“十五”时期中国人口发展前瞻性研究，本文主要内容关键词为：前瞻性论文,中国人口论文,时期论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人口问题之所以引人注目，主要是由于中国人口数量庞大，是目前世界上人口最多的国家。快速增长的人口给中国的资源和环境带来了巨大的压力，影响了社会经济的发展，妨碍了人民生活水平的提高。直到现在，人口过多仍是中国的首要问题。正因为认识到控制人口数量，提高人口素质对社会经济可持续发展的重要意义，中国政府将关系到中华民族未来的计划生育政策定为基本国策。经过多年不懈的努力，终于在世纪之交进入低生育水平国家的行列，人口再生产类型实现了由“高出生、低死亡、高增长”到“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变。
然而，生育水平降到了更替水平以下并不意味着人口数量实现了零增长，更谈不上适度的人口规模。我们只能说，多年来人口增长过快的势头得到了初步的控制，在解决人口数量的问题上，实现了历史性的转折。要实现在适度规模上的静止人口状态，还有很长的路要走。由于计划生育政策的干预在中国人口生育水平的下降过程中起了至关重要的作用，加之目前的生育政策与人们的生育意愿之间仍然存在一定的差距，特别是相对落后的社会经济发展水平和不完善的社会保障制度决定了目前的低生育水平是不稳定的，任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响，都可能导致生育水平的反弹。
未来几十年，随着知识经济社会和信息化社会的到来，特别是中国加入世界贸易组织，参与国际经济竞争后，人口素质不高的问题会凸显在我们面前。与此同时，人口老龄化问题会更加突出，迁移人口数量会进一步增加，劳动就业压力会进一步加大，出生人口性别比短期内难于平衡，等等。由于中国人口状况的特殊性，在今后相当长的一段时期内，我们将始终面临沉重的人口压力。
“十五”时期是中国人口与计划生育事业新的历史篇章，也是能否实现中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》中确立的目标的关键时期。值此世纪交替的历史时刻，回顾“九五”人口发展历程，展望“十五”人口变动态势，对于把握人口变化规律，制定面向21世纪的国民经济和社会发展战略，正确处理人口、资源、环境和社会经济的关系，促进长期的可持续发展，具有重要意义。
一、“十五”时期人口发展趋势
“十五”时期，预计中国的国际人口迁入和迁出数量不会大幅度上升，这部分人口占总人口的比例较小，对未来人口发展趋势的影响可忽略不计。影响中国人口变动趋势的主要因素为：生育水平、死亡水平和城乡迁移。在这三个因素中，最容易确定的是死亡水平，而最难把握的是城乡之间的人口迁移数量。
中国人口的死亡率早在1965年后就降到了10‰以下，90年代保持在7‰左右，一直比较稳定，而平均出生预期寿命早在80年代初就达到了68岁，90年代初达到了70岁，目前大约为71岁，远远高于世界平均水平，而接近发达国家或地区的水平。以第四次人口普查的数据为基础，参照模型生命表，结合中国的实际情况，我们比较容易确定未来5年中国人口的死亡水平（见表1）。
中国育龄妇女总和生育率已经降到了更替水平以下。从人口学的角度看，更替水平对于一个国家或地区的人口转变具有特别重要的意义，因为它是人口实现零增长最主要的前提条件。如果总和生育率高于更替水平，无论如何人口将继续增长；而如果总和生育率低于更替水平，经过若干年份的调整后，人口惯性逐渐减弱，人口即可实现零增长或负增长。从这个意义上讲，今后中国人口增长的主要原因是来自人口惯性，而非高生育水平。相应地，中国人口与计划生育的工作重心是如何稳定已经取得的低生育水平，直到人口增长的惯性消失，最后实现人口的零增长和负增长。在现行生育政策基础上，考虑到各地允许双方都是独生子女的夫妇可以生育二孩的事实，加之其他一些调整因素的影响，我们确定了“十五”时期的生育水平变化趋势（见表1）。
国家统计局公布的数据显示，“九五”时期中国城镇人口比例平均每年增加大约0.46%。国家计委等有关机构的研究成果认为，中国城镇人口比例在2010年将达到40%，2020年将达到50%，而到21世纪中期，城镇人口将超过60%。从中国人口城市化的发展历史看，这种估计是比较恰当的。在国家统计局的有关数据和上述有关部门估计的基础上，我们认为“十五”时期中国人口城镇化会有所加快，城镇人口比例平均每年增加大约0.5%。这意味着，在“十五”时期，从农村到城镇的净迁移人口平均每年为710万左右（见表1）。
在确定死亡水平、生育水平和城乡迁移速度后，我们大致可以看到“十五”时期人口变化趋势（见表1）。
表1 “十五”时期中国人口变动趋势
从表1我们看到，“十五”时期中国人口总数大约每年平均增加1 000万左右，到2005年，人口总数大约为13.22亿。劳动力人口数量继续增加，每年平均增加1200万左右。0～14岁的未成年人口每年平均下降480万人左右，“十五”时期，这部分人口比例将下降2.8个百分点，总数会跌到3亿以下。60岁及以上的老年人口每年平均增加300万左右，比例稳步攀升。众所周知，生育率的快速下降是人口老龄化的主要原因。在生育率下降的初期，由于人口老龄化速度不及生育下降的速度，负担人口总量和比例会有一个下降过程，从而形成有利于社会经济发展的人口年龄结构黄金时间。“十五”恰好是总负担系数快速下降的时期。从战略的角度看，要特别重视负担系数下降的时期，因为这种年龄结构百年不遇。中国的人口老龄化不仅是一个人口问题，也是一个社会问题，更是一个经济问题。由于不同年龄组的人群具有不同的经济特征，包括生产、分配、交换、消费等多方面的差异，因此，人口年龄结构的老化必然会给中国经济发展的各个环节带来重大影响。这就要求我们对生产、分配、交换和消费模式与标准进行适当的调整。对于任何一个国家来说，调整必然要付出一定的代价，而代价的大小则取决于调整时机的选择是否正确或是否及时。“十五”时期，中国正处在这种调整的有利时机。
二、“十五”时期人口问题前瞻
“九五”时期，中国的人口发展实现了历史性的转变，突出表现在生育水平下降到了更替水平以下，人口自然增长率降到了10‰以下。为了实现上述目标，中国政府和人民付出了巨大的代价。过去人口与计划生育的目标非常明确，那就是把生育水平降下来。当我们突然意识到，我们已经实现了为之奋斗多年的目标后，现在反倒不知所措，对下一步的工作如何开展不是很清楚。通过调查研究，我们发现，目前对于中国人口形势的估计普遍乐观，这并不是一个好的兆头。人口与计划生育问题是中国未来社会和经济可持续发展的关键问题和首要问题。人口学与计划生育的理论和中外历史的经验教训告诉我们，人口问题事关大局，任何小的失误，都可能造成无可挽回的后果。由于社会主义初级阶段中国人口状况的特殊性，在人口问题上不允许有任何松懈和动摇，更不能有失误。
低生育水平只是控制人口数量的一个起点，并非最终的目的，何况中国人口的低生育水平并不稳定。中国的人口转变不是完全靠社会经济的发展实现的自然转变，在低生育水平的背后仍然有强大的反弹势能。回顾发达国家人口转变的历史，在生育水平降到更替水平以下若干年后转而回升到更替水平以上的现象并不罕见。因此，稳定低生育水平是今后人口与计划生育的首要任务，也是最终实现人口与资源、环境和社会经济协调发展的基础。“十五”时期，许多低生育水平下的人口问题，如人口老龄化问题、独生子女的婚配问题、移民问题、劳动力供给问题，以及由人口问题引发的家庭关系、代际关系、社会关系和社会心理等问题，都将陆续显现出来。这些问题交织在一起，使中国的人口问题更加复杂化和多样化。
第一，人口数量问题仍是首要问题。尽管中国人口的生育率已经降到了更替水平以下，由于人口再生产自身的发展规律和人口增长的惯性作用，中国人口数量仍然要继续增长几十年，总人口还要继续增加。出生人口数量的多少主要取决于两个因素：一是育龄妇女的数量和结构；二是育龄妇女生育水平的高低。与“九五”时期相比，“十五”时期这两个因素都不利于人口数量的控制。首先我们看育龄妇女人口的数量和结构（见表2）。
由于人口增长自身的惯性力量，中国育龄妇女人口数量在未来的十多年中还将继续增长。“十五”时期，全国育龄妇女人口数量将增加1000万以上，每年平均增加200多万。从结构上看，“十五”时期，20～29岁生育旺盛期的育龄妇女占全部育龄妇女中的比例将一直保持在25%以上，维持在1亿左右的水平。而80年代实行严格的计划生育政策后出生的20～24岁的育龄妇女数量呈上升趋势。在目前的3.5亿育龄人口中，特别是其中1亿左右20～29岁的育龄妇女中，无孩待生一孩和有一孩待生二孩的妇女绝大多数采取的是非绝育避孕措施。预计随着计划生育优质服务的避孕节育知情选择的深入开展，采取绝育的育龄妇女比例会进一步地下降。而且“九五”时期由于少生和迟生导致生育率下降的背后也积聚了一股庞大的生育势能，在庞大的育龄妇女人口中，蕴藏着巨大的“生”机。
表2 “十五”时期中国育龄妇女人口数量和结构变化趋势
亿人
年度
15～49岁
20～24岁
20～29岁
20003.46 0.4610
1.0282
20013.48 0.4614
1.0020
20023.52 0.4718
0.9852
20033.54 0.4723
0.9607
20043.55 0.4713
0.9434
2005
3.58 0.4811 0.9400
“十五”时期，由于人口结构的自然变化会使政策生育率有所波动。比较明显的是，生育政策较为宽松的人口群体，如少数民族人口和可以生二孩地区的人口比例会有所上升，而这部分人口的增加会带动整个政策生育率的提高。另外，中国目前尚无一部国家的人口与计划生育法律，而将很大的生育调节权力下放到了省级计划生育地方条例中。从总体上看，除个别省份外（如广东省），省级地方条例在过去和今后的修改中，明显的倾向是放松，比如：在稳定现行生育政策的基础上，多数省份允许双方都是独生子女的夫妇可以生育二孩。再比如，有些省份允许农村只要一方是独生子女的夫妇即可生育二孩。事实上，可以生育二孩的其他条件也有所放松。这种小调整对整个人口增长不会有大的影响，但它显示了一种宽和松的迹象。不要小看这一微小的变动，它意味着中国育龄妇女的总和生育率将从目前的1.86左右逐渐上升到2005年前后的1.91左右。在一定程度上讲，这种做法等于“开小口”。但这种“开小口”不是国家计划生育政策的变动，相对容易把握，时间和空间分散，也有合适的理由和解释。虽然社会经济的发展在一定程度上会抵消一部分上涨力量，但这种微调恰逢大批独生子女开始进入婚育高峰时期，在政策生育水平与生育意愿存在一定差距的前提下，预计生育水平将有所回升。
第二，提高出生人口素质问题迫在眉睫。在人口数量增长的势头基本得到控制后，提高人口素质已成为十分紧迫和重要的问题。中国最大、最丰富的资源是人力资源，而人力资源不等于人力资本。没有知识的人力资源不是优势，而是负担。我们正面临知识经济和信息时代的挑战，而知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用基础上的经济。中国加入世界贸易组织意味着我们将全面加入世界经济的竞争舞台。竞争靠的是实力，而实力来自于人口素质的提高。21世纪的竞争是知识和信息的竞争，拥有科技和人才，才能拥有未来世界。世界经济的发展历史告诉我们：人口素质，包括人口文化素质和人口健康素质，将直接影响到中国未来经济增长的速度和模式。世界经济的增长已经由主要靠劳动和资本投入的外延粗放型变为综合经济效益的提高和社会经济的可持续增长。在发达国家和地区，知识水平的提高对经济增长的贡献率已经超过了2/3。也就是说，知识在经济增长中的作用已经超过了物质资本和劳动力投入的作用。没有人口素质的提高，就不可能带来知识的积累。同时，没有较高素质的劳动力人口，就不能将知识转化为有效的生产力。依靠知识的经济发展，不但能加快经济增长速度，更重要的是，知识水平的提高会使人类有更多的机会和更大的能力把握未来的发展。从这一点看，人口素质，特别是劳动力素质的高低是决定中国经济发展的模式和可持续的重要因素。目前中国人口素质的状况显然不能适应国际经济竞争的环境。
国家统计局的数据显示，到1999年底，全国15岁及以上人口中，女性文盲和半文盲的比例为21.56%，而男性文盲和半文盲的比例为8.81%。农村文盲和半文盲人口的比例更大，而且仍在不断产生新的文盲人口。目前受过大专以上文化教育的人口不足3%，平均受教育的年限只有6年左右。全国现有6000万左右各类残疾人口，占全国总人口的5%左右。令人担忧的是，在全国每年出生的2000万左右人口中，出生缺陷婴儿总数高达80万～120万，约占每年出生人口的5%左右。近年来，出生缺陷问题已经引起有关部门的重视，并采取了一些干预措施，但收效不大。出生缺陷人口问题具有累加性，一旦出现出生缺陷，就难于康复与治愈，对人口质量的影响具有长期性和周期性，是影响中国人口整体素质提高的巨大障碍。从降低出生缺陷的角度看，今后的计划生育工作内容必须有所转变，在控制人口数量的同时，必须加大提高人口素质的工作力度。
第三，就业人口问题仍是高压重负。从70年代初开始实行计划生育政策以来，中国在控制出生人口数量方面取得了巨大的成就。由于人口再生产自身特点和人口增长的惯性作用，人口与计划生育的成功在短期内只能缓解，而不能解决中国的劳动力就业问题。“十五”时期，劳动力人口数量将继续增加，每年平均增加1200万左右。
按照劳动部门统计的数字，目前全国城镇登记失业人口为600万左右，失业率为3%左右。就业人口问题不仅体现在失业人口逐年增加的事实上，而且还体现在下岗人数的增加上。自1993年以来，下岗职工逐年增加：1993年，有大约300万人下岗；可到了1995年就有大约564万人下岗；1997年，下岗职工达到1200万人。此后，下岗职工人数有所减少，其中有一部分得到妥善安置，但还有相当规模的下岗分流人员在等待就业机会。
2000年，如果将上年结转和当年新增的城镇登记失业人口、下岗分流人口、军队和机关精减分流人口加在一起，连同首次进入劳动力队伍的人口，保守估计目前劳动力供给数量至少在2500万人以上。这就意味着，“十五”时期一开始就面临就业和再就业的严峻考验。其实，在上面的劳动力供给人口中，我们还没有计算农村剩余劳动力、城市流动人口、事业单位的超编人员及大量有专长的退休人员的再就业人口。如果将这些劳动力人口都计算在内，“十五”时期的就业压力不堪重负。
对于一个国家来说，失业是经济资源的极大浪费。如果不能就业，劳动力人口与未成年人口和老年人口没有区别，同样是负担人口。我们正处在有利于社会经济发展的黄金人口年龄结构时期，即中间人口多，两头人口少。如果不在这一时期充分开发利用他们的价值，以劳动积累社会财富，那么，不仅会造成直接或隐含的巨大损失，而且会使未来负担极为沉重。中国若能为这近2亿的劳动力人口提供就业机会，他们都会成为财富的创造者。假设每人创造1万元的国内生产总值，则中国的国内生产总值就可增加2万亿元，在现有基础上增长20%以上。失业问题若长期得不到根本解决，不仅影响到经济发展，还将危及社会安全和政治稳定。如此说来，对这个问题，怎么重视都不过分。
第四，人口老龄化问题必须未雨绸缪。如果说“九五”时期，我们是在空谈人口老龄化问题，而“十五”时期中国是实实在在地步入了老年型人口国家的行列。始于60年代中后期的中国人口老龄化过程，是人口转变过程中的必然产物。由于中国不仅是世界上人口数量最多的国家，也是老年人口数量最多的国家，因此，人口老龄化问题引起越来越多的关注。人们之所以关心中国人口老龄化的过程，是因为它将对中国的社会关系、经济发展、文化传统、价值观念、道德规范等各方面带来深远的影响，会产生所谓的人口老龄化问题。但是人口老龄化是会否构成人口老龄化问题，要看它的发展程度和速度是否对社会经济的发展造成影响而定。因此，人口老龄化给社会经济的发展带来的影响是积极的还是消极的，要从不同的阶段来看。在中国进入高龄化社会之前，至少在“十五”时期，人口年龄结构的变动会给社会经济发展提供许多有利的条件。但是，利与弊不是绝对的，在一定条件下，利与弊是可以互相转化的。从国际的经验看，人口老龄化将带来一系列的社会经济问题，在人口老龄化高峰的至少前20～30年，必须建立适当的社会养老保障制度，进行足够的资金储备，以应付人口老龄化的高峰给经济发展和社会稳定带来的压力。由于60年代生育高峰时出生的人口将在2030年前后陆续进入老年阶段，届时中国的人口老龄化进程会突然加速而逐渐达到人口老龄化的高峰。我们的准备时间恰好有二三十年。考虑到中国的实际情况，倘若我们错过这个大好时机，没有在城乡建立起适当的社会养老保障制度，没有必要的经济储备，那么，几十年后，这一失误会使中国陷入另一个困境。因此，改革或建立城乡老年保障制度已经迫在眉睫，是亟待解决的重大的社会战略问题。只有在大力发展国民经济的同时，注意人口老龄化的动向，采取相应的对策，及时调整社会经济结构，建立和完善社会保障制度，那么，我们才有可能将人口老龄化给社会经济发展的消极影响限制在最小的范围内。
特别要注意的是，各个年龄组的人口群体是抚养和被抚养的关系，所以，在考察人口老龄化过程和解决老年人口问题时，要全面系统地考察整个人口年龄结构的变化趋势。人口老龄化问题不仅是老年人口问题，而且是与每一个人都息息相关的问题。老年人口是整个人口的一部分，老年人口的比例变化必然引起其他年龄组人口的变化。因此，老年人口不是孤立的群体，必须与未成年人口和劳动力人口联系起来进行综合考察。在制定政策时，要考虑到不同年龄组人口群体的不同需求和作用。在制定21世纪的产业政策、分配政策、交换政策、消费政策和社会保障政策时，要充分考虑到未来中国人口老龄化可能产生的影响，应将人口老龄化问题提高到可持续发展的战略高度，从多角度审视人口老龄化问题。
第五，婚配人口性别比问题将初现端倪。以往的历史事实表明，同年龄组性别比持续偏高不仅会带来一些人口学后果，还会带来严重的社会问题。80年代以前，中国出生性别比基本上属于正常范围。第三次人口普查数据揭示出1981年出生婴儿性别比为108.47之后，出生性别比的问题就引起了中国政府的高度重视。有关出生性别比偏高问题的研究，也成了国内外人口研究关注的一个课题。众多研究成果说明，中国出生人口性别比偏高已经是一个不争的事实，而且这一现象已经持续了20多年。
假设1980年以来国家统计局每年公布的出生人口数和出生人口性别比是真实的话，那么1981～2000年20个年份出生的4亿多人口中，男性比女性多出10%以上，即男比女多2000万以上。“十五”时期，1980年以后出生的人口将陆续进入结婚生育年龄，他们不得不面对婚配人口性别比问题。
第六，西部地区人口问题举足轻重。从整体上看，“九五”时期中国人口已经完成了传统意义上的人口转变，进入了“低出生、低死亡、低增长”的现代人口再生产时期，“十五”时期的主要任务是如何稳定已经取得的低生育水平，而能否实现这一人口与计划生育的战略目标，关键在于西部地区能否真正实现现代人口转变。从全国各地区来看，人口变化发展很不平衡，其中西部地区的人口增长速度最快。2000年，西部地区12个省区中，一半以上省区市的人口自然增长率高于全国的平均水平。西部地区的人口与计划生育特征可以概括为，“四高四低”，即青少年人口比例相对较高、生育水平相对较高、贫困人口比例相对较高、少数民族人口比例相对较高；文化健康水平相对较低、城市人口比例相对较低、计划生育工作水平相对较低、计划生育服务基础设施到位率相对较低。因此，未来中国人口与计划生育的工作重心必须在稳定东部和中部形势的同时，逐渐西移。
第七，城市贫困人口问题引人注目。贫困是困扰中国的一个大问题。为解决贫困问题，中国政府做出了巨大努力。在短短的20年时间里，我们解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题，这在中国历史上和世界范围内都是了不起的奇迹。农村尚未解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1998年的4200万人，农村贫困发生率从30.7%下降到4.6%。目前尚未解决温饱的人口当中，一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，需要家庭供养和社会救济。这类贫困人口和贫困现象，任何时候、任何社会都有，这些人的生活只能随着经济发展和社会保障制度的完善而逐步改善。还有一部分人生活在自然环境十分恶劣的地区，缺乏基本生产生活条件，有些需要搬迁移民，不可能在短期内全部解决温饱问题。这两部分人，有2000多万，约占农村人口的2%。除了这些特殊的贫困人口，其余贫困人口将通过扶贫开发解决他们的温饱问题。
“八七扶贫攻坚计划”宣称，在2000年时，解决8000万农村贫困人口的温饱问题，对城镇贫困问题却只字未提。其主要原因是：(1)严格的户籍制度，控制了农村人口向城市的流动，总体来说，城市人口比例相对较小。(2)当时并没有开始减员增效，下岗分流的问题，城市“低工资、高就业”的模式没有实质性突破，劳动年龄人口的失业率比较低。(3)由于城乡“剪刀差”和二元经济体制的客观存在，城市居民享有更多的社会福利，政府对城市居民的衣、食、住、行进行广泛的补贴。作为特殊人口群体，城市人口在政府的保护下，贫困率很低。
然而，随着中国经济体制改革，特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，中国的城镇贫困人口问题出现了。主要原因是：(1)社会经济体制转型，效率逐渐取代公平而成为首要追求的目标；(2)国有企业改革，失业和下岗分流人数急剧上升；(3)社会风险增大，家庭开支项目增多。在这种背景下，“九五”时期，城市贫困人口问题被提到了议事日程。数据显示，目前中国城市人口贫富差距在不断增大，城镇中最低20%收入户所占城镇人口总收入的百分比，1990年为9%，1993年为6.3%，1998年为5.5%。最高20%收入户所占城镇人口总收入的百分比，1990年是38.1%，1993年是43.5%，1998年是52.3%。这就是说，由贫富分化所导致的“马太效应”现象，越来越明显了。联合国开发计划署估计，中国城市贫困人口数量超过了1000万。而世界银行在世界发展报告中则指出：城市的贫困人口问题将成为21世纪最具政治敏感性的头等大事。
“十五”时期，随着中国社会经济的发展和各项改革的不断深入，考虑到城市化速度的加快和新增就业人口的增加，预计城市人口就业压力会进一步加剧，居民收入水平差距可能进一步扩大。城市贫困人口的脱贫主要依靠就业岗位的解决，而在劳动力供给大量剩余的今天，这一任务十分艰巨。毫无疑问，城市贫困人口问题既不利于社会政治稳定，也不利于实现“三步走”战略的目标。这就要求政府充分发挥宏观调控能力，加强税收政策在收入再分配中的功能，缓解收入差距扩大带来的消极影响。
第八，人口流动问题宜疏不宜堵。由于计划经济体制及其户籍制度的控制作用，新中国成立后的很长一段时期内，流动人口一直保持在一个较低的水平上。改革开放以来，中国的流动人口数量迅猛增加，目前已经突破1亿大关。近年来，中国人口迁移与流动呈现出大规模的跨区域、长距离的特点，并形成了一定的规模和浪潮。根据有关部门估计，未来5～10年中流动人口数量将以平均每年500万的速度增长，2005年将达到1.3亿，2010年接近1.6亿。流动人口在促进了社会经济发展的同时，也带来一系列的问题，但是我们不能因为有问题而阻止和排斥流动人口。发展经济学的理论和实践证明，农村劳动力向城市流动是人类社会经济发展的必然趋势，也是实现现代化的必要条件。要解决劳动力剩余问题的根本出路在于顺应工业化的趋势，加快城市化的步伐。问题在于，我们如何变无序化的盲目流动为有序化的转移，这涉及到人口、经济和城乡的发展等多方面的因素。
三、“十五”时期人口与计划生育工作建议
党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和2000年中央经济工作会议，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，深刻分析了在世纪之交中国面临的机遇和挑战，提出了今后5～10年中国经济和社会发展的战略任务和指导方针。根据这两次会议精神，建议“十五”时期的人口与计划生育工作应把握好以下重点：
第一，进一步明确人口与计划生育在可持续发展战略中的地位。在1999年3月召开的中共中央关于人口、资源和环境工作座谈会上，中央领导同志指出，在人口、资源与环境三大问题中，人口问题是首要问题，计划生育是中国社会经济能否实现可持续发展的关键所在，是重中之重。这一论断准确地阐述了人口控制与资源管理和环境保护之间的关系，具有特别重要的理论意义和现实指导意义。
可持续发展的概念涉及到人口、资源、环境和社会经济发展等各个方面，但就中国的国情而言，人口问题具有突出的重要意义。中国人口数量众多、增长量大，给资源、环境和经济发展带来了巨大的压力。可以说，中国的社会经济能否可持续发展在很大程度上取决于人口问题的解决。人口、资源和环境这三方面的工作，是一个具有内在联系的系统工程。要使人口、资源、环境和经济发展协调共进，必须改变就人口论人口、就资源论资源、就环境论环境、就经济论经济的单一倾向。这就要求中国政府建立起将人口、资源、环境和经济发展等多因素综合治理的总体发展战略。
第二，坚定不移地贯彻落实中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》精神，稳定现行生育政策。《决定》是当前和今后一个时期中国人口与计划生育工作的纲领性文件。由于中国还处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，社会保障制度不健全，短期内国家的生育政策与个人和家庭所要求的生育水平之间的差距无法消除。尽管从统计数字上看，中国育龄妇女的总和生育率已经在更替水平之下，但我们应该清楚地认识到，中国人口生育水平的下降是在社会和经济发展水平不高的条件下，只用了二三十年的时间取得的。由于中国人口转变的特殊性，中国育龄妇女的低生育水平背后还有诸多不稳定的因素。因此，“十五”时期我们仍然要坚持现行的生育政策，稳定低生育水平，避免政策变动带来生育波动。
第三，在稳定现行生育政策的前提下，积极探索未来生育政策的调整方案。稳定低生育水平的含义是多方面的：高的要降下来，适中的要巩固，而过低的要调整。一个国家或地区的总和生育率长期处在一个较低的水平上同样会带来许多问题。这一点，我们可以从发达国家的经验教训中得到一定的启示。比如，人口老龄化程度过高，劳动力短缺，社会保障负担过重等问题。因此，那种认为中国的人口生育率应该越低越好的认识是错误的。任何一项政策都不是一成不变的，都具有一定的时效性，生育政策也一样。由于人口再生产的特殊性，我们应该早研究、早准备、早行动，否则后患无穷。
第四，应尽快建立国家人口问题协调委员会，综合治理人口问题。体制和制度的变革，以及低生育带来的后果，会使中国各种人口问题交织在一起。无论从历史的经验看，还是从目前的现实看，体制内的条块分割和部门界线的问题难以从根本上得到解决，而改革过程中出现的对人口控制不利的因素也是人口与计划生育部门无法把握的，必须统一协调，综合治理。1994年开罗人口与发展大会的行动计划中明确提出，计划生育和生殖健康服务是一项涉及到多部门的综合性业务，并非计划生育部门一家所能为之。如果说过去把高生育水平降到低生育水平的任务可以主要由计划生育部门来完成，那么如今的人口素质问题、人口老化问题、人口流动问题、人口就业问题、人口婚姻问题，等等，绝非是计划生育部门能独立解决的。因此，建议政府尽快建立国家人口问题协调委员会，逐步完善适应社会主义市场经济体制要求的宏观调控体系，综合治理人口问题。
第五，尽快建立健全社会保障制度。人们之所以想多生孩子或一定要生一个男孩的一个重要原因是养儿防老、防虚。这一问题的解决有赖于社会保障制度的完善和社会保障水平的提高。而社会保障制度的建立和完善是一项长期的任务，在可预见的将来，农村养老问题仍将主要依靠家庭子女、配偶和亲属的个人转移支付。低生育水平下的家庭规模在缩小、子女数量在减少，而人口老化速度在加快，需要供养的老年人口在不断扩大。要从根本上解决人们养老的后顾之忧，必须尽快建立健全有关社会保障制度。
第六，抓住西部大开发的有利时机，缩小地区差异。首先，中国目前大约有1/3的省份，占大约30%的人口生育水平已经相当低，人口增长势头基本得到了抑制，今后工作的重点是如何抓好计划生育服务工作，靠优质的服务和社会经济的发展巩固已有的低生育水平；其次，有1/3的省份，占大约50%的人口生育水平较低，但不够稳定，需要进一步的努力加以引导和约束；再次，有1/3的省份，占大约20%的人口生育水平还相对比较高，这是中国今后人口与计划生育工作要特别关注的地区。从稳定生育水平的角度看，中国今后的人口与计划生育工作的重点仍将在中西部地区，特别是其中的农村地区。在稳定落后地区生育水平的前提下，进一步扭转这一地区计划生育工作相对落后的局面具有相当大的难度。我们应该抓住西部大开发的有利时机，将人口与计划生育工作纳入西部区域发展战略中，尽快缩小东西部差距。
总之，中国经过二三十年的努力，在经济还不发达的情况下，有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变。面向21世纪，中国的人口与计划生育工作既有机遇，也有挑战。只要我们认真贯彻落实中央《决定》有关精神，中国的人口与计划生育工作一定会实现新的飞跃，为中国的可持续发展做出新的贡献。
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