中国农地管理主体行为与制度绩效研究，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,绩效论文,主体论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农地管理中的主体分析
中国农地管理的主体从目前的情况来看，主要存在三个层级，中央政府、地方政府（主要是县级以上政府）以及村集体。中央政府作为农村集体土地的被委托代理者，负有管理责任。按照我国的宪法规定，除了城市的土地，其余土地都归集体所有，集体将土地委托中央政府代为管理。中央政府作为农地管理的主要主体之一，对农地管理的内容及其模式也经历了一个发展历程。建国初期，中国实行农地个人所有制，这时期中央政府对农地管理主要是宏观层面的产权制度的管理，这个历史时期很短，在进入集体公社时期后，农地个人所有制转变为集体所有制，这个时期集体将土地委托给中央政府进行管理与监督，从此开始中央政府受集体委托代为管理集体土地的内容及其形式逐步稳定至今，从而建立起农地产权制度、农地流转制度、农地征用制度等为核心的农地管理制度。
地方政府作为农地管理的主要执行者和主体，是作为中央政府的二级委托代理者管理辖区内的集体土地，其管理的模式及其对制度变迁的动机随着中央政府的转变而转变。改革开放以前，在计划经济体制下，地方政府与中央政府目标基本是一致的，地方政府作为中央政府计划经济的一个环节，地方政府满足这方面的目标即可。但是自1978年改革开放以来，地方政府作为一个独立的经济主体开始有了自身的利益目标，并随着中央不断的放权以及改革的不断深入，特别是分税制和财政分权后，现行的制度安排使得地方政府在农地管理中的角色发生变化，与中央政府的目标发生差异。地方政府以地方利益最大化，以当期主管官员的政绩最大化为主要目标，而中国政府的绩效考核主要是以经济为主，使得地方政府的主体行为趋利化，不断寻求现行制度安排中的租金空间并获利，以服务于其最大化目标。但是，随着农地管理制度变迁博弈的不断进行，地方政府的趋利行为会随着制度租金的不断消散而发生相应的调整。
村集体或类似的组织应该作为农地管理的微观主体。建国初期，农地个人所有制，农民即是农地管理的微观主体。人民公社运动，促进农村集体化进程，农民由个体变为集体制，形成以集体或公社作为农民利益的代表管理农地。家庭联产承包责任制的改革，使得农地制度的主体由实体转变为虚化，农民获得农地的经营权，而农地的所有权归集体所有。但是，此时的集体很大程度上名不符实，基本上不存在，导致农地管理的微观主体虚化或缺失。在此情况下很多地方的乡镇政府又很大程度上取代了集体的所有权地位，成为农村集体的代表，在农地管理的过程中与城市政府博弈。但是，同为一个系统的政府管理部门，其管理的有效性、对农地的保护和农民利益的维护上显然受到很大的影响。
综上所述，农地的管理主体虽然具有层次性，但是微观主体的虚化或者缺失使得管理的层次性不足，同时每个管理主体的目标缺乏一致性，使得农地管理的效率无法保证，更谈不上农地保护和有效保护农民的利益。因此，首先要重塑农地管理的微观主体，使之实体化，不管是使集体实化，还是给予农民足够的权力使之能够成为农地管理的微观主体。在此基础上，通过有效的制度变上迁使得各个主体在农地管理制度运行及其创新的目标上一致。
二、中国农地管理主体的行为及其制度绩效
制度绩效是用来说明制度能否促进经济有效运行以及作用大小、的概念，它实际上是从制度对经济运行所起作用的角度来说明制度效率的高低①。绩效这个概念首先被西方新制度经济学引入，诺斯(1994)在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中认为“绩效”是制度的表现，并指出制度在实际执行过程中，会与一系列非制度因素相互作用、相互影响，且制度因素与非制度因素对于经济增长的贡献是交织在一起的，因此，若要排除其它因素的影响，而只谈制度自身的绩效是比较困难的②。在评判制度绩效的过程中，只能根据制定制度的目的以及该制度本身所承载的功能来反映制度的绩效，如果制度达到了所设定的目标，就可以认为它是有效的。因此，农地管理制度的绩效则是通过有效的农地管理制度实现农村、农业的发展与国民经济发展相协调，提高农民的收入水平，促进农地资源的优化配置，提高农地的利用效率。具体主要包括：经济效率、公平（包括财政平衡及再分配）、责任、适应性和间接绩效。
一是主体行为与经济效率。按照西方经济学的基本原理，主体的行为首先是为了实现利益最大化，按照主体的性质的不同，其利益最大化的目标是不同的，包括自身利益最大化、社会福利最大化等等。经济效率则是相对于制度设计在运行过程中促进经济发展的程度，效率在收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用，常常被用来确定某一项目在经济上的可行性。其中，经济效率由资源配置及再配置相关的净收益流量的变化来决定，目前理论界一般将帕累托效率作为评判经济活动是否具备经济效率的具体标准，即如果经济运作是有效的，没有任何资源的再配置会在不使其它状况恶化下促进某个群体的福利改善，就是其运行所带来的收益超过其全部的直接和间接成本时，这一项目标才具有可持续性。直观而言，经济效率高低涉及投入与取得有效产品或服务（产出）两个方面，投入大于产出，就可被视为有效率，否则，即为无效率。这里需要强调的一点是，投入所形成的产品或服务必须是有效的，即必须是为社会所需要的产品或服务，否则，即便单纯从计量角度投入大于产出，也不能认为是有效率的。中国农地管理制度的变迁从建国开始，从整体上来说，在不同的历史阶段发挥了不同的作用。譬如说农地产权制度建国前后实行“耕者有其田”的私有制，极大地调动了农民的生产及革命的积极性和主动性。随着我国工业体系的逐步建立与完善，农业生产的发展进入一个新的历史时期，即农地的集体所有制。在集体所有制的初期，也在很大程度上促进了生产力的发展。到文革结束前后，农民自身发展的要求导致自下而上的诱致性制度变迁，从集体所有制转变为集体性质的家庭联产承包责任制，农地的所有权与使用权（经营权）分离，也极大地促进了生产力的发展，提高了农民的收入水平，改善了农民的生活，在1979-1984年的农作物产值增长中，家庭联产承包责任制的贡献率达到46.89%③。但是，随着制度变迁效应的逐步递减，家庭联产承包责任制也需要进一步的变迁，现在全国各地出现多种多样的形式，包括股份制、两田制等等。再譬如土地征用政策，自改革开放以来的土地征用是农村和农业为促进工业和城市的发展做出的第二次贡献，城市政府通过土地征用获得的巨额制度租金，推进城市建设，并低价地转让土地，促进工业的发展。这是改革开放以来中国经济特别是城市经济快速发展的源泉之一——低土地成本。应该说，土地征用制度缺乏公平性，从目前来看需要进行变迁、调整与改进。应该说，中国农地管理制度中，排除尚未建立的农村规划制度，产权制度、流转制度、征用制度基本上在促进经济增长中包括制度租金在内一直发挥着重要的作用，而耕地保护制度主要是从中国安全发展的战略出发，成为中国经济增长的基石，对经济增长的保障作用是其他农地管理制度所无法替代的。
二是主体行为与公平。制度绩效的公平性就是指政府在执行农地管理制度过程中，通过直接管理或委托代理的形式实现管理的有效性，保障各利益主体在管理过程中获利的公平性。从两个层次来看，第一个层次是制度在财政平衡中的公平性。简单讲即是制度（尤其是正式制度）在确保财政平衡的同时所实际体现出的公平或公正取向与效力。因此，作为制度实施绩效的评判标准，它内含两方面的基本诉求，即首先制度应有利于实现财政平衡；其次，制度应有利于经由财政手段实现社会公平或公正的基本目标取向。第二个层次是制度在再分配中的公平性。尽管有经济学家把分配的公平与否问题作为一种特殊公共产品加以研究，但无论怎样，收入分配结果对效率会产生很大影响却是毋庸置疑的。土地作为社会生产和生活的基础，不但本身是一种稀缺的重要财富，同时也是产生财富的源泉。因此，土地不公平分配，必然表现为财富不公平分配，若土地过分集中，就会产生比较大的收入差距甚至引发严重社会问题。另外，土地价格的变动也会影响到收入分配状况。当土地价格上涨时，就会在拥有土地的人以及没有土地的人之间制造很大的不平等。奥斯特罗姆认为，在发展中国家，将资源再分配给比较穷的人的政策是相当重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平目标则可能缓减这一目的，致使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展④。由于土地利用政策不可避免地影响到人们的生活质量和社会经济机遇的获取，并对每个社会成员的福利和生活预期产生重大影响，因此，再分配的公平性就要求慎重考虑土地使用政策和方案在每个阶段可能产生的各种分配影响，至少要避免使处于社会低收入阶层的社会成员的经济状况恶化，并有助于改善他们的社会经济状况。否则，若土地利用政策使穷人的处境恶化，剥夺了个人平等的社会、经济机会时，就明显地是不公平的土地利用政策。譬如中国的土地征用政策，虽然如前所述，土地征用制度在中国经济增长中发挥了巨大的作用，但是不可否认的是土地收益的分配并未实现财政的平衡和再分配收入的公平性。一方面，城市政府包括土地开发商、投资者在土地征用过程中利用其在征用制度设计中的绝对优势地位，长期、持续地获得制度租金，筹集收入过多，严重损害了农民的利益，而从实际上来看，在法律上还是合法的，却不合理。土地收益分配过程中体现了两个不公平性，一是土地收益分配的标准合法不合理。法律的确定表现为博弈的过程，由于城市政府的优势地位，所以农民在此过程中并不能为自身的利益进行有效的制度设计，使得通过的法律制度并没有维护农民、农村的利益，反而实现城市的利益最大化。二是土地不仅仅是农民的资产，而且还成为农民的社会保障资产。以往大量的征地行为，基本上只支付农民的土地补偿，而不考虑农民的社会保障以及可持续发展问题。现阶段的征地行为有所改进，但是在很大程度上也没有考虑农民的可持续发展问题，没有肯定土地是农民的资产。因此，中国农地管理中的制度绩效不公平性，主要是基于主体行为造成的，特别是优势主体的行为。
三是主体行为与制度绩效的责任。责任就是指政府有相应的职责保证农地管理制度的有效执行。新制度经济学认为，人的行为动机具有双重性，除了利己之外，也存在利他主义⑤。然而，经济学中的利他主义一般遵循的是经济原则，表现为人们的互惠联动行为。如对策论的研究表明，纯粹的个人理性行为可能导致集体非理性，而按“利他”或以“合作”的方式行事时，则可能得到更好的结果。因此，在稀缺资源的使用过程中，如果没有适当的责任，目标群体就无法完整地得到资源收益，导致资源的更容易被浪费，这使得考察稀缺资源使用的责任就常常成为了最重要的内容。(1)存在制度租金并能够获利的制度设计。现行的农地管理制度中，存在制度租金的制度设计，包括农地流转、农地征用制度等。在这些存在潜在的制度租金的制度设计中，地方政府或者城市政府按照其在制度设计中所占据的优势地位，并不断获取巨额的利益，其行为主要是按照利益最大化的原则进行的，其个人的理性行为在一定阶段内对经济发展，特别是初级阶段的发展是有效的，但是短期的理性在长期内导致了集体的非理性，即短期的社会福利最大化并没有导致长期的社会福利最大化，中央政府整体社会福利最大化的原则并没有得到有效的贯彻，农民的利益没有得到有效的保障。这也就是为什么现阶段对征地制度和流转制度进行改革的核心原因所在。需要进一步说明的是，制度变迁过程中还需要辨明主体行为的寻租动力，包括现在的“以租代征”，表面上促进了农地流转制度的改革，而实际上仍然是地方政府的寻租行为。(2)不存在制度租金，或者很难直接获得制度租金的制度设计。在现行农地管理制度中，不存在制度租金或者很难获得制度租金的制度设计主要是耕地保护制度等。耕地保护制度作为中国的基本国策之一，实行最严格的耕地保护，确保中国的粮食安全战略。在这个制度设计中，中央政府占据主导地位，而地方政府则处于服从地位。但是中央政府只能作为制度的设计者、监督者，执行者是地方政府。在现有的耕地保护制度设计中，由于缺乏明晰的奖惩机制，以及现行地方政府的绩效考核标准的原因，使得地方政府对耕地保护缺乏积极性，反而想方设法地躲避责任，或者变相地对耕地保护制度进行调整，与其他农地制度进行混淆，譬如“以租代征”，不仅没有保护耕地，反而使得耕地数量不断减少，质量不断下降。(3)不仅不存在制度租金，还可能消散制度租金的制度设计。在现行农地管理制度中，管理相对较弱，制度建设相对不足的就是针对农村的规划制度和土地用途管制制度。在现行的规划制度中，农村规划主要到乡镇，对具体的农地规划不足，导致管理不到位，地方政府不断地按照自身的利益要求，调整规划，甚至不需要调整规划，就出现了农地用地性质和规模、数量、位置不断调整的情况，使得耕地保护无法落到实处。因此，农地规划制度是实现农地管理制度有效的一个基本保障，中国当前迫切需要建立完整的农村农地规划制度，落实到具体的地块、个人、用途等这样才能使农地管理的有效性得到提高。
四是主体行为与适应性。制度有其特定的运行环境，并在对制度环境产生边际影响的同时，受到制度环境的根本制约。因此，制度的适应性主要涉及的就是制度与制度环境之间的相互关系问题，正如奥斯特罗姆所指出的，如果制度安排不能对变化的环境做出反应，那么其设施的可持续性很可能就遭到破坏。而且在一些独特情况（不可预见性的）出现之前，制度就用事先存在，从而对这类危机能够作出适当反映成为可能。这也正是道格拉斯·诺思在对制度及制度变迁的研究中提出的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。其原因是：制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。在现行农地管理制度中，存在制度租金的制度设计在运行过程中，如征地制度、流转制度，由于主体博弈（中央政府、地方政府、农民）的不断进行，其博弈的时间从制度设计刚刚建立时就已经开始，持续很长的时间，最终达到制度变迁的目标，使得其制度设计不断从地方政府主要获利，向公平性转移，农民在此过程中逐步获得其应得的利益，而中央政府也逐步实现其社会福利的最大化目标。而一些很难直接获得制度租金的制度设计，如耕地保护制度，现在相对陷入一个无效率的困境，如何设计并实现耕地保护制度的变迁，调动地方政府、农民的积极性，实现耕地的有效保护是中央政府需要解决的问题。而对建立不存在制度租金的制度设计，如农村详细规划等，需要尽快落实，这关系到其他制度的有效执行与监督。同时，应该考虑到，也正是存在制度被制度环境“锁定”在无效率状态的可能性，有效的制度安排就应当具有普适性、开放性的基本特征，能够根据变化了的制度环境做出迅速正确的反应，而且在这一过程中，应该充分考虑到制度变迁的整体性和综合配套性，其程序对所有人而言应是平等、公开的。可以认为，开放的系统可以增进人们的交流和信息的转化，减少交易成本，并通过学习、竞争机制的引入增加潜在利润从而为将来在新环境中进行制度创新提供新的可能。
五是主体行为与间接制度绩效。由于总体绩效标准必须考虑许多变量，所以，在判断制度绩效时.还需要考虑制度运行中其绩效的间接评判标准，包括供给成本和生产成本两个方面，并且两者中都包含有转换成本和交易成本。其中，转换成本是将投入转化为产出的成本，而交易成本则是与协调、信息和策略成本相关的转换成本的增加。这里包括三个类型：协调成本，是指供给协议的协商、监督和执行的时间、金钱和人力成本的总和；信息成本，是搜集和组织信息的成本和由于时间、地点变量和一般科学原则的知识的缺乏或无效混合所造成的错误成本；策略成本，是指当个人利用信息、权力以及其他资源的不对称分配，以牺牲别人的利益为代价的情况下获得的效益，从而造成的转换成本的增加。在现行中国农地管理制度中，地方政府作为既得利益主体，在博弈的过程中主要支付策略成本和付出相应的搜集及组织信息的成本与中央政府进行博弈，在与村集体或者农民的博弈过程中处于相对优势地位。而作为中央政府为实现社会福利的最大化，不仅要支付相应的协调成本，还需要支付信息成本和错误成本等与地方政府博弈，而这些间接成本的支付，在中央政府与地方政府目标一致的情况下，大部分就能节约，譬如地方政府的策略成本、中央政府的协调成本等等。因此，农地管理制度的变迁，要按照逐步过渡和适度等原则，稳步推进农地管理制度的改革，不仅要实现农地管理的经济效率的提高，更要实现公平与效率的统一。
三、改革与完善我国农地管理制度的政策建议
不同主体行为对利益追求目标的不同导致其在制度设计的博弈过程中采取不同的策略实现利己的制度设计。在短期内，其个人理性的主体行为并不能等于集体理性，从而实现社会福利的最大化。在长期内，某些短期个人理性的行为将通过不断的制度设计博弈而最终形成有利于社会福利最大化实现的制度设计，其制度绩效在不断的博弈过程中得到优化。现行农地管理制度并非都是无效的，其管理效率未达到预期的效果，主要原因在于现行制度设计存在缺陷、对管理执行主体的规制不足、微观管理主体的缺位、虚化等。因此，以科学发展观和构建和谐社会为指导思想，实现中国农地管理制度的创新，提高农地管理的效率，有效保护耕地，提高农地的利用和流转效率，需要构建完善的农地管理和规制制度体系，充实微观管理主体，减少委托代理环节，提高管理的有效性。
首先，实现农地管理的有效性，限制地方政府的寻租行为，改变地方政府农地管理的策略。中央政府首先要构建城乡一体化的规划体系，借鉴国内外规划经验，将农地管理规划具体化，落实到具体地块、用途管制，责任落实到具体的个人，可分以下几个层次：一是要构建完善的城乡土地规划体系；二是形成城乡统一的规划法律体系；三是要形成城乡统一的规划管理制度。
其次，构建以农民为核心的微观管理主体。在现行农地产权制度下，借鉴城市土地管理制度，以土地使用权能一致性为基础，初步充实农民的权能，构建以农民为核心的农地管理微观主体。农村集体所有制土地与城市国家所有制土地既有相同之处，也有不同之处，二者的自然属性和经济属性在本质上是相同的，所不同的仅仅在于二者的管理方式而已，并由此形成了农村土地产权主体的特殊性。在城市土地国家所有制下，国家是土地的所有者，也是国有土地的产权主体，但国家不可能直接开发经营土地，所以国有土地所有权和使用权分离，国家采取土地“批租”的形式把国有土地使用权推向市场，由此形成了城市土地使用权的一、二、三级市场。但是，在农村土地集体所有制下，集体是名义的土地所有者，农民才是真正的土地持有者及其土地使用权的产权主体。
第三，综合、配套地推进农地管理制度改革与创新。在改革进入攻坚阶段，农村土地管理制度的复杂性、不同主体对制度差异性设计形成的潜在制度租金追求，使得农地管理制度改革的综合性、配套性大大增强，改革面临着巨大风险。这就要求重视农地管理制度改革与城市土地管理制度的关联，要重视农地管理制度改革与其它行政管理体制、财税制度等改革的关联，要重视中国农地管理制度内部各项制度之间的关联。
第四，构建通畅的农地管理体系。要确实有效地提高农地管理的效率，非常重要的一点是要明确农地管理的主体，规范农地管理主体特别是地方政府的行为。在明确管理主体的研究上，前面已经提到了要通过有效的政府管制和规划管理来限制主体行为，夯实农民的微观管理主体地位，但对农地的管理体系，包括对地方政府行为的规范还需要进一步的加强。
注释：
①盛见、王汝津、李明：《农村家庭联产责任制的制度绩效评价与制度选择》，《江西财经大学学报》2006年第1期。
②诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第152页。
③林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第82页。
④埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店2000年版，第109页。
⑤柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2004年版，第67页。
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