中国金融监管是否有效：基于中国银行业的问卷调查_银监会论文

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      2008年源于美国的次贷危机以及2012年的欧债危机使得金融监管当局的监管水平成为人们关注的焦点。保持金融业的安全与稳定无疑对各国金融监管治理水平提出了较高要求。然而，金融监管当局处于监管金字塔的顶端，如何对其监管水平做出准确的量化评价以指导监管实践，一直是学术界长期关注但又较难解决的课题。1999年5月，IMF和世界银行合作推广FSAP(金融部门评估规划)项目来测评各国金融监管当局的治理结构，取得了一定成效。Das(2002)、Dincer(2013)等国外学者先后从不同角度构建了有一定实用性的监管治理评估框架，国内的赵峰和高明华(2010)则重点从法律和制度层面对中国的金融监管治理状况作了初步评价。

      然而，现有研究中的最大问题在于，对各国金融当局监管治理的评价主要是建立在金融法规和金融制度的基础上，并以金融监管当局的治理是否符合当前法律法规和制度的内在要求为判断标准，缺乏监管实务操作层面的评价。本文认为，金融监管治理评价不应只局限于是否符合法律法规的要求，还要看现实中金融监管当局是如何具体操作的。加入WTO后，中国金融市场正朝着纵深方向发展，面临的风险也日益增大，这对中国金融监管当局提出了较高要求。那么，现阶段中国的金融监管治理究竟处于什么样的水平上？中国的金融监管治理有效吗？目前监管当局在监管实践中哪些方面已经做得比较好，哪些方面还存在不足？上述疑问促使本文开展相关研究。

      本文的主要贡献在于：第一，构建了中国金融监管治理有效性评价的指标体系，并以此为蓝本设计问卷、发放问卷，为金融监管治理评价获取了第一手数据资料。第二，使用结构方程模型，用大样本数据检验了金融监管治理水平与4个维度之间的依存关系，对金融监管治理的有效性作出评价，找出中国金融监管当局在监管实务操作中的优势和不足，并提出了有针对性的政策建议。

      二、文献综述

      监管治理的现代研究始于Levy和Spiller(1994)，他们指出监管治理安排应结合制度背景。Stern和Holder(1999)的监管治理框架则包括：角色和目标清晰、自治权、责任性、参与性、透明度和可预见性。Kaufmann等(2010)则对全球治理指标项目做出概括，提炼出六大维度。

      监管治理正式被引入金融领域是在2002年。研究从两大角度开展：第一个角度是金融监管治理的总体评价研究；第二个角度是金融监管治理的分维度评价研究。在总体评价研究中，Das和Quintyn(2002)首次界定了“金融监管治理”，并给出了良好金融监管治理评价的四大核心维度。Quintyn和Taylor(2002)则提出了金融监管治理评价的两维度标准：第一，独立性标准；第二，有效负责和尽职安排的九条标准。在分维度评价研究中，Sundararajan等(2003)创设了金融监管透明度指数。Dincer和Eichengreen(2013)则使用15个指标衡量监管透明度对100多个国家的监管当局进行了检验。Quintyn等(2007)使用独立性和责任性指标评估了变革金融法制的32个国家。Seelig和Novoa(2009)发现大约75%的监管机构表示法律赋予了他们监管决策独立性。Quintyn等(2011)发现金融监管框架对经济恢复的影响与公共部门的监管质量交织在一起。

      近年来，中国学者开始重视金融监管治理的相关研究。张晓朴和杜蕾娜(2005)介绍了国外“良好金融监管治理”框架。庄毓敏和纪崴(2008)认为金融监管组织结构应由多元监管向统一监管转化。马勇等(2009)指出，金融监管应从一般资本监管转向针对总体信用的监管。赵峰和高明华(2010)则从法制层面开展监管治理评价。毛文博和李仪(2010)认为应汲取发达国家经验与教训，完善中国金融监管体制。焦莉莉等(2010)介绍了欧盟金融监管模式趋同性问题。江曙霞和郑亚伍(2012)研究了监管人员的激励问题。刘骅和卢亚娟(2012)构建了测度金融机构非系统性风险的指标体系。李安安(2012)研究了如何从法制角度建立银行监管机构问责制。

      总的来说，国内外对于金融监管治理的评价工作已初步开展起来，但上述研究的缺陷也是明显的，很多文献仅是聚焦于金融监管治理的某一方面或某几个方面，缺乏深度和广度，并且当前关于金融监管治理评价的研究仅局限于法律制度框架内，以监管实务操作为基础的评价较少。而中国金融市场近年来发展迅猛，如何确保金融市场健康稳定发展是中国金融监管当局需要解决的问题。但目前中国的金融监管治理究竟处于什么样的水平上？中国的金融监管治理有效吗？对此，设计相应指标开展量化评价研究已成为一项紧迫的课题。

      三、中国银行业监管治理有效性的评价指标与模型构建

      关于金融监管治理的评价，国内外学者构建的评估框架和指标体系为我们提供了一定的参考。但是，学者们的研究主要是停留在宏观的法制层面，对于微观的监管实务操作层面的研究几乎是空白。特别地，中国是转型经济国家，金融市场还不发达，监管治理水平对于整个金融市场的长远发展具有重要影响。而开展金融监管治理的量化评价，有助于发现中国金融监管治理的优势和劣势，并可以有针对性地提出对策建议，这对于提升金融监管治理的整体水平有重要的实践价值。从广义上来讲，金融监管治理有效性的评估应该包括银行业、证券业和保险业。但限于精力和能力，本文仅对银行业监管治理开展评价研究。严格来讲，监管治理有效性的评价应包括来自于金融监管当局的自评和来自于被监管机构(如商业银行)对金融监管当局的他评，但是通过访谈一些金融监管官员，我们发现很难从他们那里获得相关的问卷和数据，因此，本文将研究重点放在了被监管机构对金融监管当局的评价上。特别地，对于金融监管当局的监管治理到底处在什么样的水平上，被监管机构有着切身体会，也最具有发言权，他们对于监管当局在监管实践中存在哪些优势和劣势一清二楚。因此，设计出相关的评价指标和调查问卷向被监管机构发放并回收，以此为基础来开展对金融监管治理有效性的评价，无疑具有重要的实践价值。

      (一)中国银行业监管治理有效性的评价指标设计

      根据国内外对银行监管治理现状的研究成果，并结合中国市场的具体情况，本文设计了中国银行业监管治理有效性评价指标体系，包含4个一级指标，具体是：监管独立性、监管责任性、监管透明度、监管人员的职业操守，每个一级指标又细分为多个二级指标，参见表1。

      

      (二)研究假设的提出

      1.监管独立性与监管治理水平

      Das和Quintyn(2002)认为监管独立性应包括：规制独立性、监督权独立性、机构独立性和预算独立性。目前，全球范围内的金融监管当局逐步达成一种共识，即赋予监管当局一定程度的独立性可以改善银行监管治理水平。对于银行业来说，银行监管当局不仅应该独立于政治势力，也应独立于被监管机构，这有助于提升银行监管治理水平。因此，本文提出以下假设：

      假设1：监管的独立性对监管治理水平有正向影响作用。

      2.监管责任性与监管治理水平

      责任性不仅是独立性达成的前提，也是判定监管机构自身行为是否违背给定的任务背景的重要依据。对于银行业监管机构而言，其应该对自身的决策做出合理解释，还应对政府和立法机构、管辖范围内的被监管机构和人民大众负责。责任性的提高可以减少政府随意干预的机会，有助于提升银行监管治理水平。因此，本文提出以下假设：

      假设2：监管的责任性对监管治理水平有正向影响作用。

      3.监管透明度与监管治理水平

      提高监管透明度的意义可以体现在两个方面：一是在微观监管层方面，可以维护存款人和投资人的信心；二是在宏观方面，监管政策决策过程及政策运行结果的透明化将有助于引导市场预期，加强监管机构与市场间的联系，加快监管政策向市场行为传导的速度，从而提高金融市场运行的有效性。因此，本文提出以下假设：

      假设3：监管的透明度对监管治理水平有正向影响作用。

      4.监管人员的职业操守与监管治理水平

      监管机构和监管人员应具备良好的职业操守，具体表现为：能够无私、忠诚地履行职责，以及能够始终不懈地追求监管目标。对于监管机构而言，政策的制定、人事的安排、日常的运作等环节都可能会对其客观性产生影响，倘若监管人员不具备良好的职业操守则会降低监管效率，最终导致监管机构的公信力下降。因此，本文提出以下假设：

      假设4：监管人员的职业操守对监管治理水平有正向影响作用。

      (三)结构方程模型的建立

      结构方程模型(SEM)有机地整合了因子分析、路径分析和联立方程模型的思想和方法，既包含可观测的显变量，也包含难以直接观测的潜变量，包括测量方程和结构方程两部分。

      测量方程描述了可观测变量与潜变量之间的关系：

      

      其中，X是由外生可观测变量构成的向量，ξ是由外生潜变量构成的向量，

是X在ξ上的因子载荷矩阵，δ是误差项矩阵。Y是由内生可观测变量构成的向量，η是内生潜变量构成的向量，

是Y在η上的因子载荷矩阵，ε是误差项矩阵。

      结构方程描述了外生潜变量与内生潜变量之间的关系，用图形表达就是路径图。结构方程如下：

      

      其中，B描述内生潜变量之间的关系；Г描述外生潜变量对内生潜变量的影响；γ是残差项矩阵。

      由前文假设和评价指标体系，本文建立了银行业监管治理有效性评价的结构方程模型，模型变量设置如表2所示。

      同时，本文结合变量设置及研究假设，绘制了银行业监管治理有效性评价的结构方程模型图，参见图1。

      (四)银行业监管治理有效性评价的问卷设计与发放

      为获得评价数据，本文以评价指标体系为蓝本，设计了银行业监管治理有效性评价的调查问卷，包括：监管独立性(8个问项)、责任性(8个问项)、透明度(8个问项)、职业操守(6个问项)、监管治理水平(2个问项)，共计32个问项，采用李克特七点尺度来测量，将选项：完全不同意、不同意、有些不同意、中立、有些同意、同意、完全同意分别赋值：1，2，…，7。

      我们在2013年5月设计出问卷初稿，首先深度访谈了工行、建行、花旗、民生等几家银行的高管，并让他们试填问卷，根据反馈意见修改了问卷，再用修改后的问卷去征求金融学、统计学、心理学专家的意见，问卷经过12次修改和调整于7月定稿。之后，采用随机抽样的方法通过电邮、信函、现场发放等方式向全国各类银行的中高级管理层发放问卷。至2013年底，共发放问卷485份，累计回收有效问卷107份，回收率为22.06%。

      

      

      

      图1 银行业监管治理有效性评价的结构方程模型整体示意图

      在国外学者类似研究中，Trahan(1995)等邮寄问卷给700多名CFO填写，回收率约为12%。Graham(2005)等使用电子邮件和在CFO会议现场发问卷的方式累计收回405份问卷，回收率为10.4%。在本研究的调查中，问卷来自于国有银行的占39.3%，股份制银行的占51.4%，外资银行的占4.7%，其他银行的占4.7%。被调查对象中20～29岁的占38.3%，30～39岁的占43.0%，40～49岁的占16.8%，50岁以上的占1.9%。被调查者的职位：客户经理占25.2%，科长占13.1%，部门主任占8.4%，支行经理占39.3%，分行经理占14.0%。综合来看，问卷回收率和数据质量令人满意，达到了后续数据分析和学术研究的要求。

      四、中国银行业监管治理有效性的评价结果与分析

      (一)问卷的信度、效度分析

      本文以Cronbach's α系数来检验问卷的信度，若Cronbach's α大于0.8，表示内部一致性极好，若α在0.6到0.8之间表示较好，而低于0.6表示内部一致性较差。表3是检验结果，由表3可知各变量的α值都在0.7以上，这表明问卷对各变量的测量获得真分数的能力较强，因此信度较高。

      

      本文通过因子分析进行效度检验，对样本做了KMO值检验和Barlett球形检验。由表4可知，几个变量的KMO值在0.5～0.8之间，根据KMO度量标准可知，问卷的效度检验符合统计要求。

      (二)模型的实证分析

      1.路径图分析

      首先利用AMOS18.0软件对理论模型进行了分析，采用bootstrap方法经过19次迭代及对一些参数的调整限制后，得到如下结构方程模型，其中，卡方统计量为1246.84，自由度为461，P值为0.000，结构方程模型整体是显著的，模型的结果通径图参见图2。

      

      图2 银行监管治理有效性评价模型的结果通径图

      由图2不难发现，对银行监管治理水平影响最大的为职业操守，依次为独立性、透明度和责任性，其中责任性的影响为负值。各变量之间的关系及统计检验结果如表5所示。

      

      由表5可以看出，除了监管责任性的影响系数为负以外，其他系数均为正，并且在这4种因果关系中统计检验均显著，表明各变量之间的因果关系成立，本文构建的结构方程模型是比较合适的。具体来说，监管独立性的系数是0.200，且在1%水平下显著，说明增加独立性对于提升中国银监会的监管治理水平有正向影响作用，从而证实了假设1。监管责任性的系数是-0.130，假设2未得到证实。监管透明度的系数是0.114，且在1%水平下显著，说明增加透明度对于提升银监会的监管治理水平有正向影响作用，证实了假设3。监管人员职业操守的系数是0.423，且在1%水平下显著，说明强化职业操守对于提升银监会的监管治理水平也具有正向影响作用，证实了假设4。

      2.验证性因子分析

      利用结构方程模型的验证性因子分析可对监管治理的几个维度进行单因子结构效度分析，其实质就是对结构方程测量模型作可靠性评价，其参数估计及拟合思想与结构方程相同。

      (1)监管独立性因子分析

      对监管独立性做验证性因子分析，检验结果见表6。

      

      由表6不难发现，在α=0.05时各个系数均显著，说明相应的问卷条目所对应的潜在因子结构比较合理。其中第1、5、6和7条问项的因子载荷较大(＞1)，第2、4、8条问项的因子载荷次之(＞0.6)，第3条问项的因子载荷最小(＜0.5)。由此可知，第1、5、6和7条问项在独立性因子中起到关键的作用，即：制定法规、决策过程、监管经费和组织结构的独立性对中国银监会的监管独立性起到重要作用。具体到监管实践中，2012年中国银监会成功制定了《商业银行资本管理办法》等部门规章，《商业银行监事会工作指引》、《银行业金融机构绩效考评监管指引》等19件规范性文件，这些监管法规和监管决策的出台，多数情况下是银监会通过广泛调研、听取社会各界的声音意见之后自主制定的，体现了较强的独立性。对于监管经费，按财政部规定，银监会实行监管收费、部门预算、“收支两条线”的财务管理体系，收取的监管费直接缴入国库，履行职责所需经费由财政部通过部门预算核拨。对于组织结构的设置，银监会也有一定的独立性，比如：2012年银监会在内部组织架构中自主增设了银行业消费者权益保护局。另外，参阅表8后可知，第3条问项的系数最小，表明银监会的执法独立性较小，这说明被监管对象认为，中国银监会在监管实践中执法时，会在一定程度上受到来自于中央、地方政府甚至是被监管机构的干涉。

      (2)监管责任性因子分析

      对监管责任性做验证性因子分析，检验结果见表7。

      

      由表7可知，在α=0.001时各个系数均显著，说明问卷条目所对应的潜在因子的结构比较合理。其中第4问项的因子载荷最大(＞1)，其次为第1、3、5、7和8问项的因子载荷次之(＞0.7)，第2和6问项的因子载荷最小(＜0.7)。因此第4问项，即中国银监会对政府负责在责任性因子当中起关键作用，这说明中国银监会在监管过程中，会定期向政府出具年度报告、汇报工作，更多地为政府制定的宏观经济政策服务，例如：2012年，银监会引导金融机构合理安排信贷投向、优化信贷结构、提高资金使用效率，有力支持了国家重点项目建设、绿色环保、产业升级、外贸等政府倡导的重点发展领域。对于第1、3、5、7和8问项，银监会是国务院直属事业单位，目前对人大并不直接负责，更多的是对政府负责；关于同其他部门的协作，在2012年银监会深化了与中央银行、证监会、保监会之间的协调机制建设，另一方面还与工业和信息化部形成了有效的联合工作机制；关于专案听证会，银监会曾于2011年5月首次就理财产品投诉举行听证会(高女士投诉中信银行案)；关于事后预算，银监会在年报中详细地列出了2012年部门预算中财政拨款支出的总体情况，及其与2011年部门预算执行之间的对比情况。对于第2和6问项，银监会仅是经费预算受财政部制约，但不隶属于财政部，不直接对财政部负责；关于自我处罚，中国银监会设有监察局，依法依纪查处监管人员违反国家法律、法规和政纪的行为，银监会内部还制定有《约法三章与员工守则》，但这种级别的处罚和规章的法律效力并不强，仍然属于较低级别的处罚，检验结果也说明，被监管对象认为银监会在监管实践中处罚自身错误监管行为的力度还不够。

      (3)监管透明度因子分析

      对监管透明度做验证性因子分析，检验结果见表8。

      

      由表8可知，在α=0.001时各个系数均显著，说明问卷条目所对应的潜在因子的结构比较合理。其中，第1、3和8条问项的因子载荷较大(≥1)，在透明度因子当中起到关键作用，这说明中国银监会在监管总体透明度、与公众积极磋商、及时满足公众查询需求方面做得较好。具体来说，2012年银监会向被监管对象公开监管规章和规范性文件4527项次，公开监管法规和政策1130项次，公开监管行政审批程序、监管程序和处罚程序720项次，公开监管行政审批和处罚结果22324项，公开统计数据和监管信息6339次，公开自律性规定744项，官方网站共发布信息14877条，监管总体透明度大幅提高。在与公众积极磋商方面，2012年银监会广泛听取社会各界的声音意见，并传导到具体的监管工作中，形成了推进信息公开、倾听民意、及时反馈、改进工作的良性循环机制。在及时满足公众查询方面，2012年银监会共受理记者采访请求1500多人次，就银行业热点问题组织采访5次，召开通气会21次，在依申请公开信息方面，银监会共受理有效申请65件，对其中掌握的48件、不掌握的12件和不存在的3件，均已做出答复。另外，第2、4、5、6问项的因子载荷次之(＞0.8)，这说明在监管实践中银监会能够保证监管决策层透明度，也能够严格实施监管谈话制度和三方会谈制度，向被监管对象公开监管规章、规范性文件，及时公开宣布并解释金融政策的重大变化。对于监管经费，银监会在其官网上及时披露了2011年决算和2012年预算、“三公经费”预算及说明，使得公众对于监管经费去向有了比较清晰的了解。最后，第7问项的因子载荷最小，说明中国银监会在披露年报方面存在一定欠缺，主要是及时性差。

      (4)职业操守因子分析

      对监管职业操守做验证性因子分析，检验结果见表9。

      由表9可知，在α=0.001时各个系数均显著，说明问卷条目所对应的潜在因子结构比较合理。其中第3、4、5和6条问项的因子载荷较大(≥1)，这说明被监管机构认为，中国银监会的监管人员没有在银行等金融企业中兼任职务，监管人员能够严格遵守监管局内部稽核制度，能够排除干扰依法履责，也能够严格执行对监管人员的责任追究制度。第2个问项的系数次之(＞0.9)，这表明被监管机构认为银监会的监管人员在日常工作中能够严于律己，极少发生谋取私利的现象。第1个问项的因子载荷最小(＜0.9)，这说明被监管机构认为，银监会监管人员在具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验方面还存在不足，特别是近年来随着金融业的飞速发展，金融创新工具也层出不穷，这对于监管人员的知识储备、知识更新速度、业务工作经验提出了更高的要求，如果监管人员不能与时俱进、加强学习，那么监管就可能跟不上金融发展的步伐。

      

      (5)监管治理水平的因子分析

      对监管治理水平做验证性因子分析，检验结果见表10。

      由表10不难发现在α=0.001时各个系数均显著，说明相应的问卷条目对应的潜在因子结构比较合理。其中第2个问项的因子载荷为1.254(＞1)，这说明第2个问项在监管治理水平因子当中起关键作用，也就是说被监管机构认为银监会2012年的监管治理水平比2011年有所提高。2012年，银监会积极借鉴国际标准和先进做法，推动出台了一系列重大法规制度和政策措施，针对经济形势复杂多变、不确定性因素多等情况，银监会杜绝盲目行动、摇摆多变，通过调研分析、研究对策，严格确保监管政策的落实，保持了监管政策的稳定性和连续性，增进了前瞻性、针对性和协调性，赢得了广泛支持，并取得了良好效果。

      五、结论与建议

      在借鉴金融监管治理国际经验的基础上，本文构建了中国银行业监管治理评价指标体系，并设计了问卷向被监管对象发放并回收，从监管实践的角度对中国金融监管治理的有效性做出评价。结果表明，总体上，2012年中国银监会的监管治理水平比2011年有所提高。就具体维度而言，监管独立性、监管透明度和职业操守都对银监会的监管治理水平有正向影响作用，但责任性是负向影响作用，这表明银监会在监管治理责任性方面做得还不够好，没有使责任性发挥其应有的作用。结合评价结果，本文认为，为提高中国银监会的监管治理水平，需要做出以下努力：

      首先，应加强银行监管治理的独立性。问卷结果表明，银监会在执法时易遭受政府干扰，根本原因在于银监会是国务院直属事业单位，归政府领导。为解决这一问题，可考虑提升银监会的法律隶属地位，让其直接对全国人大负责，这样就可增强其独立性，减少政府干涉。

      其次，应增强银行监管治理的责任性。本文研究表明，银监会在责任性方面做得不够好，未能使责任性发挥其应有作用。银监会在行政上主要是对国务院负责，在经费上是对财政部负责，而其真正负责的对象应该是最广大的金融消费者，因此银监会应该对全国人大负责，让其归全国人大领导，以增强其责任性。目前银监会与其他监管部门的联席会议制度以及《分工合作备忘录》属于松散型合作方式，不利于厘清监管责任，应在法制层面予以强化。此外，在自我处罚方面，银监会目前主要依靠纪委和《约法三章与员工守则》这些低级别的处罚措施，真正执行起来其约束力并不强，因此应制定更为严厉的规章和实施细则，减少监管人员的执法违规现象。

      第三，在监管透明度方面，虽然银监会能遵照《政府信息公开条例》披露监管统计数据，公开监管政策和活动等信息，但在披露年度监管报告方面存在一定欠缺，及时性较差，为此应改进银监会的官网内容，加快信息披露速度。

      最后，应强化监管人员的职业操守。问卷结果显示，银监会监管人员在任职所需专业知识和业务经验方面还存在不足，这将严重影响监管效力。为此，应敦促监管人员加强业务学习，可考虑举办专题培训班，为监管人员“充电”，以确保其监管能力可以和金融创新的发展速度相匹配。

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