试论土地保障功能的法律制度完善——从农村社会保障制度的建构谈起，本文主要内容关键词为：法律制度论文,试论论文,社会保障制度论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度，完善的社会保障制度对市场经济的运 行和发展起着重要的推动作用。自1978年以来，经过二十余年的改革，我国的社会保障 事业取得了举世瞩目的成就，统一的城镇职工基本养老保险制度框架基本形成，城镇医 疗改革全面推进。但迄今为止，我国建立的社会保障制度主要还是面向城镇人口，对占 人口总数近百分之七十的农村人口还未纳入社会保障的范畴。对农村社会保障问题的忽 视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。[1]
一、现行农村社会保障机制的形成及其存在的问题
(一)形成过程
土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根子”；土地保障是农村传统的 保障方式，土地收益是农民的主要收入，土地收益是农村社会保障基金的重要来源。作 为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心 的。新中国成立后，农村社会保障形式出现了新的特征，但土地保障的核心地位并没有 动摇。从新中国成立至今，农村社会保障机制的变迁大致经历了三个不同的发展阶段：
1.土地改革时期，大约由1949年至1955年。该阶段，农村社会保障机制主要呈现出“ 以土地保障为主、政府救济为辅”的特点。首先，在农村土地产权制度的变革方面，19 56年6月30日《中华人民共和国土地改革法》的实施，使中国农民真正从法律上拥有了 土地所有权。经过土地改革，农村中约3亿无地、少地的农民无偿获得了7亿亩地。仅就 华东区而言，1952年的调查，贫雇农占有的土地由土改前的0.6亩增至2.4亩，中农则由 土改前的2.01亩增至3亩。[2]土地改革建立农民土地私有制，真正实现了“耕者有其田 ”，这大大激发了农民的生产热情，农业生产得到迅速恢复和发展，农民生活水平明显 提高。其次，人民政府积极参与到对灾民、贫困农民的救济活动中来。建国前后，农村 面临严重的自然灾害、饥荒和贫困问题，建国之初的1949年12月政务院就发布了《关于 生产救灾的指示》。此外，国家通过以工代筹、税收减免、组织募捐等方式，帮助农民 渡过难关。
2.农业社会主义改造和人民公社化时期，大约由1956年至1977年。该阶段的农村社会 保障呈现出制度化的趋势，并以集体保障为主要形式。1956年起，农村开始了农业社会 主义改造运动，经过互助组、初级社、高级社和人民公社化运动，农村集体所有制得以 确立。在土地产权制度方面，经过土地入股、初级社、高级社等发展阶段，实现了由农 民私有制到农民集体所有制的转变。在强大的集体所有制经济的基础上，建立了相应的 农村社会保障制度，主要包括“五保”制度和合作医疗制度。这时的农村社会保障，是 一种全面的、制度化的保障，是一种较低水平上的保障。到1978年，全国农民人均纯收 入仅为133.57元，比1957年仅增加60.6元，期间年均递增率仅为2.9%。同年，全国大约 有2亿人口温饱问题还没有解决，农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。[3]
3.改革开放新时期，大约由1978年至今。该阶段的农村社会保障是一种“以家庭保障 为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”[4]的保障机 制，农村社会保障又回归到非制度化的状态。在土地产权制度方面，通过1978年开始的 联产承包改革，农民获得了土地的使用权及收益权。这种土地制度的改革，由于照顾和 维护了农民劳动者个人的经济利益，从而更大限度地激发了农民压抑许久的生产积极性 ，农业生产获得的长足发展。据有关资料显示，1978年～1988年，粮食单产由每亩的16 9公斤增加到239公斤，提高了40%；棉花由每亩30公斤增加到50公斤，提高了67%。[5] 在农业、农村经济的全面增长的基础上，农民的生活也得到了明显改善，农民的人均纯 收入自1979年至1985年平均每年增加41.1元[6]。同时，随着人民公社的瓦解和农村集 体所有制经济的弱化，建立在其基础上的农村社会保障制度也趋于瓦解，农民丧失了人 民公社时期那种全方位的、低水平的社会保障。
(二)存在的问题
随着经济的进一步发展和改革开放的深入，农村社会保障问题凸显出来。尤其是90年 代后期以来，农产品价格指数呈持续下降的趋势，农业生产陷入停滞；加之，农业人口 增多，耕地数量减少，人地关系日趋紧张。依现行的土地法律制度，农民得自于土地的 经营性收入和工资性收入大幅下降，极为有限；而农民从土地得到的财产性收入的现实 可能性很小。总之，土地的保障功能呈持续弱化的状态，土地提供生活保障的可靠性在 持续下降，这与其在农村社会保障中的地位极不相称。
最为突出的问题是土地在农村社会保障中的核心地位与土地保障功能持续弱化的矛盾 。长期以来，土地是我国农民的主要社会保障方式，但土地的保障功能并没有随着农村 经济的发展和农民收入水平的提高而增强，反而在不断弱化，主要表现在以下几个方面 ：
1.人地关系紧张，农民人均占有耕地数量不断减少。第五次人口普查显示，我国人口 在10年间增了13215万人，农村人口占63.9%。农村人口每年以八百多万的速度递增，而 耕地却以每年300万亩～500万亩的速度减少，我国人地矛盾紧张。目前，我国人均耕地 面积1.19亩，其中，1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国制定的0.8亩的 警戒线，463个县低于0.5亩的危险线。[7]
2.生产成本增大，农业收入降低。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大； 但在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构，生产成本的增长势头却一直比较强劲 。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82% 、94%和99%，而农产品价格持续走低。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营 的绝对收益已经越来越低[8]。
3.耕地质量下降。农药、化肥等的不合理使用，使得耕地板结，肥力下降，耕地的污 染严重。据统计，1996年我国化肥用量为3800万吨，单位使用量居世界中等水平，但我 国化肥利用率只有30%～38%。另外，随着城市化、工业化进程的加快，工业“三废”的 排放量增大，由此导致约有15%的农田受到不同程度的污染[9]。
4.负担过重。农民减负问题一直当作解决三农问题的重点工作之一，特别是近年来， 由于有关各方面的积极努力，取得了积极的成效。但是，农民负担问题的严重性，并没 有因此而有明显的减弱；在有些地方，农民负担甚至越减越重。以1999年为例，未扣除 价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加了2.2%，但人均农业各税却增加 了5.8%[10]。
二、探讨与反思
建立农村社会保障体系有其重要性和紧迫性。就农村而言，建立农村社会保障体系不 仅是农村经济进一步发展的基本条件，而且是保持农村社会稳定乃至于全社会稳定的必 然要求；就整个社会而言，建立农村社会保障体系不仅可以为国民经济的发展提供一个 合理的制度平台，也有助于弱化城乡分离的二元社会结构。
建立农村社会保障体系就是要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排， 代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障 制度等等。如何认识和处理土地的社会保障功能和农村社会保障体系建构之间的关系， 特别在土地保障功能持续弱化的条件下，在未来的农村社会保障体系建构中将土地保障 功能置于何种地位，这是在我们研究农村社会保障问题、探索农村社会保障合理的建构 体系时，必须要首先澄清的问题。对这个问题学者有着不同认识，甚至是重大的分歧。 有的学者认为，今后，在完善农(村)民社会保障的过程中，完善土地的保障功能，仍将 具有重要意义；应该同提高农业经营效益利比较利益水平等措施来再造土地保障能力， 以期建设农(村)民社会保障体系[11]。有的学者强调土地保障在农村以及全社会稳定中 的重要性，认为必须以“土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度[12]。但有的 学者从论证土地保障功能的局限性和土地作为农民保障载体对农村经济发展的阻滞作用 出发，提出要通过一系列的制度创新构建和逐步完善农村社会保障制度，以替代土地的 保障功能[13]。有的学者还从论证土地保障功能和生产功能的内在冲突出发，认为土地 所附加的保障功能导致农村土地产权制度改革受到阻碍，在某种程度上导致我国的“三 农”问题难以得到较好的解决，进而提出应逐步弱化土地的保障功能[14]。有的学者认 为，土地保障(职能)的存在成为农村现代化的一个障碍，土地保障职能的存在不利于农 村农工商的合理分业、土地的规模经营以及农村城市化；因此，在逐步建立农村社会保 障体系的同时，弱化土地的保障功能，以便促进农村的现代化。[15]
在农村社会保障体系的建构中，是强调和完善土地保障功能，还是弱化进而替代土地 保障功能?应该从历史、现实和将来三方面来加以考察，要总结历史、立足现实、着眼 未来，只有这样才能正确处理土地保障和农村社会保障的关系，才能建立合理的农村社 会保障制度。从历史上看，土地在农村社会保障中地位举足轻重，传统的农村社会保障 可以说就是一种土地保障。建国后，土地保障的核心地位并没有改变，即便是在人民公 社时期也是这样。人民公社时期的农村保障仍然是以土地为主要载体的，只不过是建立 在土地集体所有基础上的一种间接保障。现在的农村社会保障机制是建立家庭承包责任 制基础上的，通过这种改革，农民获得了土地的使用权和收益权等权利，农民的生产、 生活与土地又紧密地结合在一起了，土地又承载起了农民生活保障的重任。现阶段的以 土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的 保障，是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映。[16]这不仅 说明了农村社会保障的落后和制度的缺失，也说明了土地保障在农村社会保障中举足轻 重的地位。农村中这种以土地为中心的保障是一种落后的保障，是一种制度缺失的非正 规的保障，并且，在一些发达地区还出现了土地保障“虚化”的现象，土地收益在农民 收入中所占比重下降，甚至居于次要地位。因而，在未来的农村社会保障制度的创建过 程中，我们要寻求制度的创新。但这种创新必须着眼于农村现实，必须结合中国的具体 国情。土地是农村社会保障的载体，土地保障是农村社会保障的核心，这就是农村的现 实情况。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国，是一个经济有相当发展，但还不 发达的发展中国家。农村不应该被社会保障所遗忘，国家应该重视农村社会保障体系的 建立，政府应在农村社会保障体系的构建中发挥应有作用，这是国家的职责，是政府发 展国民经济的必须举措。但从中国的现实国情出发，要将农村居民纳入城镇社会保障体 系并走向全国一体化显然是不现实的[17]。因而，弱化土地保障功能的观点，低估、轻 视土地保障功能进而盲目寻求制度创新的想法，都是不切实际的。我们应该在正确估计 土地保障功能的基础上，分析土地保障功能现存问题的原因，完善土地保障功能，再造 土地保障能力，进而在此基础上构建农村社会保障体系。
完善土地保障功能，再造土地保障能力，首先就是要改变土地保障功能的持续弱化状 态。土地保障功能为何呈现持续弱化的状态?其中的原因是复杂的，既有人口增加的因 素，也与城市化、工业化的发展有关。其中，最主要的是农村土地法律制度因素，农村 土地法律制度的不完善是土地保障功能持续弱化的深层次原因。农村土地制度决定土地 保障能的发挥，进而决定农村社会保障状况。建国后，农村社会保障的发展历史证明了 这一点，每次农村社会保障的变化无不与土地制度的变革有关：土改时期“以土地保障 为主、政府救济为辅”的农村社会保障机制是建立在农民私有的土地制度基础上的；人 民公社化时期“集体保障”的农村社会保障机制是建立在农民集体所有的土地制度基础 上的；改革开放新时期“以家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和 保障基金的主要来源”的农村社会保障机制是建立在以土地家庭承包经营责任制为核心 的土地制度基础上的。从农村社会保障的层面上来看，现行的农村土地制度主要存在两 个问题：一是现行的农村土地法律制度对于土地利用上侧重于公平而忽视效益，导致土 地的利用效率低下、生产功能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；二是现 行的农村土地法律制度对土地的实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形 式而取得土地的财产性收益。现行的土地制度导致农民不能获得应有的土地收益，土地 收益的低下使得土地不能发挥应有的保障功能，土地保障功能呈现弱化状态。有的学者 认为，现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排，而 这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负作用，如不利于提高农业劳动生 产力、进而阻碍农业现代化发展等。[18]但实际上，现行的农村土地制度充其量只是低 水平的“社会保障型土地制度”，因为该制度并未全面激发土地的保障功能，还导致土 地功能的持续弱化。土地的保障功能与土地的生产功能并非完全对立，土地的生产功能 是土地保障功能的基础，土地生产功能的有效发挥有利于土地保障功能发挥，完善的土 地制度应该能够合理协调二者关系。现行农村土地法律制度的完善，要本着这样一个基 本思路：引入市场机制，将农村土地资源定位为一种可资本化的生产要素，以市场经济 的基本规律对农村土地资源进行合理配置。当前，包括农村社会保障在内的“三农”问 题存在的“根本原因就是原来束缚农村生产力的计划经济体制还没有从根本上改革”， 要解决“三农”问题“就必须进行体制性改革”。“农村要进行第二次改革”就是要“ 完全克服计划经济体制的弊病”，“建立和形成新的社会主义市场经济体制”。[19]农 村土地制度的进一步改革也是如此，农村土地制度的完善有赖于市场机制的引入，有赖 于农村土地资源的资本化。
三、具体制度的完善
对于现有土地法律制度的完善是一个庞大的系统工程，主要包括农用地法律制度的完 善、非农建设用地法律制度的完善和土地征用制度的法律完善等三个方面：
(一)完善农用地法律制度，促进农用地的依法合理流转，提高农用地的利用效率，增 加农民的生产性土地收益
农用地是指直接用于农业生产的土地资源，有关农用地的法律规定是农用地利用效率 高低的制度根源，关系农业生产的发展。农用地是农村中最为重要的土地资源，是用于 农业生产最为基本的生产资料，农用地的产出是农民经营性土地收益的来源。以《土地 管理法》为主的相关法律法规构建的农用地法律制度强调农用地产权制度安排的“公平 性”和“福利性”，保证农用地在农村集体经济组织成员间的平均分配，并且，对农用 地的流转规定不足。这种立法倾向适应家庭承包经营责任制改革的初期，但随着经济的 进一步发展和改革开放的深入，其不适应性越来越明显。农用地分割过于细化、碎化， 而由此决定的“一家一户”的小农经济模式已不适应农业现代化、产业化的发展要求。 同时，对于承包经营权流转的严格限制不仅不利于农业生产的规模化效应，而且导致农 业生产的融资困难，不利于提高对农业的投入。2003年《农村土地承包经营法》的实施 ，是对农用地法律制度的重大完善，在尊重土地资源利用的公平性的同时，对土地资源 利用的效益性也给予了相应的重视，主要体现在两个方面：1.明确界定发包方和承包方 的权利和义务，并规定了土地承包经营权的保护机制。从法律的层面上将家庭承包经营 制度进行详细的规定，赋予了承包者一个明确完整的承包经营权以及依法排除对承包权 非法侵害的权利。这样有利于承包者更为充分有效的形式承包经营权，从而提高土地资 源的利用效益。2.规定了土地承包经营权的流转制度。《农村土地承包经营法》第32条 规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或 其他方式流转”。农用地的流转制度有利于土地的集中，进而形成规模化农业生产，并 有利于农业生产的融资。我们应该在《农村土地承包经营法》的基础上进一步完善农用 地的流转法律制度，赋予农民更多的土地权利。例如，应当规定农用地的抵押制度，保 障农民在不丧失土地使用权的基础上，获得融资，进而提高农用地的利用效率，增加农 民的生产性土地收益。
(二)完善非农建设用地法律制度，建立有偿使用制度，增加农民的财产性收入
所谓非农建设用地，是指用于兴办乡镇企业、建设村民住宅、建设乡村公共设施利公 益事业所使用的土地资源。非农建设用地是农村中重要的土地资源，是农民的重要财产 。依现行法律规定，非农建设用地的取得是经审批划拨取得，其使用是无偿的。随着经 济的进一步发展和市场体制的逐步健全，这种无偿使用制度出现了许多新的问题，流转 秩序混乱、违规操作严重，如非农建设用地使用权进入房地产市场的现象。问题存在的 原因在于这种无偿划拨的计划经济模式下的土地利用制度已经不适应日渐完善的市场经 济的需要。因而，除了要加强非农建设用地利用的监管力度外，还应该建立非农建设用 地有偿使用制度。关于非农建设用地的有偿使用制度，我国早在80年代就有过宅基地有 偿使用制度改革的尝试，但在1993年又取消了该制度。这种改革的失败说明我国土地立 法中以行政权代替民事权利、以行政法律规范代替民事法律规范的指导思想的失败。[2 0]而我们要建立的非农建设用地有偿使用制度是一种民事法律制度，与前者有本质区别 ：费用的征收主体是土地所有权人而非国家行政机关，费用的性质不是行政性收费，不 划归地方财政，而是用于农村的公益事业和社会保障事业。有偿使用制度包括宅基地和 乡镇企业用地，不包括乡村公共设施和公益事业用地。但当乡村公共设施和公益事业用 地改变用途，用于其他非农建设目的时，则要收取相应的费用。实行有偿使用制度，是 遵循市场机制配置土地资源的要求，是尊重土地资源稀缺性和财产性的体现；同时，也 是筹集农村社会保障基金的重要渠道。
(三)完善征地法律制度的完善，保障失地农民的合法权益。
依《土地管理法》的规定，所谓征地，是指国家为了公共利益的需要，依法对集体所 有的土地实行征用的法律制度。征地是我国土地所有权流转的惟一途径，并且是单向性 的，即土地由集体所有变为国家所有。我国的土地征用制度建立于50年代，1953年政务 院颁布的《关于国家建设征用土地办法》第一次明确规定了土地征用制度，1986年制定 的《土地管理法》及1988年、1998年两次修订后的《土地管理法》都将土地征用作为一 项重要的法律制度作了规定。征地工作事关国家经济建设，事关农民切身利益，随着经 济的发展，土地征用工作出现了一些新的问题，主要表现在两个方面：1.征地范围过宽 ，为公共利益需要征地的目的性难以体现。依现行《土地管理法》第2条规定，“国家 为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并规定“任何单位和个人 进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土 地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这实际上扩大了征地范围，突破了公共 利益需要的范畴，导致征地成为满足各类建设用地的主要途径。据有关资料显示，2000 年和2001年两年共征用247万亩建设用地，其中交通、能源、水利等基础建设项目占52% ，经济适用住房、市政公用设施等城市公益性项目，占12%，工商业、房地产等城市经 营性项目占22%，道路、学校、企业等乡镇村建设用地项目占13%。[21]另外，实际中由 于违规征地的现象大量存在，城市经营性项目所占比重更大，个别地区“征地政府”、 “征地经济”等现象十分普遍。2.征地补偿普遍较低，安置办法单一，难以解决被征地 农民的长远生计。依《土地管理法》第47条规定，征用农村土地的补偿费主要包括土地 补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费等，但具体测算方法不合理，导致各 类建设用地的征地补偿普遍较低。有的还采用“省部协议”、“政府定价”等办法来确 定征地补偿标准，这进一步降低征地的补偿费用。如1999年福建省漳浦机场用地的征用 中，建设单位与地方达成协议，水田2000元/亩，旱田1000/亩，明显低于法定最低线； 2001年四川省318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，当地政府却下文按650元/ 亩测算。[22]这样的征地方式实际上是“政府请客，农民买单”。另外，在对失地农民 安置大部分地区选择以货币安置为主的方式，一次性发放安置补偿费，让农民自谋职业 。这种方式没有照顾到失地农民的长远利益，导致失地农民的生活没有保障。导致征地 中问题存在的最根本的原因就是现有的土地征用制度完全排斥市场机制作用的发挥，土 地征用仅仅是一种纯粹的是行政行为；政府在征用农民的土地后，通过划拨和出让的方 式转让给使用方，并在出让土地使用权的过程中，获得了巨额差价。农民作为农村土地 的所有者，并没有从其土地中获得财产性的土地收益，而仅仅是获得了一些“抚慰性” 补偿，而非土地的实际对价，农村土地的财产性并没有得到体现。这实际上是对农民利 益的剥夺。最近《宪法》又作了修改，其中对土地征用制度的规定，不仅再次明确规定 了土地征用的公共利益需要的目的性，而且还规定应当“给予补偿”。具体如何进行补 偿?这有赖于《土地管理法》的相关法律的规定，而目前《土地管理法》等法律法规所 规定的土地征用补偿制度已明显不适应市场经济的进一步发展。在未来的土地征用法律 制度的完善过程中，不仅要明确并严格界定土地征用的公共利益需要的目的性，而且要 提高土地征用的补偿标准。其中最为关键的是，要将市场机制引入到土地征用补偿制度 中来，将农村土地作为资本化的资源进行合理配置，反映农村土地的实际价值，确保农 民获得财产性的土地收益。在此基础上，完善土地补偿方式，改变单一的货币补偿方式 ，只有这样才能为失地农民建立起完善的社会保障体系。
综上，仅是对土地保障功能和农村社会保障的一番简要探讨，以期达到通过完善土地 法律制度而提升土地保障功能的目的，进而利于构建合理的农村社会保障制度。农村社 会保障体系的建立是我们当前所面临的重要任务，也是一项复杂的任务，土地保障功能 的法律制度完善仅是其中一个方面，农村社会保障体系的确立还需要其他制度的建立、 完善。这些问题的解决需要我们去关注，去进一步研究，更需要伟大的农民在实践中的 积极探索。
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