美国监管制度选择及对我国证券市场监管的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,监管制度论文,我国证券市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国监管机构的地位、性质和现状
美国的监管制度起源于19世纪。1900年以前，美国的重大商业纠纷都是通过私人诉讼解决的。从1887年州际商业委员会成立到1917年联邦贸易委员会成立的30年间，州和联邦监管机构接管了竞争、反托拉斯政策、铁路定价、食品与药品安全和许多其他领域的社会控制权。这些监管机构被称为独立控制机构（或独立控制委员会）。随后，其他监管机构相继成立。1934年成立的美国证券交易委员会，开始对证券市场进行监管。美国监管行为的真正崛起发生在19世纪末、20世纪初的“进步党年代”。这一时期最著名的法案有《1933年证券法》和《1934年证券交易法》，这两个法律将证券市场纳入到联邦监管之下。监管制度的出现显示出了美国社会一种根本性的变革，它有效地促使美国社会愈加依赖于监管，美国成为了监管型国家。
监管机构在美国体现为独立控制委员会（或独立控制机构），为不隶属于总统的行政部门。它们在对总统的关系上具有独立性质，在活动上也具有很大的独立性质。独立控制机构的作用，大都是为了控制某一方面的经济活动或社会活动，需要执行公平的政策，不受政治的影响，所以法律给予它们一定的独立的地位。它们采用委员会制而不是行政首长负责制。
虽然独立控制委员会具有独立性，但并不是说独立控制委员会本身不受任何约束。独立控制委员会自身发展经历了三个阶段：
第一阶段：国会控制的监管模式（从独立控制委员会产生到1946年《行政程序法》颁布）。独立控制委员会被严格限制在机构建立时的个案法案授权之中，如何授权和授权范围完全掌握在国会手中，同时法院对独立控制委员会进行严格的司法审查。
第二阶段：独立控制委员会自我控制（《行政程序法》颁布后到20世纪70年代末）。独立控制委员会取得了“准立法、准行政、准司法”的三位一体的权力，除了受《行政程序法》约束外，独立控制委员会处于没有权力约束阶段。由于没有一个机构集中审核和协调独立控制委员会的规章，导致了机构臃肿、规章繁多，规章之间重复和冲突，影响了市场效率。美国批评这类机构的人称它们为联邦政府中无头的第四部门，即立法、行政、司法以外的部门，因为它不符合“三权分立”原则。
第三阶段：集权式总统监管阶段，并逐步演化为成本——收益分析模式。1980年美国国会批准总统在预算管理办公室（OMB）中建立信息与监管办公室（OIRA），从事行政规章审核和协调工作，成为监管者的监管者。在这种监管模式中，独立控制委员会被纳入OMB和OIRA的监管范围，OMB和OIRA既要将审核后的重要行政规章提交国会审核，又要向国会报告政府监管的总成本和总收益。这是自《行政程序法》实施以来，对监管体制的一次根本性变革。尽管独立控制委员会失去了部分的独立性，但是，它所具有的特殊的地位仍然得以保留并发挥作用。美国社会对其产生了巨大的依赖，即使美国进入由律师解决社会纠纷的新时代仍然如此。
美国社会监管制度产生和演变的历史，以及所发挥的社会作用对于我们国家建立监管制度具有重要的借鉴意义，尤其对于证券市场这个我们最先引入监管制度的行业，更是如此。
我国证券市场监管的发展和问题
我国证券市场监管的发展大致可以分为两个阶段。
第一阶段为1992年到1998年，为证券市场监管建立初期。
1992年深圳发生的“8·10”事件成为中国证券监管部门成立的重要原因。中国证券监管机构成立之初，除了规范市场、寻找自己的定位外，更主要的精力是与地方政府进行竞争与合作。
我国证券市场建立初期，中国证券市场仍然是一个标准的民间活动场所，自发的证券交易大量出现，不仅包括地方政府支持成立的交易所，也包括地方政府默认的交易场所（如证券交易中心大量出现）。1990年4月，上海浦东宣布开放之时，成立证券交易所是其十大政策之一。随着上海证券交易所和深圳证券交易所的出现，其他地方也准备建立交易场所，以争夺资金的控制权。“8·10”事件的出现使中央政府意识到必须将证券市场纳入自己的管辖范围，开始成立证券监管机构。像许多其他政府机构一样，证券监管机构成立之时，受制于立法的滞后，没有得到明确的法律地位和授权，并且实行二元体制，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会两个机构并存。
证券监管机构成立之初并没有完全取得对证券市场的控制权，证券交易所仍然由地方政府监管，各种各样的证券交易中心也是地方政府自我管理。1995年发生了“3·27”事件，1996年，中央开始在证券市场的制度建设、管理方面占据主导地位。1997中央政府将证券交易所收归自己管理，证券监管机构取得证券交易所的监管权。
证券市场发展初期，中央政府对证券市场采取了比较谨慎的态度。上市公司主要是地方的集体企业、不太重要的或陷入困境的地方国有企业，以及国务院部委掌管的一般性国有企业，这可以从上市企业的分布看出。而且，由于实行额度制管理，股票上市的决定权实际上掌握在地方政府手中。这种情况1998年后才发生改变。
第二阶段，从1998年到今天，为证券市场监管发展时期。
中央政府通过1997年、1998年的一系列改革措施，确立了证券市场的中央集权管理模式，为1998年中央政府开始新一轮的国有企业改革奠定了基础。证券市场转变成为中央政府解决国有企业（尤其是中央国有企业）困境所需资金主要来源。大力发展直接融资，以减轻银行压力成为了共识。证券监管机构的任务由规范转变为“规范加发展”。
因此，中央政府为了取得证券市场全部管理权限，采取了许多措施。例如废除了带有地方政府浓厚色彩的额度制，关闭了地方证券交易中心，在国务院机构改革中重建了监管机构（国务院证券委员会撤销，强化中国证券监督管理委员会的权力），并积极促使《证券法》颁布实施，使证券监管机构获得了明确规定的法律地位，完全取得了证券市场监管权力。
但是，证券市场出现了新的问题，证券市场的矛盾发生了转移，由第一阶段的中央政府与地方政府之间的矛盾转化为中央政府内部机构之间的矛盾，起因是国有股在上市公司中“一股独大”，焦点是“国有股减持和流通问题（股权分置）”，许多人认为，这是中国证券市场的根本问题所在。
虽然市场发展初期，投资者的利益也经常受到损害，但投资者能够通过市场获得收益，因而利益受损并没有使投资者受到伤害，但是随着市场发展，大量不具备投资价值的公司上市，加上公众投资者对政府信用的信赖，加剧了公众投资者利益受到损害的严重程度。由于立法滞后，法律不完备，法院对投资者保护案件（如红光实业）无能为力。证券监管机构的工作重心仍然被为国有企业改制服务所困扰，必须不断地推动市场规模扩大；而市场规模越大，矛盾积累越多。
中美证券市场监管的比较
监管制度在中国证券市场一定程度上失灵了。虽然我国证券市场监管的许多制度和做法来自于美国，但是我国证券市场与美国又有很大的不同，主要体现在历史发展阶段、证券监管机构的设置、外部法律环境等方面。
第一，中美证券市场发展的路径不同。
我国证券市场的发展虽然最初属于自发性质的，但逐渐演变为政府开始在其中发挥主导作用的市场，是一个强制性制度变迁的市场。政府的作用体现在两个方面：一是证券监管机构履行公共管理职能；二是国有资产监管机构履行所有者职能。后一职能在市场中居于主导地位。我国证券市场最初是为了解决政府（先是地方政府，然后是中央政府）资金短缺，而传统的银行无法提供足够间接融资的问题而产生的。随着我国改革的推进，证券市场成为解决国有企业资金短缺的主要工具。由于市场主体（上市公司及大股东，证券公司等）没有完全市场化，因此政府必须强制介入，但政府监管职能介入的同时，所有者职能也相伴而来。
而美国证券市场是市场经济逐渐发展的结果，政府的监管是为了解决市场不公问题，不存在政府所有者职能问题。
第二，中美证券监管的职能不同。
我国证券监管机构建立之初的职能是规范市场，但逐步演变为“规范和发展”市场，而主要不是保护公众投资者的利益。美国证券监管机构的职能主要是保护公众投资者利益。
由于我国证券市场成为了为解决国有企业融资服务的平台，证券监管机构必然带有中央政府额外的自身利益，而不仅仅是公共事务管理者。特别是1998年国有企业新一轮改革开始，规范市场、发展市场成为证券监管机构的主要的职能（不管是主动的还是被动的）。同时，由于我国证券监管机构设立和发展过程正处于我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，监管机构的设立不可避免地带有计划经济时代的痕迹。而且，我国证券监管“旋转门”现象、监管者被俘获现象严重（这里不仅仅指某个监管人员被俘获，而是指监管职能被所有者职能俘获），“旋转门”和监管者被俘获现象意味着监管者与被监管者的界限被打破，在某种程度上成为利益共同体。监管者制定的规则，无不以保护政府所有者职能为出发点，形成了许多“制度陷阱”。
中央政府部门之间的职能冲突是证券市场中的一个非常严重的问题。如，证券监管部门履行公共管理职能，其本质是公权；而国有资产管理部门履行所有者职能，其本质是私权，或者说是具有公共管理职能（代表全民）的私权，其本质仍是私权。
美国监管制度建立之初是作为解决私人纠纷的一种方式而存在的。由于法院的腐败、民事责任的变化以及政府鼓励经济发展、保护企业的目的，使得私人诉讼无法保护社会公众，政府管理经济的监管制度应运而生。美国证券监管部门的惟一职能就是履行公共管理职能，创造公平环境，保护公众投资者利益。
第三，中美证券监管机构的地位，性质和内部组织不同。
我国证券监管机构是国务院直属的法律授权行使行政管理职责的事业单位，因而决定了它无法对国有资产监督管理机构行使证券市场的监管权力。我国证券监管机构名义上为委员会制，实质上仍然是行政首长负责制。受制于我国政府管理体制，它的权力非常有限，并且随着政府任期调整而调整，无法保持政策的统一性。
美国证券监管机构属于独立控制委员会，它不需要对作为行政首脑的总统负责。证券监管机构的活动除了受《行政程序法》以及美国OMB和OIRA制约外，享有广泛的权力。为了保持独立性，美国证券监管机构实行委员会制，委员实行轮换制和多党制。
第四，中美证券监管机构与外部法律关系不同。
美国证券监管机构是根据《1934年证券交易法》而成立的，是先有证券立法后成立证券监管机构，证券监管机构建立之初就得到法律的授权，并随着立法的增加。权力不断扩大。
我国政府机构设立通常采用国务院先设立机构开始运作，然后由相关法律或行政法规加以授权。这样，实际上机构本身是先由国务院决定的，而不是由最高权力机关决定的，最高权力机关是事后加以确认的。这些机构在立法过程中渗透了自己额外的意志，证券监管部门也是如此。
对我国证券市场监管机构未来发展的几点建议
首先，必须清醒认识到证券市场监管是证券市场发展不可缺少的必要条件。我国虽然经过多年的法制建设，颁布了许多法律法规，形成了一定的社会秩序，但我国仍处于秩序和法律发展的中等程度阶段，证券市场法律不健全，司法机关在保护投资者利益方面处于被动状态。因此，需要证券监管机构保护公众投资者利益。证券监管与民事诉讼相比有自身的优势。证券监管机构经过十几年的运行，具有更加专业化的人才；能够解决证券市场普遍性问题，节约社会成本；能够进行事先主动预防，而不仅仅是事后被动的诉讼或制裁，减少或避免损害的发生。
其次，我国证券市场存在的矛盾是制度性矛盾，仅仅依靠证券监管机构无法彻底解决。我国证券市场矛盾的解决必须具备两个方面的外部环境，一是已上市的或将要上市的国有企业或国有控股企业必须成为真正意义上的市场经济主体，它们不能仅仅将证券市场作为圈钱的工具。由于证券监管机构没有合法的理由介入上市公司内部治理，因此完全依靠证券监管机构提高上市公司治理水平不现实。二是中央政府应该出面解决股权分置问题。对于股权分置，证券监管部门采取了“统一组织，分散决策”的做法，但能否解决问题，有待市场实践检验。我们认为应该由中央政府出面解决，或者采取全国人大立法的方式进行解决。
第三，我国证券监管机构必须回归其站在中立的立场上保护公众投资者的职能。证券监管机构发展市场的职能经常淹没了公众投资者保护的职能，证券监管机构发展市场的职能应该限于宏观层面，而微观层面发展市场的职能必须剥离掉，这样投资者保护职能才能真正得以发挥。可以将其微观层面发展市场的职能剥离出来，交给证券交易所行使。证券市场是一个利益博弈的场所，公众投资者处于弱势地位。证券监管部门必须站在公正的立场上保护公众投资者的利益，矫正失去公平的市场。因此必须对我国政府管理体制进行改革，合理确认证券市场监管机构与国有资产管理机构的法律地位，使证券监管机构能够履行公共管理职责，而不被其他职能所干扰。
第四，必须确立合理的证券监管机构内部组织机构，提升其法律地位，明确其性质。为了保持独立性，美国证券监管机构采取独立委员会制，而不是行政首长负责制，委员会行使监管职责，它不是作为政府的内部机构。其目的是防止证券监管机构不会因某个人员尤其是负责人受到行政或其他机构影响而影响其独立性。
我国受制于宪法，无法赋予证券监管机构更大的独立性。但是，证券监管机构实行真正意义上的委员会制是可行的，不要名义上实行委员会制，而实际上仍是行政首长负责制。
第五，明确证券监管机构与证券交易所、证券公司、上市公司等的法律关系。对于剥离的证券监管发展市场职能，可以由证券交易所承担。重新界定证券交易所的法律地位，不能将证券交易所视为证券监管机构的内部机构或附属机构，应将证券交易所的事业单位定位（我国民法对事业单位的规定是模糊不清的）改为企业法人性质。通过确立证券交易所的民事地位，通过证券交易所之间的竞争推动市场的发展。世界许多国家和地区的证券交易所已经转变为公众公司，发行股票并上市。证券监管机构可以对证券交易所进行监管，股票的上市完全由证券交易所通过签订上市契约决定。发展市场职能剥离后，可以将证券发行的核准制（其本质是行政许可）改为注册制。这样，证券监管机构才能站在中立的立场保护投资者利益，注册制可以使证券监管机构不再对公众投资者承担行政信赖利益，保护投资者利益和发展市场的矛盾就可以解决了。
美国证券监管机构对上市公司、证券公司（投资银行）只有消极的监管义务，不主动承担推动其发展的义务。美国《证券法》划出了一条概念清晰的界限，因而排除了委员会染指（上市）公司治理的情形。至于投资银行，美国证券监管机构更不需要对其经营承担积极的监管职责，但是其他政府机构可以提供援助。
第六，推动立法和司法的发展。完善的法律、相对“积极”的司法有助于证券市场纠纷的解决，减轻证券监管机构的压力。