等于放弃他们在集体的社会保障权利。永佃制下，集体将有财力做出这种承诺。2.户口不再是社会保障权利的前提。只要在初始权利分配中获取永佃权的村民将永远获得农村社会保障，尽管保障水平可能比较城市低。对单个农户来讲，要么获得永佃权，对集体履行必要的义务，享受社会保障；要么放弃永佃权，只享受社会保障。对于女性户口转出的，同样在原集体享受保障。转入的，除非集体多数同意或符合有关准入条件规定，无论性别，不能获取本集体保障。对新出生人口，只要是计划内出生的，应该获得村集体的社会保障支持，并有优先获得永佃权的权利。所以在农地具有的社会保障功能意义上，永佃制不会成为劳动力转移的桎梏。3.农户外出将没有患得患失的心理。即使获得永佃权也要履行义务，放弃耕作权利也有相应保障，可以全力从事非农产业。4.农地的分配方式将会是增人不增地，减人不减地。在有人放弃永佃权或者有合理理由收回农地的情况下，才能按照一定的分配顺序分配给其他候选者。具体分配顺序，由全体村民民主决定。
（三）有利于避免集体行动的困境。
按照集体行动的逻辑理论，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为止付出了代价。集团越是大，分享收益的人就越是多，为实现集体利益而行动的个人分享的份额就越小。所以，在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的公共利益采取行动。如果进一步削弱乡镇政府功能或者集体经济实力进一步空壳化，农村各项社会事务将面临瘫痪。当前随着税费改革的进行，乡级政权实力和职能可能会受到影响，传统的村级组织为上级收取税费的代理人角色已无存在的必要。同时我们已经发现并且会在将来发现农村的社区公共品将面临无人提供的境地。养老、医疗、基础设施、文化科技等具有很强的公共性，它的供给来源一是国家提供，二是由农村合作组织和农民个人提供。这两方面都要发挥作用。国家不可能面对各种具体社区的经济历史等情况提供统一合意的产品，个性化的产品比如小水利还是要村民自己提供，而集体恰恰可以起到组织的作用。集体的组织化行动当然需要资金的保障，需要集体经济的加强。所以不仅不能取消集体土地所有制，代之以国有制，而且应该在现阶段加强集体土地所有制，通过集体土地的经营积累的资金加快社区各项公益事业的建设。对国家而言，其角色不仅不是税收者，而且应该是资金上的支持者。现在是工业反哺农业，城市反哺农村的时候了，中央关于建设社会主义新农村的决定为我们指出了中国未来20年～30年发展的方向。实行永佃制恰好适应了这一发展方向。对集体而言，集体作为“地主”将土地永佃给耕作者，后者付出一定代价，这些资金就可用于集体事业发展。当然，我们必须跳出农地制度之外来看问题，在改革农地制度的同时必须进一步推进村民自治组织建设，真正能够让村民实现自治，合理区分国家和社区权力的界限，使村民委员会成为自我管理、自我教育自我服务的基层群众性组织，不仅要实现社区的政治功能，还要实现经济和社会职能。
有学者从社会学的角度发现，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配。[6] 尽管目前动员型村级治理占多数，但是从有利于发展村民自治出发，壮大集体经济实力推动分配型村级治理将是发展方向。
（四）有利于和现有制度实现平稳过渡。
永佃权制度能够实现和我国现行农地物权制度的较好衔接。首先，永佃权制度可以在土地集体所有的框架内有效运行。虽然土地集体所有制存在着缺陷，但其最主要的问题在于操作层面上的混乱，永佃权制度的有效运行将可以改变不合理的现状。永佃权的设定实质上剥夺了农村基层干部特别是县乡干部滥用权利的机会，明确、全面的物权权利将可以对抗政府公权的不当干预。况且，随着社会经济的发展，现代不动产法已从“所有”为中心的观念演变为以“现实利用”为中心，现实利用者的权利受到尊重与保护，所有权人的支配权退让而仅具有依法收取租金的权能。显然，永佃权制度的建立也迎合了这种社会发展潮流。其次，永佃权制度和家庭联产承包责任制有相契合的一面。家庭联产承包责任制目前虽然存在着诸多难以克服的矛盾，但它毕竟已推行了二十几年并且曾给广大农民带来实实在在的好处，具有深厚的群众基础，如果立法所构建的制度能够与家庭联产承包责任制相衔接，那无疑将增加新制度被农民接受的可能性，使新制度更具有现实可操作性。通过比较研究我们可以看到，家庭联产承包责任制事实上已具有永佃权制度的雏形，与永佃权制度有契合之处，这无疑将给永佃权制度的推行提供良好的基础。再次，永佃制度和现行的政治和行政体制衔接。不需要改变现行县乡政权管理格局，恰好与加强村民自治的民主政治建设吻合，与取消农业税，解决三农问题，改变城乡二元分治的现状等大政方针契合。
（五）有利于明晰和稳定农地产权。
自20世纪80年代中期以来，人们尽管为使农地产权关系的明晰付出了巨大的努力，但始终收效甚微，其根本原因就在于产权界定的费用高昂。[7](p49—53) 在永佃权制度下，土地物权制度的两个层面——所有权和用益权界线清晰，农村土地归集体所有，农民则拥有独立的农地产权——永佃权，这不仅将使农民拥有了对土地独立的决策权和处分权，并使他们能够依据该权利对抗任何外来的非法干预，成为土地的真正主人和独立的市场主体。
土地产权稳定对农业生产非常重要。“计量分析发现，地权稳定性和更自由的转让权显著提高农业绩效，而更自由的使用权的影响是不显著的。进一步的分析表明，地权稳定性和土地产出的正向联系来自于更加稳定的地权对土地投资的激励作用。[8] 这说明，地权稳定性具有重要意义，而永佃制具有这个优势。
（六）有利于减少改革成本。
如果按照一些学者的建议实行国有永佃，即将集体土地先实行国有，由国家作为出佃方出让土地，这样的后果必然导致：一是与国家对农民的承诺相违背，政治成本太大。我国的农地制度在建国后经历了私有、人民公社集体所有、三级所有和家庭承包几个阶段。建国之初的私有和耕者有其田实际上是对广大农民支持党推翻“三座大山”和旧政权的践诺；人民公社被证明是一次乌托邦式的失败试验；家庭承包获得了巨大成功，但是其制度绩效已经接近耗竭。所以现在推行土地的国家所有不符合农民的要求，也不符合党对农民的政治承诺。二是国家作为出佃方和管理者必将面临面积广阔、人口众多、事务繁琐的农村，面临对农村事务的广泛参与和管理，这样一来就可能会扩大机构人员，搞成“大政府”，这与政府有限理性和有限政府的理念违背，巨大的管理成本将使国家得不偿失。
四、永佃制的制度设计
（一）把永佃制作为农地使用物权化建设的方向。
目前，我们还不具备全国推行永佃制的条件，但在经济发达地区和大城市郊区以及集体经济积累较多的地方可以先进行制度试点。对于经济欠发达地区或者村集体负债严重、市县财政薄弱、转移支付能力欠佳的地区不宜推行这项制度。步骤如下：第一，保持目前的农地集体所有制度不变，实行两权分离，即所有权和使用权的分离。集体保留所有权，农民获得永佃权，两者都属于物权性质，实行物权化保护。政府和集体不得干预永佃权利的行使，不得在法定义务范围外另外设定其他义务。第二，可实行物权公示登记，在登记时明示权利义务内容，一旦设定登记，可以对抗其他主体的任何非法干预，同时完善权利救济保护的相关制度。第三，对永佃权的物权内容加以明晰。永佃权的行使必须是农业用途，不得擅自变更为非农业用途，并在适用过程中注重对土地质量的维护，保护好农地生态环境。在永佃权期限内，不得以任何借口剥夺农户权利，可以流转，流转对象不一定以本村村民为限，但是在同等条件下，本村村民有优先权。在流转管理上，由登记管理机关履行登记公示，向社会公布地权信息同时对抗第三人对权利的侵害。第三，如果永佃权可以流转给外村人，当然应该允许这种物权化的权利进行抵押，这不仅可以使农户获得发展生产或外出转移所需资金的需要，还可以促进生产要素的优化配置。因为有了社会保障作为生存的保障底线，不需要过于担心农户的破产和贫困化。第四，在权利继承方面，可以考虑一子或一女继承。具体由谁获得继承权则属于家庭内部事务，自主协商决定，实行意思自治。未获继承权的本村村民有获得集体机动地或收回永佃权土地的优先权。最后，集体对不履行义务的永佃权人所有土地应积极收回或实行市场化权利购买，再分配给本村有需求意愿的农户。
（二）明确村集体组织的法人地位。
法律上要尽快确定村集体组织的法人地位，集体不仅是政治社会事务的公共委托代表，而且是经济协作互助的公共组织，从经济方面讲，集体就是公共财产的拥有者和管护者，它也是全体村民的代理人，其功能是多元化的。在集体内部，这两大功能可以由一个组织，也可以分离成两个组织分别行使。从我国目前土地发包主体的实际来看，村级组织将逐渐超越村民小组而成为这个代理人的最优选择。同时从组织规模大小和经营规模效益角度讲，村级组织可能更具备对抗市场风险，提供社区公共产品和服务，进行组织功能建设的优势。法人地位明确后，由村集体作为土地永佃权的出佃方，在民主协商的基础上确定土地租金水平，租金根据集体事务所需资金数量和集体积累多少而定，甚至可以不收租金。可以每年一定，也可以三年一定。
（三）权利义务的对等化作为永佃制建设的特点。
从来没有不履行义务的权利。获得永佃权也应该向集体履行必要的义务，作为对集体所有权的补偿。无论永佃权怎么转移或流转，这个义务始终不变，不随是否具有本村村民资格而变。履行义务是是否获得永佃权的前提，但不是获得社会保障权利的前提，只有本村村民才具有享受社会保障的权利。不得强制村民因外嫁、外出务工等原因放弃村民资格。自愿放弃村民资格和社会保障资格后才能获得城市社会保障的有关权利，这样既可以保护村民权利又不会因为这个权利诱使农民保留村民资格导致村民数量不断增加。保持村民数量不变或者减少有利于增加集体积累，提高村民福利水平。要完善土地登记制度，使农地使用权权属有法定凭据，并起到公示作用，为农地流转奠定坚实的基础，同时国家对农地流转实行有效的管理，防止农地向非农方向转化。要建立完整的农地规划制度，为农地使用设定详细的使用条件，规范约束农户在土地使用条件范围内使用土地，以制止破坏耕地和土地投机行为。
（四）加强配套法律政策的建设。
主要包括村民自治建设，提高自治水平，培养合作和集体意识。真正使全体村民成为自我组织，自我发展，自我教育，自我服务的主体。首先，基层民主政治建设，需要历经一个漫长的阶段。没有完善的基层民主政治制度，难以想象其经济组织功能的充分发挥。其次是国家的各项社会保障制度的建设，将农民逐步纳入保障体系，采取农民、集体国家共同出资的方式给与农民在医疗、养老、教育、就业甚至住房等方面的广泛保障，由国家来扮演重要角色，这也是新农村建设的应有之义。再者是财政转移支付政策，对一些中西部欠发达或者落后地区，采取资金输血或技术培训、基础设施建设等方式增强集体社会和经济功能，扩大积累，增强对村民吸引力或凝聚力。最后要提到的是乡镇政权问题。乡镇政权可以在更大的范围担负其公共产品和服务提供者的角色，永佃权的登记公示可以由乡镇政权负责。
（五）期限的确定。
永佃权可以有一个期限，可以借鉴现在城市土地使用权出让最高年限的规定。目前，住宅用地最高年限是70年，土地作为一种用于农业的生产资料、永佃权作为一种农业用途及农地使用权利，从比较效益不高且需要国家给与扶持出发，赋予一个较长的期限是必要的，所以期限为99年或70年比较合适。
五、结语
永佃制是一种比较适合中国国情的农地制度，本文从理论角度给予了分析，但是目前国内还缺乏实证的研究，这是一个巨大的遗憾。随着国家财力的增强、村民自治制度建设的加快、农村社会保障制度的建立、区域经济的快速发展，农民自发土地制度变迁要求将日益强烈。赋予农民类似所有权性质的永佃权，给予其稳定的产权预期，刺激其投资的积极性，将有利于农业规模化经营，有利于加大农业投资，有利于农业综合生产力提高，有利于防止土地征收中对农民权益的损害，有利于新农村建设的快速推进。同时要加强对永佃制下土地征收政策的研究，由于土地的所有权和永佃权的分离，土地补偿因之将分为两块，一块是类似现有制度下按照土地农业用途下的年产值标准予以补偿；另外一块是对永佃权的补偿，可以按照市场价双方协商确定，也可以由国家制定区域或区段土地征收指导标准。
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