普通高校招生考试法规建设述评——兼谈考试立法的必要性，本文主要内容关键词为：考试论文,述评论文,必要性论文,普通高校招生论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1671-623x(2002)04-0005-04
普通高校统一招生考试是我国一项影响重大的教育考试制度。自1952年建制至今，高考制度走过了一条风雨崎岖路，其发展曾数度受挫。在影响高考发展的众多因素中，法规建设是一个不可忽视的因素，它直接关系到高考的改革与发展是否有章可循、有法可依。但遗憾的是，长期以来，人们的关注总是聚焦在高考的各项具体改革上，却极少检讨其背后所依据的法律法规。总的来说，建国以来，伴随着高考制度和高等教育事业的改革与发展，以1987年《普通高等学校招生暂行条例》的颁布为分水岭，普通高校招生考试法规建设从无到有，经历了一个曲折的发展过程，并在不断摸索中渐趋完善。但随着高等教育的快速发展，《暂行条例》等招生考试法规也出现了一些与高等教育改革与发展不相适应之处。本文将检讨《普通高等学校招生暂行条例》等法规与高等教育改革不适应之处以及存在的问题，并论述考试立法的必要性。
一、法规的建设历程及现行法规的不足
我国高等学校的招生工作在很长一段时期，都是依据国家教育主管部门发布的有关各年度招生考试的规定来进行的，因而带有浓厚的政治色彩，常常随政治的需要而变更。1977年恢复高考后，随着高等教育事业的快速发展，作为其入口环节的招生考试制度的发展迫切需要有一个稳定的内外部环境。为适应高等教育事业发展需要，进一步做好高校招生工作，选拔出适合高校培养要求的优秀新生，原国家教委于1987年4月21日颁发了《普通高等学校招生暂行条例》（以下简称为《暂行条例》）。这一条例的颁布，实现了我国普通高校在招生考试法规建设上零的突破，标志着普通高校招生工作开始步入法制化轨道。但由于《暂行条例》是一个总体指导性法规，在运用与操作上难免有一定的局限性。为更好地贯彻《暂行条例》，国家教育主管部门又陆续颁布了一系列实施细则，并针对部分特殊群体如高水平运动员、残疾学生、模范青年、少数民族青年等或专门院校如艺术（系科）、师范、农业等院校，颁布了一些特殊招生规定。此外，为应对新形势下高等教育改革与发展的需要，国家教育主管部门还发布了一系列招生考试方面的规定，如考试科目、招生计划、标准分数制度等改革的规章性文件。这些规定或文件的颁布，使我国高校招生考试法规日益丰富并渐趋完善。
90年代中期以后，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》更是以法律的形式，对高校招生考试的一些基本问题作了规定。鉴于高校招生考试影响重大，其在《教育法》和《高等教育法》中也占据了很重要的地位。但是，《教育法》和《高等教育法》只为高校招生考试工作制订了一些基本原则，高校招生考试的具体操作主要还是依据《暂行条例》来进行。
毋庸置疑，《普通高等学校招生暂行条例》及其他相关法规的制订，在很大程度上改变了我国高等学校招生工作长期受政治影响而波动起伏、较少甚至没有顾及高等教育自身发展规律的局面，为高等教育的发展提供了一个比较稳定的政策平台和必要的法制保障。也正是在这样的形势下，我国高等教育自80年代中后期以来获得了快速发展，在适应政治、经济等需要的同时，也充分尊重到高等教育自身发展规律。但另一方面，随着高等教育的快速发展，特别是1999年以来的连续扩招，以及高等教育日益多样化，《暂行条例》等法规的有些条规已明显不适应高等教育的改革，不利于高等教育的进一步发展。主要表现在：
（一）对报名条件的规定不适应高等教育大众化和终身教育的要求
按《暂行条例》第3章“报名”的规定，一般情况下报考者必须未婚，且年龄不超过25周岁。应该说，在一定历史时期，特别是在高等教育精英化阶段，为了将有限的高等教育机会给予身心处于最佳学习阶段的青年人，从而使稀缺的高等教育资源发挥出最大功效，这一规定有其合理之处。但随着社会经济的发展和国民素质的提高，民众接受高等教育（包括进入普通高校接受正规的高等学校教育）的需求日益强烈，必然要求放宽乃至取消对报考年龄的限制。另一方面，我国的高等教育即将跨入大众化阶段，也意味着可以给更多的人提供包括普通高等教育在内的受教育机会。此外，在建构终身教育体系的过程中，高等教育也将逐渐融入其中。而终身教育最主要的特征便是为人们提供终身受教育的机会，使人们能够在他认为最重要的时候受到应有的教育。高等教育大众化和终身教育也要求取消对报考者的年龄限制。虽然从2001开始，已经取消了考生的年龄限制，但毕竟没有出台相应的法律法规，这一改革随时可能会因为缺乏法律保障而夭折。
（二）对考试的规定较死板，不适应统一性与多样化相结合的高考改革方向
《暂行条例》第6章“考试”中，对高考日期、考试科目及其分数等作了详细规定。过去在计划经济体制下，为了适应国家经济建设的需要，高等教育采取高度集中统一管理的方针，作为高等教育起点的招生环节自然也由国家教育主管部门统一管理。应该说，这样的规定符合计划经济体制的要求。但经济体制向市场经济转轨后，对高等教育管理体制提出了前所未有的挑战，要求高等教育面向市场自主办学。作为高等教育与中等教育链节点的高考制度，也必须在统一性的基础上朝多样化方向改革，才能满足高等学校自主办学的需要。从改革实际来看，90年代以来，在考试科目上，先后进行了两轮高考科目的改革，在考试形式上，也进行了春季高考的探索。这些改革打破了高考以往的“大一统”局面，给高等学校和应考学生都提供了更多的选择。而且，为了更好地贯彻高考改革三个“有助于”的指导思想，高考的科目、内容与形式（包括考试时间）改革仍将是新世纪高考改革的重点。《暂行条例》中的这些规定，由于没有留下改革的空间，显然已经不再适应高等教育发展和高考制度改革的方向。
（三）对招生来源计划的规定不适应“招生并轨、收费上学”的改革
《暂行条例》明确规定招生来源计划由国家任务（含定向培养）、委托培养和自费生三部分组成。应该说，在计划经济体制下，这种多类别的招生计划来源体制，打破了过去高校招生由国家“大统大揽”的局面，为高等学校的管理体制改革注入了生机与活力。然而，进入90年代后，随着委培生和自费生（即“两生”）的招收比例不断增加，以及收费和降分挂钩，计划内和计划外两条录取分数线的距离被越拉越大，有的学校甚至将后者的分数线降到前者的最低录取分数线100分以上。“权力干预”、“分不够钱来凑”等不正之风乘机而入，造成“两生”质量严重下降，高等教育的社会声誉也严重受损。而且，随着经济体制的转轨，教育成本分担的理论和观点也得到越来越多人的认同。鉴于此，从1994年开始，国家教委进行了招生并轨的改革，到2000年，改革全面完成。
以革除“两生”招生弊端为契机的招生并轨改革，除了具有“双包”（国家包上学、包分配）变“双自”（自费上学，自主择业）的深远历史意义外，还体现了教育的公平性原则，高等学校经费拮据的局面也得到一定程度的缓解，并促使高等学校主动保持与社会需求的动态适应。招生体制的改革，使中国高等教育三大基本职能中最薄弱的“为社会服务”职能得到了越来越全面的体现与拓展，是高等教育面向市场自主办学的一个不可逆转的潮流与方向。因此，从招生来源计划上看，《暂行条例》的规定已经完成了特定时期的历史使命，其赖以存在的社会基础已不复存在。
（四）对保送生的有关规定“软标准”有余“硬条件”不足，容易给腐败与不公钻空子
1977年恢复高考后，随着考试竞争的逐年加剧，“片追”现象愈演愈烈，考试的弊端和局限性也日益明显。为消除这些弊端，1988年，原国家教委颁发了《普通高等学校招收保送生的暂行规定》，尝试建立一种以考试为主、以保送为辅的招生制度。
应该说，从实行十余年来的效果看，保送生制度的确为高等学校输送了一批德智体全面发展或有某些特长的优秀培养对象。但是，由于有关保送生的规定“软标准”有余“硬条件”不足（在《普通高等学校招收保送生的暂行规定》订立的保送生的3项条件中，除了第3条“德智体全面发展，各科成绩优良，并参加国际中学生学科奥林匹克竞赛集训的优秀高中应届毕业生”的标准较为明确外，第1条“德智体美和在劳动教育中表现一贯优秀的高中应届毕业生”、第2条“德智体全面发展，学习成绩优秀，志愿献身教育事业，并具备从事教师工作素质的高中及中等师范学校的优秀应届毕业生”都是“软标准”），使保送生制度存在“走后门”、“搞腐败”等难以堵塞的漏洞。先是出现“荐良不荐优”的问题，推荐材料含有相当多水分。此后，“荐良不荐优”又进一步滑向社会影响更为恶劣的“推劣不推良、送官不送民”。
为了消除保送过程中的腐败，保证保送生质量，1998年12月4日，教育部发出《关于1999年普通高校招收保送生的通知》，明确规定，除获全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖的保送生外，1999年普通高等学校招收的保送生必须参加由教育部统一命题的综合能力测试，并以此成绩作为录取的重要依据。2001年3月，教育部又对保送生工作做出了“压缩规模，严格标准，严格管理”的规定，将2001年的保送生压缩控制在5000人，并较大程度上提高了保送“门槛”，规定只有4类普通高中应届毕业生具有保送生资格，分别是：省级优秀学生；全国中学生学科奥林匹克竞赛获奖者；国家理科试验班优秀毕业生；13所外语学校（中学）优秀毕业生）。应该说，这四项条件与《普通高等学校招收保送生的暂行规定》的条件相比，更加具体，更有操作性，“门槛”也的确高了很多。但除了“全国中学生学科奥林匹克竞赛获奖者”为“硬条件”外，其余3条在实质上仍没有跳出“软标准”的框框。因为优秀毕业生的评定，主观人为因素太强，在强大的利诱面前，作假的漏洞很难从根本上堵塞。例如，在2000年夏《中国教育报》、《中国青年报》等一些重要媒体先后披露的“隆回一中”事件中，校长的儿子虽有若干门功课不及格，却被评为省优秀学生干部；副校长的儿子成绩中等偏下，也同样奇迹般地被评为省级三好学生。（注：周其俊、吴湘韩.保送生选拔黑幕重重.文汇报，2002,8,16）
从保送生制度的发展历程不难看出，招收保送生本来是一部“好经书”，但不幸被“歪嘴和尚”念歪了。如今，它不仅已经基本上失去了其最初的选拔特长学生的功能与初衷，而且被人情因素严重异化为教育腐败滋生的温床。因此，不少人主张废除保送生制度。笔者认为，保送生制度作为对统一高考制度的一种补充，如果操作得当，确能在选拔特长生、消除应试的片面性和促进素质教育等方面发挥作用。因此，在高考进行多样化和多元入学改革的今天，保送生制度仍有其存在的必要。但深受权利、金钱、人情、面子所累的保送生制度必须继续进行革新。除了继续压缩规模、进行保送生综合能力测试外，在保送资格上应取消“软标准”，只保留“硬条件”（注：郑若玲.保送生制度：异化与革新.教育发展研究，2002(6):43-46）。
二、考试立法的必要性
《暂行条例》等法规为我国的高校招生考试事业提供了所需的发展平台，避免了像“文革”前那样的大起大落，并使高校招生考试工作开始步入法制化轨道。然而，这并不意味着我国高校招生考试法规建设事业就可以在原地踏步休息了。随着我国高校招生考试制度的发展，招生考试法规面临许多新的挑战。因此，法规的建设工作非但不能停止，而且要“与时俱进”，在以下两个方面不断加强，把招生管理工作推上一个新台阶：一是对《暂行条例》及其它相关法规中某些已经完成了历史使命的条规作相应的修订与调整；二是在时机成熟时，出台相应的《考试法》或《考试管理法》。考试立法之所以必要，主要基于以下三个因素：
（一）考试在社会发展中的重要地位
在越来越讲求效率与公正的现代社会，考试由于其客观公正性，已经渗透到社会生活和工作中的方方面面，成为一项重要的评鉴和选拔人才的教育和社会制度，甚至成为一种无孔不入、无处不在的社会活动。早在20世纪30年代，美国学者亚尔保德·兰就指出：“考试的功用甚为广博。……在政界、军界、工界或商界各方面，应用考试来选择人才的，一天普遍一天，而且甚富成效。可见考试不特为解决各种教育问题的必要工具，且是一种推进各种社会事业的良好法则。”（注：（美）亚尔保德·兰著，浦漪人、黄鸣宗译.新法考试.正中书局1935年版，第5页）如今，在我们周围，各种资格考试、水平考试、选拔考试、学业考试、性向测验、心理测试等，多如牛毛，数不胜数。可以肯定的是，随着社会的发展和文明的进步，考试在未来生活中将发挥更大的作用。这样一项重要的教育和社会制度，没有法律的保障，其顺利发展是难以想象的。
（二）高校招生考试法理基础的变化
众所周知，自新中国建国至90年代初，由于一直没有建立刚性化的干部选任制度，高校招生考试实际上扮演着双重角色，既为高等学校选拔新生，又为政府选拔预备干部。90年代初以来，随着社会主义市场经济体制和国家公务员考试制度的建立，以及民主法制建设的进步和民众接受高等教育需求的增强，高校招生考试逐渐将选拔预备干部的舞台让给了公务员考试，而主要成为一条保障公民接受高等教育权利的途径。因此，高校招生考试权已经不是国家专属权利，而成为一个社会权力体系，包括公民的受教育权、学校的自主办学权以及国家教育行政管理权，理应上升到立法的高度给予保障。然而，在招生考试实际运作中，由于立法的滞后，责、权、利不清晰，出现的许多矛盾往往无法得到解决。例如，因报考不当而导致高分考生“高分低就”甚至落第的问题，常常引起考生、高校以及教育管理部门之间的矛盾。是否录取应当是学校和考生之间的民事关系。如果有法可依，则高校在获得自主录取权利的同时，也要承担处理录取与否所出现的问题的责任。同样，考生有填报志愿的选择权，但也必须承担选择后的责任。而政府管理部门在行使录取调控管理权利的同时，也要履行为高校和学生提供服务的义务。（注：瞿振元.深化改革，依法治招.中国教育报，2001,12,5）
（三）现行法规的局限性
考试作为一种选拔人才、评价教育的测量手段，其实施过程是一种崇高的、具有可信性的正义程序的执行过程。“公平竞争”是考试制度的灵魂，公平、公正、公开是考试制度的核心原则，而这一原则本身就体现着法的尊严和法的理念。因此，为了使考试这一正义程序的执行过程更加规范，必须通过立法来加以保证。而现行的招生考试法规都是由国务院或政府有关职能部门制订的，属于行政法规，不是立法机构制定的独立的法律，不具有广泛的适用性。而《教育法》和《高等教育法》又只是为一些基本或原则问题提供法律依据。“无法可依”使得考试过程中不时发生侵权行为。例如，一些考试规定、考场规则，对应试主体只强调义务，没有体现应试主体的权利，而应试者是应当有要求公平竞争、要求管理工作人员维持良好考试秩序的权利的，考试舞弊便是对考生公平竞争权利的侵害。考试立法滞后，也给执法带来很多困难。例如，发生纠纷时，司法机关由于无法可依难以受理案件，只好转给行政机关，通过行政手段处理，但行政处理，变通性又太强，结果使很多问题不了了之。因此，要保证考试的公平、公正、有效，必须加强考试立法，依法治招，依法治考，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，使参与考试各方的基本权益都能得到保障，并从根本上遏制考试的腐败现象。