缩小教育差距，促进教育和谐发展，本文主要内容关键词为：和谐发展论文,差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育和谐发展是构建和谐社会的内在要求
和谐社会是经济强大、政治昌明、科技发达、文化繁荣的社会，也是人的素质和精神境界极大提高的社会。教育是文化的重要组成部分，又是传播文化的载体和依托，教育的和谐发展自然是社会和谐发展的有机组成部分。
教育和谐发展是构建和谐社会的必要基础。和谐社会既是物质生态、制度结构的和谐，更是人的和谐。和谐发展的人群与和谐发展的个体是建设和谐社会的对象和依靠，而和谐群体和和谐个人的养成，极大地依赖于教育，依赖于和谐发展的教育。
教育和谐发展是构建和谐社会的深厚动力。和谐社会是人的主观追求，是人的美好理想。有对于和谐社会的认识和追求，才有人对和谐社会的自觉关注和共同努力。正是教育的作用，才使和谐社会成为人们的共同认识和追求，才使其成为人们的自觉行动。
教育的和谐发展既包括城乡之间、地区之间、学校之间的和谐发展，也包括教育系统内各级各类教育的和谐发展；既包括经费、设备、校舍等硬指标的和谐，也包括学生与教师自身的和谐发展，特别是学生德智体美全面发展等软指标的和谐。当前影响教育和谐发展的突出因素是教育差距扩大。教育部2005年5月发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》强调：“由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。”
教育差距是社会差距的一个重要方面。研究表明，教育差距与经济差距的情况一样，有不断扩大的趋势，而且，教育差距的程度和扩大的速度在许多方面比经济更严重。所以缩小教育差距不仅具有教育自身的意义，而且具有更广泛的社会意义和政治意义。
二、不断扩大的教育差距是教育和谐发展的严重障碍
(一)教育差距日益扩大
1.教育的城乡差距
缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。教育城乡差距表现在经费、师资、设备、校舍等多方面。出于最直观、最易量化的考虑，这里仅就教育经费的差距进行比较。从1996年到2002年每两年的统计数字表明，全国小学城乡生均经费差距比从1.80∶1扩大到1.83∶1、1.86∶1、1.82∶1。同期初中城乡生均经费差距从1.59∶1扩大到1.75∶1、1.97∶1、1.94∶1。(详见表1、表2)
表1 城镇、农村小学生均教育经费差距的历史变化(单位：元)
生均教育经费
生均预算内教育经费
生均预算内事业费
生均预算内公用经费
城镇小学 农村小学 城镇小学 农村小学 城镇小学 农村小学 城镇小学 农村小学
1996年 843.60
466.43
509.15
253.53
491.36
248.75
65.27
17.98
1998年 952.25
519.16
586.58
310.58
571.16
305.62
69.18
23.02
2000年 1205.96
647.01
733.51
417.44
714.72
412.97
74.28
24.11
2002年 1744.18
953.65 1158.01
723.36
1118.90
708.39
111.26
42.73
数据来源：根据历年教育经费年鉴整理获得。杜晓利、王红同志协助数据处理，表2同。
表2 城镇、农村初中生均教育经费差距的历史变化(单位：元)
生均教育经费生均预算内教育经费
生均预算内事业费
生均预算内公用经费
城镇初中 农村初中 城镇初中 农村初中
城镇初中 农村初中 城镇初中 农村初中
1996年 1374.31
863.02
802.25
447.02
767.51
435.36
147.02
47.98
1998年 1512.77
861.64
863.30
485.82
836.16
478.25
135.74
47.00
2000年 1744.73
884.41
956.76
539.87
918.48
533.54
131.86
38.67
2002年 2200.61
1129.21
1298.14
815.95
1230.99
795.84
166.01
66.58
2.教育的地区差距
为了更科学地反映教育经费的地区差距，这里不采取绝对差距分析方法，而是采取相对差距分析方法。因为，生均经费指标随年份的变化，通常都有所增加，因此，即使相对差距保持相对稳定，其绝对差距也会增加。本研究通过计算差距系数的方法来衡量相对差距变动。通过对1995年、1998年、2000年、2002年4个年份生均经费的差距比较看到，我国小学、初中生均经费的四项指标(生均经费、生均公用经费、生均预算内经费、生均预算内公用经费)的差距系数不仅在绝对差距上有所增加，而且省份之间相对差距也在扩大。(见图1、图2)
附图
图1 1995、1998、2000、2002年小学生均教育经费指标差异系数比较（单位：元）
附图
图2 1995、1998、2000、2002年全国普通初中生均经费指标差异系数比较（单位：元）
3.学校间差距
(1)重点学校与非重点学校的差距
教育部明确规定不得在义务教育阶段设立重点学校，但各地都存在明确的和不明确的重点学校。重点学校与非重点学校的差距主要并不体现在生均经费上。重点学校得到的专项经费常常是生均经费总和的一到数倍；有时候，一所重点学校得到的实际经费是全地区其他所有学校经费的总和。这又提高了重点学校收费和吸引优秀教师的能力，强化了自身的“造血”功能。
(2)普通教育与职业教育的差距
我国在高中阶段教育全面发展的总体情况下，1998年以后中等职业教育在校生占高中阶段在校生的比例在逐年下降，从1990年的45.70％下降到2003年的38.75％。职业技术教育的投入不足是最重要的原因之一。世界银行1988年的一项研究认为，发展中国家职业和技术学校生均成本通常比普通中学生均成本要高153％。用这样的标准来衡量，职业教育与普通教育的差距就更大了。
(3)公办学校与民办学校的差距
2003年我国颁布了《民办教育促进法》，以法律的形式确定了民办教育的性质、地位、作用。但民办教育大发展的势头并没有出现，近年来民间力量举办教育的积极性还有所降低。主要问题是促进民办教育的政策未能得到很好体现。
4.高等教育的差距
改革开放以来特别是近十年来，我国高等教育迅猛发展。毛入学率从1990年的3.4％提高到2004年的19％，这标志着我国高等教育已经进入大众化阶段。但是，高等教育大众化不仅意味着高等教育人口绝对数的增加，而且还意味着受过高等教育的人口在地区间、城乡间、阶层间的均衡发展。而现实情况是：高等教育发展差距进一步扩大。从1978～2000年间各省、市、自治区高等教育发展的绝对差异来看，每万人口大学生数标准差从1978年的3上升为2000年的38.5。北京、上海、天津三个直辖市每万人口在校大学生数发展最快，而西藏、甘肃、青海、宁夏、贵州等省、自治区每万人口在校大学生的标准化得分不仅低于全国的平均值，而且与平均值的差距又扩大至1953年的程度，有的甚至超过了1931年的差距。（注：谢作栩.中国高等教育大众化发展道路的研究[M].福州：福建教育出版社，2001.214.）
高等教育差距的另一个特征反映在教育经费的投入上。2001年中央部属高校生均教育经费支出为23500元(含财政拨款、贷款、学费等全部费用，下同)，中央部门普通高校中，生均教育经费支出达到或超过20000元的有9个省份；生均教育经费支出低于20000元的有13个省份，这些省份大都在中西部地区。地方高校生均教育经费支出为12743.42元，在地方普通高校中，生均教育经费支出达到或超过10000元的有24个省份；生均教育经费支出低于10000元的有7个省份，这些省份都在中西部经济不发达地区。
(二)教育差距大于经济差距
近20年来，我国GDP连续以平均8％的速度增长，2003年人均GDP突破了1000美元，城乡居民收入都明显增长，与此同时，经济发展的地区差异和城乡差异也明显拉大。居民人均消费水平是最现实、最直接的经济指标，也最能反映人们的实际生活水平。通过对东部三个地区(北京、天津、上海)和西部五个地区(广西、贵州、云南、甘肃、青海)1995～2002年农村、城镇居民人均消费水平的比较，可以看到近十年中我国居民人均消费水平得到了明显增长，人民生活水平不断改善；但同时无论是地区间还是城乡间的消费水平差距都在不断扩大。通过与相关教育经费数据的比较分析，我们惊异地发现，教育经费数据的地区差距、城乡差距比经济数据的差距拉得更大。
我们主要是通过两组最能体现教育差距与经济差距数据的比较，来考察1995年以来教育差距与经济差距变化的情况。一组数据是居民消费支出与教育支出的比较，居民消费支出是人们实际生活状况最真实的反映，教育支出是受教育状况最真实的反映；一组是人均财政支出与生均预算内教育经费的比较，财政支出是公共支出的主体，预算内教育经费是教育经费来源的主体。这两组数据从个体与总量、宏观与微观两个层面比较完整地反映了经济与教育的实际情况。
1.教育支出差距大于居民整体消费支出差距
以北京、天津、上海三个直辖市的平均数作为东部的代表，以广西、贵州、云南、甘肃、青海五省区的平均数作为西部的代表，通过对居民消费支出与教育支出数据的对比分析我们看到如下情况。
从地区差距看，东部三市与西部五省区农村居民人均消费水平的差距从1995年的2.8倍扩大到2002年的3.73倍；东部三市与西部五省区城镇居民人均消费水平的差距从1995年的1.4倍扩大到2002年的2.29倍。而同期东部三市与西部五省区农村居民人均教育支出的差距从1995年的3.71倍扩大到2002年的3.88倍；东西部城镇居民人均教育支出的差距从1995年的1.44倍扩大到2002年的1.97倍。
从城乡差距看，东部三市城乡居民人均消费水平的差距从1995年的1.9倍扩大到2002年2.34倍；西部五省区城乡居民人均消费水平的差距从1995年的3.7倍扩大到2002年3.82倍。同期，东部三市城乡居民人均教育支出的差距从1995年的1.87扩大到2002年2.97倍；西部五省区城乡居民人均教育支出的差距从1995年的4.73倍扩大到2002年5.80倍。(人均教育支出差距详见表3)
表3 1995—2002年我国东西部、城乡居民人均教育支出差距
东部三市平均人均
西部五省区平均人均
东西部农村
东西部城镇 东部三市城乡 西部五省区城乡
年份
教育支出(元) 教育支出(元)
居民教育支出 居民教育支出 居民教育支出 居民教育支出
农村居民 城镇居民 农村居民 城镇居民
之比(倍)
之比(倍)
之比(倍)
之比(倍)
1995 233.40
437.60
62.94
297.52
3.71 1.44 1.87 4.73
1996 249.07
638.00
81.01
335.23
3.07 1.9
2.56 4.13
1997 294.02
742.77
86.16
404.49
3.41 1.84 2.53 4.69
1998 346.63
821.73
95.53
490.64
3.63 1.67 2.37 5.13
1999 382.05
970.92
101.58
511.69
3.76 1.89 2.54 5.04
2000 426.40
1099.73
122.68
558.97
3.48 1.97 2.58 4.56
2001 481.47
1228.68
124.66
602.00
3.86 2.04 2.55 4.83
2002 518.54
1524.64
133.65
775.51
3.88 1.97 2.97 5.80
数据来源：根据历年中国经济年鉴整理，表4同。
2.生均预算内教育经费差距大于人均财政支出差距
在教育经费中，生均预算内教育经费是教育经费的最主要来源，更是体现政府教育投入程度的指标。通过对相同时期、相同地区人均财政支出与生均预算内教育经费的比较，我们看到：一方面，地区间、城乡间人均财政支出的差距不断扩大，另一方面，生均预算内教育经费的差距同样拉得更大。
东部三市与西部五省区人均财政支出的差距从1995的3.25倍扩大到2002年3.38倍，同期东西部小学生均教育预算内教育经费则从3.23倍扩大到3.85倍，普通初中生均预算内教育经费从2.65倍扩大到3.39倍。只有普通高中的生均预算内教育经费东西部的差距基本保持在原来水平上，没有明显扩大。(生均预算内教育经费差距详见表4)
表4 1995—2002年东西部生均预算内教育经费的差距
东部三市生均预算内教育
西部五省区生均预算内教育
东西部小学 东西部普通 东西部普通
年份 事业费平均数(元) 事业费平均数(元) 生均经费对 初中生均经 高中生均经
小学
初中
高中
小学
初中
高中
比(倍)
费对比(倍) 费对比(倍)
1995
882.84 1355.69 2716.73
272.19
509.74
900.84
3.232.65 3.01
1996 1100.60 1700.10 2874.34
321.56
581.06
1038.00
3.422.92 2.76
1997 1313.38 2020.01 3680.89
355.44
669.04
1067.52
3.693.01 3.44
1998 1374.68 1942.65 3135.76
393.83
655.27
1202.54
3.492.96 2.61
1999 1630.98 2099.15 3570.98
461.30
706.26
1277.11
3.542.97 2.79
2000 2002.21 2336.60 3771.69
522.17
725.28
1267.22
3.833.22 2.98
2001 2577.33 2738.45 4604.00
691.73
879.09
1586.19
3.733.12 2.90
2002
3088
3171
4556
802
935
1560
3.853.39 2.92
三、构建促进教育和谐发展的政策保障体系
缩小教育差距，促进教育和谐发展，显然应当放到构建和谐社会的战略地位考虑。缩小教育差距，制度建设是关键，政策保障体系构建是重点。从目前的情况看，缩小教育差距的政策保障体系构建有三种情况：一是逐步弱化并最终消除人为扩大教育差距的有关政策；二是根据城市反哺农村、东部反哺西部的思想，制定新的政策；三是对某些政策作必要的调整，以利于教育公平合理地竞争。
(一)加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构
随着中央对农村义务教育转移支付力度的加大，中央财政在农村义务教育经费中的比例逐渐提高，特别是西部农村教师工资80％来自于中央转移支付，农村教育状况明显改善。但从总的格局来说，政府负担城市义务教育，农民支撑农村义务教育的制度未能发生根本改变。
长期以来，国家财政只负担城市义务教育经费，农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。义务教育投资体制改革后，对“分级办学，分级管理”的体制进行了重大调整，把原来由乡镇负担的农村义务教育投资责任收归为“以县统筹”，这对确保义务教育财政来源是一个历史性突破。但由于我国县级财政不平衡，60％左右的县级财政无力保证义务教育支出，农民的教育负担仍然很重，教育质量难以保证。
在教师政策上也表现出十分明显的城乡二元特征。一方面，城乡教师的待遇不同。根据我们的调查，在同一个县，城乡相同性质教师的收入可以相差5倍左右。另一方面，城乡师资配备标准不同。2001年国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，按照在校学生数量核定中小学教师编制。农村初中为18.0∶1，县镇初中为16.0∶1，城市初中为13.5∶1；农村小学为23.0∶1，县镇小学为21.0∶1，城市小学为19.0∶1。其实，农村人口居住分散，学校数量多，规模小，农村教师配置标准高于城市才更符合需要。
解决这一问题的根本办法在于有计划、分步骤地消解城乡二元结构，建立面向全社会的公共财政体制，统筹城乡公共资源，对教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，统一配置。
(二)建立公共教育财政制度，改变公共教育财政制度缺位状况
迄今为止，我国缺乏规范的公共教育财政制度，60％以上的县、市教育支出超过财政支出的40％。在这样的情况下，义务教育经费的短缺是不可避免的。从“分级办学”到“以县为主”的新教育财政制度，缓解了乡镇压力，但财权与事权不对称的状况依然存在。
1994年实施“分税制”改革之后县乡两级所占的财政份额大幅度下降。改革前的1993年曾占到33.4％，到1996年则只有21.3％，此后也大体维持在这一水准上。与此相对，中央财政所占的比例则从22％上升到50％左右，近年来还有些增加，加上省级和地市级财政的份额，县以上三级政府财政收入所占的比例高达80％左右，但义务教育的责任主要在县及县以下财政。
建立公共教育财政制度的建议主要分为两大类。一类建议是，中央政府以及省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付制度，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制和规范的财政转移支付制度。其基本理念是，以农村义务教育是重要的公共产品作为理论依据，以国家财政为公共财政作为制度背景，在公共财政框架下，区分地区差异，明确划分各级政府的财政责任。具体思路是，国家财政全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距的责任主要由中央承担；缩小区域内差距的责任主要由地方承担。
另一类建议是：建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制，实施“以省为主”的义务教育经费投入的新体制。其基本理念是，明确各级政府的责任和承担经费的比例，农村义务教育经费公共分担采用按经费需求的性质进行分担的方式。具体思路是：教师工资部分由中央和省级政府共同承担，其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省区出台的地方补贴和津贴由省级政府承担；各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的层级的政府自行承担；地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需要的公用经费；乡镇政府和村级自治组织负责学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。
(三)建立义务教育基准，满足办学基本条件
《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”然而，在规定的年限中，在什么条件下，接受什么质量的教育，义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。
由于义务教育缺乏办学的底线标准，就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，更不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。因此，要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，以保证所有学校都能满足最基本的办学条件。制定国家义务教育基准的基本思路是：第一，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例；第二，制定改造低于义务教育国家基准办学条件学校的时间表，明确责任主体；第三，建立根据国家经济发展形势修订国家义务教育基准的法定程序；第四，建立国家义务教育基准监控体系；第五，各地方根据本地经济发展状况，建立符合本地实际情况且高于义务教育国家基准的义务教育基准和相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。
(四)制定教育均衡发展系数，及时掌握教育差距情况
怎样判断城乡之间、地区之间、学校之间教育发展的差距？多大的差距是合理和可以接受的？我们现在尚无判断的标准，也就无法制定缩小教育差距的政策和目标。
经济学上的基尼系数已经被广泛使用在判断和衡量一个国家居民收入的差距，并产生了良好的决策效果。在教育方面也已经有用基尼系数测定教育差距的研究。Mass和Criel在1982年根据入学率对16个东非国家进行了教育基尼系数评估，在我国，也已经有学者运用教育基尼系数分析我国教育差距的状况。但总的说来，对于教育差距的科学判断还没有受到应有的重视，在绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例。
政策建议的基本思想是，参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，预先提供教育差距警报。所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。在必要的时候，政府可以对指数下线作出行政上的规定，通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。
(五)构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力
“重点保证、优势扶持”是我国一贯的教育政策。这一政策对集中优势资源培养优秀人才起到了历史性作用，但这一政策的最大弊端在于排斥竞争，降低了学校对社会、市场需要反映的敏感性和紧迫性，从而很有可能在整体上削弱我国教育的竞争能力。
“重点保证、优势扶持”有它的历史必然性，反映了一定时期的历史要求，也可以说是我国教育事业处于精英教育阶段在教育政策取向上的自然选择。但这一政策具有强烈的两面性：正面效果是有利于集中国家财力办大事，体现效率的原则，在短时期内能看到明显的效果，也能够体现政府的意志，保证重点项目和目标的实现；负面效果是强烈的行政性资源分配，降低平等竞争作用，并导致学校对社会、市场需要的信号反映迟钝甚至麻木，从而降低高等教育在国际上的竞争力。
随着国际竞争的加剧，这种保护式扶持政策的负面作用会越来越突显。这就要求政府的功能逐渐转向搭建公共竞争平台、制定竞争规则、维护竞争环境和奖励优秀竞争者。
(六)建立多元评价制度，改变单一评价标准
办学雷同、千校一面是我国教育的严重弊端。高等教育更为突出。随着高等教育从精英教育向大众化教育发展，教育的质量观和人才观也需要发生相应变化。首先，精英教育的质量观更多的是一种绝对意义上的质量标准，不管哪种类型的高等学校都追求达到某一最低要求；而大众高等教育质量观不设定普遍适用的最低质量标准，只有不同的质量标准。其次是制定质量标准的主体的变化。精英教育时代是由政府或某一权威机构根据唯一的质量标准对高等教育进行质量总控制，大众化教育时代则是更多地接受市场调节，以适应社会发展需要为基本目标。
从精英到大众高等教育人才观的变化主要体现为从单一学术性人才向多元人才结构的转变。没有良好的人才结构，不是人力闲置就是人才紧缺。学术研究型人才、管理型人才、技术应用型人才和实用型人才缺一不可。这四种人才的培养，决定了不同类型学校的功能定位。教育政策应根据学校性质有针对性地评价，而不是一把尺子量所有学校；更不是把所有学校放在一起进行排队，而是将同类学校排队。按照不同类型确定同类学校的办学绩效，并根据绩效大小予以奖励。重要的是，应对不同类型学校给予同等力度的支持，给予同样机会的政策空间，鼓励不同类型学校都办成一流学校。
(七)建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源
“穷国办大教育”是我国教育的显著特征。我国以不足世界2％的教育经费支撑了世界20％受教育人口的教育，创造了教育的奇迹。但长期以来，我国教育经费来源单一，缺乏激励民间资金投入教育的机制和手段，导致一方面教育经费严重短缺，一方面民间资金闲置的局面。
民办教育已经为提高教育质量、扩大教育经费来源作出了明显贡献。但我国民办教育的规模还明显偏小，民间举办教育的积极性还不够高。究其原因，一是在政策上对民办教育没有做到一视同仁，二是缺乏激励民间投资教育的有效机制。要改变这种情况，第一是要进一步明确民办教育机构的社会地位，使民办学校享有与公办学校同等的待遇和政策，保证民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。第二是实施民办教育绩效资助政策，根据民办学校办学质量高低、社会声誉好坏情况，政府给予不同程度的财政资助。目前世界上许多国家政府对民办学校程度不等地给予直接性经费资助，已经成为民办学校除学费收入外第二大经费来源。民办教育也是公共事业的一部分，只有建立起对民办教育的资助政策，才能更有效地保证和提高民办教育质量，保证对民办教育的有效管理，才能更好地吸引民间资金办教育，增加教育资源的总量。
(八)更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移
长期以来，对如何认识农村教育的特性和如何定位农村教育问题上存在严重的误区，突出地表现为：认为农村教育是低层次、低水平的教育，农村教育是面向农村，面向农业，面向农民的教育。
城市化与现代化是同步的，没有农村的城市化，就没有国家的现代化。要富裕农民必须减少农民，要发展农业，必须实现农业的工业化。在同等经济发展水平的国家中，我国城市化程度比世界平均水平低15～20％。我国农村大量的富余劳动力不转移到城市里来，既是农村的严重负担，也是人力资源的严重浪费。
目前，制约农村劳动力转移的突出问题是农村劳动者整体素质偏低，不适应我国产业结构不断调整与升级及新兴产业发展对从业劳动者的素质要求。我国农村劳动力转移的新形势要求教育为促进劳动力转移服务首先要为全面提升农村人口的受教育水平服务。这样的教育不仅是满足农村人口向城市转移的需要，也是保证转移到城市的人口能够成为未来城市文明建设者的需要。以面向现代化、面向未来、面向世界的精神重新定位农村教育，具有深远的意义。
(九)设立国家教师岗位，解决农村教师有效需求不足问题
中国教育的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是教师问题，是对教师的“有效需求”不足。
“有效需求”是指有支付能力的需求，有需求而无能力支付即为“有效需求”不足。我国目前一方面很大一部分农村地区缺乏合格教师，但另一方面却有相当多的高校毕业生特别是师范院校毕业生不愿到农村任教。农村教师工资缺乏保障，生存环境和教育教学条件差，几乎成为优秀教师外流、新任合格教师无法补充的一个难以解开的“死结”。要破解贫困地区农村教育面临的这一难题，把农村教师的工资水平提高到高于城市教师的水平，打通合格教师到农村学校任教的“瓶颈”，短期内依靠当地财政是难以做到的。为此，我们主张由中央财政在农村贫困地区设立“国家教师岗位”：由中央财政设立专项资金，为贫困地区的农村中小学设立必要数量的国家教师岗位；国家教师岗位占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，实行聘任制，合同管理，聘期五年；鼓励优秀者长期在农村任教；根据相应的学历、任职年限和职称，除享受国家规定的基本工资待遇外，给予特殊津贴；确定国家教师岗位聘任条件，公开招聘。在贫困地区设立国家教师岗位，既有利于鼓励大学生到农村建功立业，扩大大学生就业渠道，缓解大学生就业压力，又能为农村各项社会事业的发展提供人才储备。
(十)转变政府职能，调整越位，弥补缺位
自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，政府的教育职能不断调整，教育的责任和义务主体日益明晰，教育生产力日益解放。随着社会主义市场经济的不断深入，提高驾御市场经济的能力，促进教育生产力的更大解放，管好该管的，放开可管可不管的，强化各级政府制度建设和公共服务职能，是缩小教育差距，促进教育全面、和谐、可持续发展的根本办法。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了建立完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，要求明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权，提出了深化教育体制改革的要求，形成同经济社会发展要求相适应的教育体制。
从计划经济向市场经济的转变，是一个内涵丰富、任务艰巨的过程，管理体制和管理方式的转变是关键要素。(见表5)
表5 教育发展公共治理经构模式的转换（注：参见中国教育与人力资源报告课题组.从人口资源大国迈向人力资源强国[R].北京：高等教育出版社，2003.118.）
传统模式
现代模式
政府垄断、政府主 政府宏观管理、市场机制
治理模式 导 参与
与其他部门关系 次要地位、边缘化 从边缘走向核心
干预方式 直接行政手段
经济、法律等间接手段
中央与地方关系 地方与中央分级
地方统筹为主，中央统筹
管理教育 财政转移支付和重大专
项支持
政府与教育机构 直接办学 宏观管理
决策程序 封闭、过度集中、 开放、科学、规范、分层
非程序化
行政性评估、自我 过程反馈、社会监督、中
决策反馈 调节
介评估
随着社会主义市场经济的深入发展，现行教育体制与社会主义市场经济发展需要不相适应的矛盾越来越突出，政府职能也将逐步发生深刻变化。第一，在社会主义市场经济条件下，生产要素自由流动的普遍要求与现行教育体制中缺少灵活、开放、统一协调机制的矛盾。它要求在明确划分事权的基础上，建立以教育发展的公共治理结构和公共教育财政制度为核心的中央和地方两层多级的管理体制。第二，在社会主义市场经济条件下，利益多元化和微观主体分散决策的普遍要求与现行教育体制中政府治理缺位与越位并存的矛盾。它要求以完善学校法人治理结构为核心，以教育资源的公平配置为原则，政府加强宏观调控、放松教育活动的微观领域。第三，在社会主义市场经济条件下，市场主体一视同仁的普遍要求与现行教育体制中人为划分市场地位的矛盾。它要求转变政府职能、开放教育市场、学校自主办学，构建公共竞争平台，建立与社会主义市场经济体制相适应的现代公共教育管理体制和现代学校制度。
标签：教育论文; 教育经费论文; 生均经费论文; 政府支出论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 财政制度论文; 城乡差异论文; 农村论文; 基础教育论文; 城乡差距论文; 义务教育论文;