摘要：本文通过对温州市龙湾区低效用地进行更新调查，以查清调查范围内低效利用土地利用状况，掌握调查范围内低效利用土地的面积、权属、土地分类、规划用途等信息，建立城镇低效用地基础数据库，为编制试点专项规划提供真实准确的基础数据，为加快经济转型升级和城市有机更新提供基础数据。
关键词：土地调查；低效用地；土地开发
低效用地是土地用途、投资强度、土地容积率、建筑物密度、土地平均产出效益、以及人均用地面积等无法满足相关要求，还可以进行调整利用的建设用地。国土资源部2013年3号文件将城镇低效用地解释为：城镇低效用地是指城镇中布局散乱，利用粗放，用途不合理的存量建设用地。为积极应对复杂严峻的经济形势，有效破解土地要素制约，根据国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发工作，通过试点工作的开展和推进，以此优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。温州市被确定为浙江的试点城市之一，温州市龙湾区按照全市的工作部署于5月份开展了城镇低效用地再开发试点相关工作。
一、龙湾区概况及土地利用现状
龙湾区是温州市三大城区之一，位于温州市东部，瓯江入海口南岸。1984年由国务院批准建立龙湾区，区域陆地面积279平方公里，常住人口为74.93万人。本次划定龙湾区城镇低效用地范围，包含龙湾区辖6个街道，即蒲州街道、状元街道、瑶溪街道、永中街道、永兴街道、海滨街道，建设用地总量为5467公顷（全国第二次土地调查数据），其中城镇用地为3576公顷，村庄用地为775公顷，由于建区较早，老城区范围内低效用地情况较为普遍。近年来，温州市低效用地再开发工作正在持续稳步地推进，但同全国其它地市一样，也存在多方面的问题：例如项目类型众多、内容复杂、规模参差不齐；涉及部门多、业务环节复杂、业务协同困难；利益关系复杂，规划方案落实难，工程进度和质量难以控制等。因此，迫切需要现代化的监测监管手段来引导、促进低效用地再开发工作健康、规范、有序、稳步开展。
二、调查结果及分析
通过本次龙湾区城镇低效用地调查工作，龙湾区划定城镇低效用地351个地块，共2687.79公顷。
第二次补充调查划定调查区龙湾区35个地块，调查区总面积为2909.546公顷。
2.1权属情况
在本次划定城镇低效用地中，龙湾区国有土地面积1431.322公顷，集体土地面积1478.224公顷。判定土地权属的数据依据来源主要是由国土部门提供的集体土地发证资料。调查中发现，蒲州街道城镇低效用地中国有土地占较大比重，瑶溪街道国有土地和集体土地比重比较接近，其他街道则都是集体土地占较大比重。
2.2地块类型
结合国土资源部和本次调查办法的要求，此次龙湾区城镇低效用地总共分为旧城镇、旧厂区、旧村庄3种类型。根据外业人员的现场核实确定，划定的351块中，旧城镇有59块，旧厂区有92块，旧村庄有200块。龙湾区城镇低效用地面积分布主要为旧厂区和旧村庄，分别为976.82公顷和1350.18公顷，而旧城镇只有360.47公顷；区域数量分布主要为旧村庄，而旧城镇和旧厂区分别为59块和92块。
2.3用地手续完备程度
在本次龙湾区城镇低效用地调查中，龙湾区有合法手续的土地有2362.99公顷，占低效用地总面积的89.44%，无合法手续的土地有278.85公顷，占低效用地总面的10.56%。可以看出无合法手续的土地比例较大，只有蒲州街道和瑶溪街道的无合法手续土地的比例低于10%，其他街道的无合法手续土地比例均超过10%，永兴街道更是达到19.51%。这些无合法手续的土地中，现状拆后土地有100.6691公顷，将近四成违法土地已执行拆除。
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2.4“三地”情况
本次划定城镇低效用地范围中，除了存量建设用地外，还划入了部分“三地”（夹心地、边角地、插花地）面积，全区达到115.4312公顷，占低效用地总面积的4.23%，从数据可以看出，各个街道的三地面积比例比较适中，均未超过10%比例，只是存在部分单元地块中三地面积有超出6亩的规范要求，这是由于地块总面积较大，按照三地地块面积不超过地块总面积10%的要求，所以三地地块面积划得较大。
2.5地块拟开发情况
根据外业人员调查数据，将龙湾区城镇低效用地各街道地块的拟开发情况汇总成表，并与龙湾区城市控规衔接，将规划用途的一致性进行了对比。经过分析龙湾区城镇低效用地地块拟开发用途与城市控规有190个地块是一致的，与城市控规用途的一致性一般，未来制定年度专项规划时，需要与城市控规重新衔接完善。
2.6 2015年更新情况
通过本次龙湾区城镇低效用地调查工作，龙湾区新增调查单元132个地块，共764.2公顷。海滨街道新增8个地块，共17.09公顷；蒲州街道新增14个地块，共57.61公顷；沙城街道新增10个地块，共178.26公顷；瑶溪街道新增21个地块，共97.18公顷；永兴街道新增5个地块，共293.89公顷；永中街道新增18个地块，共54.42公顷；状元街道新增12个地块，共19.38公顷。
三、结论分析
本文通过对龙湾区低效土地利用情况分析，可以得出以下几点结论：
（1）本次龙湾区划定城镇低效用地总面积较大，结合本次国土资源部要求4年时间内实施完成，难度较大，因此后期制定年度专项规划需要合理安排。
（2）此次划定城镇低效用地范围中，有112公顷土地位于土地利用总体规划建设用地管制区的限制建设区，占低效用地总面积的4%，在与国土部门衔接过程中，这部分土地在未来将进行规划调整，因此此次先将其纳入低效用地再开发范围。
（3）本次划定城镇低效用地，现状为旧村庄属性、权属为集体土地的面积较大，在未来开发过程中，涉及到群众利益纠纷较多，因此须做好民意调查，改造过程中充分尊重原土地权利人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得强行改造开发，防止损害原土地使用权人权益。
四、龙湾区低效用地再开发措施与建议
在后期低效用地再开发工作中，还需加大配套政策支持，建立健全城镇低效用地再开发的激励和约束机制。根据现有文件精神，提出以下几点工作建议：
（1）落实资金保障。市、区人民政府可从土地出让金中安排相应资金，保障实施城镇低效用地再开发中城市公共基础设施建设等的需要，设立节约集约用地专项奖励基金。
（2）强化信贷支持。金融等相关部门应加大对低效利用建设用地“二次开发”提供信贷、融资、债务处置等方面的支持力度，优先保障城镇低效用地再开发的资金需求。
（3）实施奖励制度。对城镇低效用地通过实施“二次开发”用于发展战略性新兴产业、现代服务业的，在项目竣工验收合格后可给予原土地使用权人一定的奖励。
（4）支持产业转型升级和发展集体经济。凡城镇低效用地再开发中引入的项目其产业类型符合政府鼓励类或重点扶持类的，可以给予部分减免企业所得税的优惠政策。因“退二进三”的原搬迁企业用地由政府依法收回后通过招标拍卖挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿成本、财政相关计提后，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。
（5）严格批后监管。强化城镇低效用地再开发项目实施方案审核报批，严格批后监管，落实节约集约用地，严防再开发中出现新的低效、闲置用地出现。
参考文献：
[1]刘庆.温州市鹿城区城镇低效用地再开发利用研究[D].福建农林大学，2017.
[2]毛欣，陈铖.城镇低效用地的再开发风险及城中村改造——基于义乌市城镇低效用地调查[J].城市建设理论研究（电子版），2017（21）.
论文作者:陈斌
论文发表刊物:《基层建设》2019年第1期
论文发表时间:2019/3/29
标签：城镇论文; 地块论文; 街道论文; 土地论文; 再开论文; 温州市论文; 面积论文; 《基层建设》2019年第1期论文;