明朝监察制度发展的矛盾性探析
梁 润
（南京航空航天大学马克思主义学院，南京 211106）
〔摘要〕 明朝监察制度在借鉴前朝监察制度的基础上获得了长足的发展，但从其发展的历史轨迹来看，也存在着一系列的自相矛盾之处：监察机构不断完善与机构臃肿之间的矛盾；监察职权不断扩展与履职低效之间的矛盾；以澄清吏治为己任与自身腐败之间的矛盾；监察法律不断完善与带头违法之间的矛盾；禁止“风闻奏事”与捕风捉影泛滥之间的矛盾；备受皇权倚重与遭受残酷打击之间的矛盾。到了明朝中后期，监察制度的发展更是陷入了自我矛盾的怪圈之中，严重影响了监察效果。
〔关键词〕 明朝；监察制度；发展；矛盾
明朝统治者非常重视监察制度的建设。明太祖朱元璋设置御史台时指出：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”〔1〕1771明朝历代统治者从维护统治出发，制定和实施了一系列完善监察制度的政策，收到了一定效果。但是，明朝监察制度的发展并未完全朝着统治者所设想的方向发展，尤其到了明朝中后期，监察制度的发展几乎完全背离了其设立初衷，机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题逐渐凸显，监察官员朋比为奸、争权夺利、贪污腐败等问题日益突出，严重影响了监察的实际效果，也使得监察制度的发展陷入了自我矛盾的怪圈之中。
一、监察机构不断完善与机构臃肿之间的矛盾
为了发展和完善监察制度，明朝统治者在封建政权体系中广设监察机构，增加官员人数，扩充监察职权，从而编制了一张从中央到地方、严密、规模庞大、覆盖全国的监察大网。在中央，明朝设都察院为国家最高监察机关，统一领导全国的监察工作。此外，明朝在废除中书丞相以后，又于六部设六科给事中监察六部政务。六科给事中与最高监察机关都察院并没有隶属关系，而是直接听命于皇帝〔2〕。监察官员们各司其职，并且还可以通过互相纠劾来弥补监察机关无人监察的缺失。在地方，各省的提刑按察使司为省级最高监察机关，负责地方的监察工作。明朝廷又将每省分为数道，明朝洪武十四年置各道按察分司，十五年又置全国府州县按察分司，将府州县皆纳入了按察使司的监察系统〔3〕。除了各地固定的提刑按察使司和按察分司，明朝中央政府为了加强对地方官员的监督，还定期派出巡抚、巡按、总督等监察官员对地方进行巡视，以加强监察的力度。此外，明朝都城北迁北京后，原都城南京依然保留着一套完整的监察系统，发挥着监察的作用。在南京仍置都察院和六科给事中，亦有十三道御史之设。还另置提督操江一人，以副佥都御史担任，掌上下江防之事〔4〕。这一时期，异化型监察机构也得到了空前的发展，明朝设置了诸如锦衣卫、东厂、西厂、内行厂等机构，它们直接受命于皇帝，不受其他机关约束，是一种特务机构。明朝厂卫机构虽没有监督之名，但行监督之实，是明朝对监察机构最特殊的补充。
四是在实施长江流域生态修复重大工程中，优先抢救性保护生态良好的若干长江支流。应用流域生态学原理，制定全流域的湿地生态修复规划。在生态良好的若干一、二级支流实施休渔10年的特别措施，并优先安排重大生态修复工程。
如此繁多的监察机构的设立，使得机构臃肿不堪，同时也带来了履行监察职能的监察官员人数上的急剧膨胀，继而出现冗官、冗员、冗费的困顿局面。明朝监察官员队伍庞大、人数众多已是不争的事实，包括都察院、六科给事中、地方十三道监察御史、各省常设的和南京方面的监察官员在内，总人数浮动在200 至300人之间，这还不包括诸如巡抚、巡按和总督之类的监察官员人数。如此之多的官员同时履行一种职能，必然导致部门中人浮于事，坐食俸禄而无所作为，效率低下，枉费了明朝大量的行政开支，增加了明朝的财政负担。
二、监察职权不断扩展与履职低效之间的矛盾
明朝统治者在广设监察机构的同时，也极力扩大监察官员的职权，以增加监察的强度。明朝监察官员的职权非常广泛。都御史“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。遇期觐、考察，同吏部司贤否陟黜”〔5〕。监察御史“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在内两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓。在外巡按，清军，提督学校，巡监，茶马，巡漕，巡关，攒运，印马，屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察。而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之”〔6〕1768。六科“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”〔6〕1805。按察使“纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”，“凡官吏贤否、军民利病，皆得廉问纠举”〔6〕1840-1841。
明朝监察官员的职权得到了空前的扩展，而统治者鉴于种种原因很难对其具体职能一一进行合理划分，往往使得分属于不同机构的监察官员之间甚至是同一部门的监察官员之间，在职能上出现大量的交叉和重叠，从而造成监察机构办事效率低下，相互间推诿扯皮的事情屡屡发生，极大地影响了监察的实际效果。同时，监察官员职权的空前扩展，导致其需要监察的方面越来越多、工作量越来越大，而其精力和时间是有限的，势必导致监察效率的低下。进入到明朝中后期，随着政治社会环境的日益复杂，监察官员热衷于争权夺利，全然将其监察职能抛诸脑后，致使常规的监察工作难以为继，监察效率更是无从谈起。
在监察方式上，明朝一改前朝所提倡的“风闻奏事”制度，明令禁止“风闻奏事”，凡议论之事必须有理有据，不得捕风捉影、妄加揣测。关于这一点，无论是从法律条文上还是从明朝具体的政治事件中，都得到了充分的体现。如《明会典》载：监察官员“其纠举之事，须要明著年月，指陈实迹，明白具奏。若系机密重事，实封御前开拆，不许虚文泛言。若挟私搜求细事及纠言不实者抵罪”〔12〕。《大明律·刑律五·诉讼》也规定：“若各衙门官进呈实封诬告人，及风宪官挟私弹事，有不实者，罪亦如之。若反坐及加罪轻者，从上书诈不实论。”对“挟私”奏事的行为实行“反坐”，处罚极为严厉〔13〕。明朝成化年间，太监汪直通过西厂，控制扰乱朝政，大造恐怖气氛，大学士商辂上疏宪宗：“夫何近日伺察太繁，法令太急，刑网太密。官校提拿取官，事皆出于风闻，暮夜搜捡家财”，朝中官员“皆不安于位”〔14〕，人人自危，请求皇帝“断自宸中，革去西厂，罢汪直”〔15〕552，禁止“风闻奏事”。而早在明孝宗即位时，登基诏书中就有“禁言官假风闻挟私”之语。嘉靖前期，张璁主持监察制度的改革，严禁御史风闻言事，要求御史在上疏弹劾之前，对所指之事必须“从公审勘”，然后“指实参奏”。未得其实，不得“擅行奏辩”〔7〕。到了崇祯元年，崇祯帝也下诏申戒监察官员“弹奸劾佞，必事事有据”，如果“藉口风闻”，将予以严惩，决不宽宥〔16〕。
三、以澄清吏治为己任与自身腐败之间的矛盾
明朝的监察法律如此完备，但实际执行情况却不尽如人意。从洪武到仁宣年间，监察法律尚能得到很好地执行，一批不法的官员受到了严惩，但到了明朝中后期，监察法律大都成了一纸空文。这主要是因为：监察官员自身就不能严格地遵守各项监察法律，懈怠于本职工作，玩忽职守、贪污腐败、横征暴敛、生活奢侈堕落，在纠劾百司僚属时往往存在门户之见，或者全凭个人喜好行事，或者干脆睁一只眼闭一只眼，放之任之，根本没有将国家法律放在眼里，更谈不上执行法律了。此外，监察官员的种种违法犯罪行为亦不能得到有力惩处，法律中对监察官员犯罪加重处罚的规定早已是无稽之谈，许多胡作非为的监察官员依然屹立于政坛，继续横行无忌、祸国殃民。
监察官员在履职过程中，由于缺乏来自外界和同行的有效监督，所以逐渐开始利用手中的职权贪污腐败、谋取私利。到了明朝中后期，监察官员队伍的腐败问题已经十分严重，澄清吏治的功能早已荡然无存。许多监察官员无视监察律令的规定，每到一处，吃拿卡要，如“都抚莅任，例赂权要，名‘谢礼’。有所奏请，佐以苞苴，名‘候礼’。及俸满营迁，避难求去，犯罪欲弥缝，失事希芘覆，输贿载道，为数不赀”，从而使得“风俗莫振”〔1〕5544。虽然按律监察官员不得依他人之请而办私事，但是当时的请托之风已经相当严重。万历十一年，时任左副都御史的邱橓上疏陈吏治积弊言：“御史巡方，未离国门，而密属之姓名，已盈私赎。甫临所部，而请事之竿牍，又满行台。以豸冠持斧之威，束手俯眉，听人颐指。”〔1〕5934此外，监察官员还贪污受贿，生活腐化堕落，“广纳赂遗，亵衣小车，遨游市肆，狎比娼优；或就饮商贾之家，流连山人之室”〔1〕6159等现象屡见不鲜。由于御史等监察官实际握有地方官员升迁的决定权，所以每当御史巡查地方，地方官员为了讨好御史，常常放弃本职工作，整天簇拥着御史尽情娱乐，进而出现御史出巡“导从如云，饮食若流，全无清约之节，反生骚扰之害。所至州县，计其一日之费，每至百数十两。本为安民，而反以劳民；欲振风纪，而反坏风纪”的恶劣现象〔7〕。若官员侍奉周到，得到举荐而升迁，往往将举荐者“尊之为举主，而以门生自居，筐篚问遗，终身不废”，其结果是“假名扬之典，开贿赂之门”〔1〕5935-5936，从而使得贿赂成风。嘉靖时右佥都御史阮鹗巡视浙江，“敛括民财动千万计”，生活也竭尽奢华，“帷帟盘盂率以锦绮金银为之”〔1〕5415。万历年间，“给事中杨文举奉诏理荒政，征贿巨万。抵杭，日宴西湖，鬻狱市荐以渔厚利”〔1〕6015。堪为横征暴敛的典型。督学御史胡明善为官时贪赃枉法，“居乡豪横，强夺人妻女为妾，役邻人为工，复假先年被劾，妄执平民为盗，家制刑具，极其惨酷”，还“令仆人迫殴赵姓父子三人致死”，百姓对其恨之入骨，“欲啖其肉”〔8〕。
明朝统治者在开展增设机构、增加人员、扩大职权等硬件建设的同时，也着手加强其软件建设，完善监察法律就是最典型的表现。明朝的监察立法经历了漫长的过程。洪武年间曾制定了《宪纲》四十条，后经宣宗、英宗两朝的修订，制成《出巡相见礼仪》四条、《巡历事例》三十六条、《刷卷条格》六条、《奏请点差》等条例〔9〕。英宗正统四年，正式制定颁布了《宪纲条例》，共十条，对监察官员的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定。可以说，这已是一部“所定宪例甚备”的监察法规。此后，历朝陆续有所增补。弘治时编纂成的《大明会典》把有关监察机关的法规条例进行了汇总。之后《大明会典》历经正德时校修，嘉靖时重修，万历时再修，最终于万历十五年正式成书。全书共228卷，体例以六部九衙署为纲。其中监察法规列入209 至213卷〔10〕。《大明会典》在所载的都察院法规和六科给事中法规中，不仅对监察职能、履行职务的效率等方面规定得极为详尽，而且还制定了具体的部门监察法规及施行细则，从体系上集两千年监察法律之大成而日臻完备〔11〕。
四、监察法律不断完善与带头违法之间的矛盾
纵析嘉兴女弹词的兴起，主要有三方面的原因：一是评弹演绎的核心区域苏州对女档的排斥与限制，使相当部分女艺人向浙沪流动，而毗邻沪上的嘉湖则成了重要的中转地区。二是浙江作为“浙系”润余社的演绎场域，是光裕社势力的“盲区”，对女档相对包容，使女档在浙江迅速开辟出市场。因此，名不见经传的王燕语夫妻才能在乌镇一鸣惊人，而醉疑仙等艺人的早期演出也主要游历在嘉湖一带。第三，嘉兴地近上海，受上海的都市化意识形态影响，在一定程度上突破了性别囿限，培育出了对异性身体的审美时尚。
明朝统治者非常重视监察官员在澄清吏治方面的作用，对监察官员亦是十分倚重。明太祖朱元璋曾指出：“台察之任尤清要，卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私为害物。”〔1〕1771其殷切期望可见一斑。明宣德时期，明政府创立巡抚制度，皇帝倚重能臣干吏，派出充当天子耳目，用以巡视天下州县，考察地方官吏，探访民情。明仁宣时期，皇帝对监察官员更是寄予厚望，在整顿吏治的政治活动中，监察官员的身影频频出现，为当时政局之盛事。此后，历代帝王都对监察官员十分重视，将其作为整顿吏治、肃清政治的得力助手。
五、禁止“风闻奏事”与捕风捉影泛滥之间的矛盾
中国经济事业协进会在1946年1月召开的中国政治协商会议前后起了不少作用。比如召开系列的座谈会，参加各民主党派组织的民主晚会，团结工商界的进步人士，促进民主运动的发展。1946年“经协”总会迁到上海。
然而，禁止“风闻奏事”的监察方式在实际执行过程中却是问题丛生，监察政策的规定成为空谈，无中生有、捕风捉影之行为大行其道，甚至形成泛滥之势。“风闻奏事”之举在明朝屡屡发生，特别是到了明朝中后期，许多监察官员在弹劾时，常常是信口雌黄，竭尽污蔑之能事，早已将禁止“风闻奏事”的规定抛置脑后。此外，以厂卫特务制度为代表的异化型监察则是专司“风闻奏事”之事的典型，其所办之案大都是捕风捉影、空穴来风，甚至是凭空捏造，结果酿成冤狱无数，残害了许多忠良义士，这显然与明朝禁止的“风闻奏事”背道而驰。但由于清朝统治者大多生性多疑，甚为热衷此种做法，还常常带头打破规定，公开纵容“风闻奏事”的发展，从而使得“风闻奏事”势头强劲，数度形成泛滥之势，严重地冲击了监察制度的正常运转，产生了很大的负面效果。
六、备受皇权倚重与遭受残酷打击之间的矛盾
明朝统治者非常重视监察官员，对他们也非常倚重。在明朝漫长的统治过程中，统治者赋予了监察官员巨大的权力，对他们的履职行为予以坚决的支持，对他们取得的成绩予以重奖，对他们的升迁予以特殊照顾，明朝的监察官员可谓是荣宠之至。单单升迁中的“超擢”这一条，就使得身处行政体系中的其他官员羡慕不已，同时也望尘莫及。纵观明朝近三百年的历史，监察官员这个官僚群体在受皇权无比重视的同时，也屡屡遭受当权者的打击，其打击面之广、手段之毒辣、结局之惨烈历朝罕见，极大地挫伤了监察官员的工作热情。
预算编制是高校财务管理工作的抓手，重视预算编制工作能较顺利地推动其他工作的开展。但高校预算工作不应只是财务部门的事，其他各职能部门和学院（系）应共同参与。滚动预算编制更是将预算由面推向纵深。对于滚动预算编制，学校高层应从战略的高度来考量，结合学校的中长期发展规划，建立跨年度预算平衡机制，运用滚动预算尝试编制3年期的中期预算。
明朝皇帝多猜忌多疑、刚愎自用，常常对不肯俯首之监察官员进行压制与迫害，一意孤行者还会招致杀身之祸，这使得监察官员的境遇远不如其他朝代〔17〕。明朝开国皇帝朱元璋，常常因个人喜怒而滥杀监察官员，监察御史茹太素、吏科给事中王朴、礼科给事中陈汶辉等都命丧其手〔18〕。明成祖朱棣时期，数次掀起政治屠杀，在腥风血雨中，监察官员亦不得幸免。及至正德初年，刑科给事中吴褕、山西道御使刘玉上疏请求留任刘健等顾命大臣，将宦官刘瑾正法，结果“上怒”，将刘玉等“下狱”“斥为民”。后来，南京六科给事中戴铣、十三道御史薄彦徽等上疏请“斥权阉，正国法，留保辅，托大臣，以安社稷”，结果刘瑾“矫旨遣缇骑逮系锦衣卫狱”〔15〕632-633，严刑拷问。明朝皇帝对监察官员的残酷打击，在嘉靖年间达到了顶峰，其行为简直骇人听闻。嘉靖三年，在“大礼议”中，百官伏左顺门哭谏，皇帝大怒，将为首者下诏狱，其余官员一律杖责，结果给事中张原、毛玉、裴绍宗，御史张日韬等五名监察官员“皆病创先后卒”〔1〕5085，其状惨不忍睹。嘉靖中期，御史杨爵上书劝谏世宗，世宗震怒，当即将杨爵下诏狱。杨爵在狱中遭严刑拷打，血肉横飞，曾几度昏死，但仍“处之泰然”。不久御史浦鋐上疏申救杨爵，结果也被“逮下诏狱”，“掠备至”，不久便惨死狱中〔19〕。到了嘉靖末期，嘉靖对言官极其敌视，“以廷杖遣戌未足遏其言，乃长系以困之。而日令狱卒奏其语言食息，谓之监帖。或无所得，虽谐语亦以闻”〔20〕。在这样的恐怖统治下，被杖责、罢黜乃至折磨致死的监察官员日益增多。天启年间，副都御史杨涟上疏弹劾魏忠贤，被逮下狱，“自下狱，体无完肤，及其死也，土囊压身，铁钉贯耳，仅以血溅衣裹置棺中”〔15〕1148，下场悲惨之极。于是在明朝末期，整个王朝呈现出“人皆自救不给，莫敢进言”，“士气日益委靡，人心日见颓丧，无论列麻距浪，万不敢为”〔21〕的死气沉沉的政治局面，监察官员的政治热情早已在无数次的残酷打击中被消磨得干干净净，凡事三缄其口，不敢多言。
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〔中图分类号〕 D691
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1009-1203（2019）02-0125-04
〔收稿日期〕 2019-02-25
〔基金项目〕 南京航空航天大学党建与思想政治工作研究项目（DJYJ2016B18）。
〔作者简介〕 梁 润（1984-），男，江苏南京人，南京航空航天大学马克思主义学院助理研究员，马克思主义基本原理专业博士研究生，主要研究方向为马克主义理论、政府体制。
责任编辑 徐 芳
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