中国政策性金融的理论与实践——兼论国家开发银行的改革和发展（之二），本文主要内容关键词为：政策性论文,之二论文,中国论文,国家开发银行论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、定位和发展方向：努力建设符合国际标准的现代化政策性银行
当前，国际国内环境和形势的变化，左右着开发银行的定位，影响着开发银行的发展，对此，我们必须要有一个清醒的认识和准确的判断，把握对我们的发展具有影响的全局性、战略性和前瞻性的问题。
（一）加入WTO对中国银行业和国家开发银行的影响
经济形势和市场变化的突出特点：一是中国市场经济向纵深推进，市场化的程度明显提高，经济运行发生了质的阶段性变化，买方市场初步形成。二是经济金融全球化趋势和发展，各国间经济相互依赖程度日益加深，国际竞争将更加激烈，国际经济波动将对中国经济产生直接的影响和冲击。在这种背景下，加入WTO 无疑使我们面临着更大的机遇和挑战。总体上，加入WTO对我国是有利的。改革开放20 年的经验告诉我们，只有积极参与国际经济合作与竞争，有效利用国际经贸规则，趋利避害，才能充分发挥我国的优势，保持经济的稳定和发展。加入WTO 是我们融入国际社会、适应经济全球化趋势和科技进步飞速发展的必要途径，是经济发展、改革和稳定的加速剂、催化剂，对中国经济在21世纪的发展具有深远影响，对近期内的经济增长也有积极意义。但另一方面，加入WTO 也会给一些国家的经济安全和金融体系带来了不稳定因素和冲击。特别是随着市场的开放和保护的减少，外资银行在人才、手段、资金规模、管理机制、产品服务等方面具有明显优势，将对中国银行业造成不小的冲击。现在我国加入WTO已进入后过渡期， 留给我们的时间已经不多了，我们应该有忧患意识和足够的准备。从面临的客观环境看：
1.我国经济发展已进入一个新的阶段，买方市场已初步形成，正加速向市场经济体制转变。过去按行业、按区域、按银行性质的分工都变得模糊了，政策性与商业性银行的分工、固定资产贷款与流动资金贷款的分工和原有的信贷分配格局正在被打破，传统的银行业务受到冲击，市场竞争日趋激烈，好的客户和项目成为银行竞争的对象。
2.我国资本市场的迅速发展，出现了多种融资形式。企业直接融资能力提高，好的企业资金相对宽松，不再仅仅是银行选择企业，而是企业开始选择银行，特别是东部地区，客户开始主动选择那些服务好、金融产品完善的银行。
3.我国的金融政策与国际接轨的要求不相适应。目前，国际上混业经营已成为新的发展趋势，银行、证券、保险分隔正在打破，而我国在思想和体制上的准备不足，在银行功能、金融产品的开发上受到较大约束。而且外资银行的利率比较灵活，对好客户可以降低利率，对风险大、困难多的企业可以提高利率。我国银行的利率自由化程度很低。这一金融政策对我国银行参与竞争是极为不利的。所以，我国应加快金融体制的改革，调整相关的金融政策。
4.我国银行的不良资产比例较高，包袱较重。一些国有银行还在执行某些政策性职能，经营管理还受到方方面面的约束。四家国有银行资产规模不过10万亿元，与外资银行相比资产总量小得多，处于不利的竞争地位。
5.我国银行业的人员素质不高，结构不合理，还没有建立有利于人才开发的管理体制和激励约束机制，这是我们必须重视的大问题。我国加入WTO之后，首先是人才的竞争，然后才是客户的竞争。
从开发银行来看，面临的挑战和冲击会更大。开发银行作为以批发业务为主的银行，加入WTO后首当其冲受到冲击的就是批发业务， 这是外资银行最容易进入的领域。
1.开发银行作为政策性银行，国家财政支持有限，资本金补充、财政贴息政策、长期资金来源、税收政策等，与国际上规范的政策性银行都有不同，存在较大差距。几年来主要依靠人民银行帮助，我行筹集资金才得以运行。而且政策性银行法一直没有制订。
2.资产总量较小。 我们还是一个发展中的银行， 资产总量只有6300多亿元，即使在国内银行中也是较小的。资产总量小，所占市场份额小，调节余地也有限。
3.银行功能不完善。金融产品单一，主要是信贷资产，现金业务、结算业务、投资业务还没有开展起来，其他业务很少，有待进一步拓展业务领域。
4.机构网络不健全，管理手段不到位。我行虽然设立了28家分行（包括营业部），但没有分行以下的分支机构，辐射范围有限，远离一些项目，难以从源头上抓住好项目，没有培养出稳定的客户群，在项目管理上有些仍依赖于代理行，特别是异地项目，很难管理到位。而商业银行网点多，对项目了解得比较清楚，在开发项目上占有很大优势。
5.总分行两级管理体制很不完善，有待理顺。特别是人员的素质，都不适应业务发展的需要，不适应批发银行业务的需要，不适应行业、区域项目开发和管理的需要，不适应业务开拓和创新的要求。
面对存在的问题，国家正在研究有关政策。开发银行也应当积极研究对策，把握主动，趋利避害，迎接挑战。在看到问题的同时，我们还要看到自己的优势，增强工作的信心。这些优势主要表现在：
第一，我们是政策性银行，有国家信用的支持，整体信用程度比较高，与政府、有关行业主管部门和特大型企业的关系密切。我们要保持这个优势，并使其继续扩大和加强。
第二，资产质量相对四家国有银行还比较好，包袱较轻，资产规模发展较快。经过资产剥离以来，我行按五级分类法不良资产率已大幅度降低，如按“一逾二呆”的口径核算，只占0.5%。 我行的资产总量虽然不大，但每年新增贷款达到1000至1500亿元，可以不断成长壮大。另外，商业银行业务比较分散，我们能够集中资金，突出重点，形成合力，搞大项目，支持国家重点建设。
第三，我行有比较明显的批发银行优势。与商业银行吸收存款相比，我们的资金来源相对稳定，以前向商业银行派购，现在向市场发债。贷款批量大、期限长，能够吸引好客户、大客户。商业银行发放贷款有时不够及时，贷款期限大都是三年五年，而我们资金供应及时稳定，期限一般是十年八年，一些搞长期投资的大客户，往往愿意利用我行的贷款。
第四，我行的贷款利率优惠。五年期以下贷款利率分档次，五年期以上利率不分档次，这本身就是一种优惠政策。另外我行的贷款还享受财政贴息，也是一个政策支持。
第五，我行具有经营成本低、综合费用少、盈利水平较高的优势。与国有商业银行比，我行不需要建立全国性的网点来吸收存款，筹资费用较少；经营的都是大项目，管理比较集中，管理成本较低。
总之，我们要充分看到加入WTO面临的挑战和有利条件， 切实增强忧患意识，发挥优势，坚定信心，抓紧时间，深化改革，加强管理，努力缩小同国际标准的差距。
（二）国家开发银行的市场定位和发展方向
我国的经济发展经过几轮大的起伏后，已经进入相对平稳的发展时期。我们应当利用这个时机，找准自己的位置，确定发展的目标。对这个问题，我们在过去的实践中总结和形成了以下几点认识：
1.开发银行是国家政策性银行。我们的任务，就是既要支持经济增长，又要防范金融风险。支持经济增长的内容，就是按照国家政策确定信贷投向，支持国家的基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，并发挥贷款数量大、期限长、资金供应能力强的优势，引导商业银行和社会资金的流向。开发银行也要体现市场、风险和效益原则，不能把开发银行办成垃圾银行、亏损银行，这种银行在哪里都是不能生存的。
2.开发银行以国家信用为基础。这是我行的立行之本，也是作为政策性银行的基本特征。它需要从法律上进一步明确开发银行准主权级的信用等级，并以此为基础，财政给予支持，建立长期稳定的低成本资金来源，以充足的资本金去支撑和扩大放款能力，支持经济增长，有效地增强抵御风险的能力。
3.开发银行是在市场环境下和银行框架内运作。市场经济是一个大环境，我们必须面向市场，遵循市场规则，承担市场风险，接受市场检验，把市场观念全方位引入银行决策和业务流程，以市场需求为导向拓展业务，变革经营方式。同时，要遵循国际惯例和现代银行的一般规则，建立现代银行的经营理念，保持资本充足率和一定的盈利能力，运用一切可以运用的现代管理和技术手段，提供先进的金融产品和优质的金融服务，有效发挥政策性金融的作用。
4.开发银行是一个批发银行。国务院22号文件规定，我行的主要业务是向金融机构发行债券和向社会发行财政担保债券，向“两基一支”大中型项目发放贷款，这是典型的批发银行业务，也是我行与以零售存贷款业务为主的商业银行的显著区别。批发业务的特点是大额，包括大型项目融资、债券发行、投资业务及其他相关业务，有着广阔的市场前景。这一特征，为我行提供了很大的生存和发展空间。我们应当而且可以发挥自己的优势，比商业银行更快地与国际接轨，成为一个高效率和高效益的银行。
我们的目标，就是把开发银行办成一个以国家信用为基础，在市场环境下和银行框架内运作，以批发业务为特征，符合国际标准的现代化的政策性银行，并以此为出发点，构建具有活力和效率的管理体制和运行机制，运用现代科技手段和金融工具，提高国际竞争力，实现可持续发展。
实现这样的目标，当前需要着重研究解决以下几方面的问题：第一，利用资本市场完善政策金融功能，建立长期融资机制。这是我行持续发展的重要保证。要以完善市场化发债、扩大企业存款为重要筹资手段，发挥批发银行在资本市场和公共融资中的作用，争取由我行发行财政担保债券，通过商业银行柜台向个人和法人销售，并在交易所挂牌交易，享受国债待遇。第二，建立金融创新机制。我国的资本市场发展很不够，项目融资主要依靠银行贷款，直接融资很小。随着我国市场化程度的提高，长期投资项目应更多地从资本市场直接获取资金。我行要顺应市场变化，适时进行业务领域和种类的调整，开拓批发银行业务。开发银行在国家政策支持下，可以运用准主权级信用和自身批发银行的优势，着力于利用资本市场中债券市场，开展债券承销业务；发起设立和管理开放式债券基金，为政策性融资服务，引导社会资金的投向，防范风险，支持经济增长。第三，建立激励和约束机制。高素质的人才是银行最重要的资产。要借鉴国际先进的人力资源管理经验，向市场化的激励机制和约束机制靠拢。第四，建立风险管理机制。建立完善的信贷风险管理系统，包括高效的贷款审批流程、信用保证机制、风险预警系统、不良贷款处置机制和内控机制。我们不但要防范信用风险，还要防范利率风险、汇率风险和流动性风险，加强资产负债管理，引入多种先进的风险管理手段。第五，建立项目市场开发机制。这是走向市场的必然要求。要改变传统的思维方式和工作方法，真正做到面向市场，改进服务，开发培育优质项目和优质客户群。第六，建立资本金补充机制。美国穆迪公司提出，开发银行由于隐含较大的贷款风险，应具有比商业银行更充足的资本金。当前要研究采取有效方法，解决我行资本金的补充问题，并争取实行长期税收返还政策。第七，建立贷款回收机制。我们各项工作的成果最终要体现到资金回收上。要建立回收考核和奖惩机制，研究新的思路和办法，加强对项目和客户的监督管理，对回收难点地区、难点企业、重点行业的项目要建立跟踪制度。还要加强与地方政府和有关部门的配合，把政府的组织优势转化为信用优势。
最近，国务院提出2000年是经济工作的管理年，要在加强管理上下工夫，这为我们深化改革，促进发展，保持稳定创造了有利条件。强化管理，就是要在完善机制上出成果，在管理和改革上找出路。因此，开发银行已经召开工作会议，把强化管理作为一项重大而紧迫的任务来抓，向管理要效益，向管理要效率，从严要求，从严治行，依法治行，把压力通过改革变为促进发展和稳定的动力，把开发银行工作推向一个新水平。
最后，谈一下西部开发和开发银行在西部开发中的作用。
实施西部大开发战略是党中央总揽全局、面向新世纪作出的重大决策，对经济发展全局具有重大而深远的意义。为了贯彻落实中央的战略决策，我们就“十五”规划和支持西部开发的信贷政策进行了深入研究讨论，并组织考察组赴西部地区，就基础设施建设和融资方式以及防范金融风险等问题作了调查研究，与当地党政领导和有关部门交换了意见。
开发银行成立以来，一直把中西部地区作为重要的贷款投向，每年投入资金占贷款总额60%左右，去年贷款余额已达1400多亿元，有力地支持了铁路、公路、民航、电力、石油、水利及煤炭等行业的发展。目前，我行在西南和西北地区设立了6家分行，3个资产管理部，并拥有一批经验丰富的专业人员，为该地区提供信贷、咨询等方面的金融服务。我行还与西部11省区地方政府密切合作，
已签订的金融合作协议约1600亿元。
最近我行又提出了《关于支持实施西部大开发战略的指导意见》，我们的指导原则是：认真贯彻中央西部大开发战略，充分发挥开发银行的政策性导向作用；既要支持经济建设，又要防范金融风险，有所为有所不为；加大信贷结构调整力度，促进信贷结构的优化和信贷资产质量的提高；坚持政策性银行的贷款投向，把握好支持实施西部大开发战略的切入点；继续加大对西部地区的信贷投入，开发银行承贷的西部地区项目，贷款投放量和贷款承诺量，均要有明显增加。我行支持西部大开发的重点是基础设施建设、资源优势转化经济优势的项目、生态保护及环境综合治理项目、产业结构调整和高科技项目等。通过对这些领域的产业和项目的支持，为西部大开发作出应有的贡献。
西部开发是一项宏大的系统工程，不仅要动员各方面的资源和力量，还要有新的思路和办法，建立新的融资机制和信用保证体系，既支持西部开发，又防范金融风险。我们认为，开发西部要加强财政与银行的配合联动，包括中央财政及金融协调支持、地方财政与金融协调支持、发挥市场机制增强特点经济支持等。具体包含以下几个层次：
（1）以中央财政为主，主要用于跨省区的铁路、公路、民航、 交通基础设施、大型水利水电及一部分生环境项目，近期看这类项目的还贷能力都不足。基本方式是：国家根据需要与可能，逐年投入财政或债券资金。开发银行根据市场发债筹资能力，扩大一定数额的长期贷款与之配合，以财政逐年新拨债券资金及地方资金还贷，把需多年才能办的事适当超前，先行建设，再逐年还贷，确保防范金融风险。
（2）以地方财政为主，主要用于城市基础设施项目， 这实质上是对市政府的信用关系问题。基本方式是：以市级政府为背景，以每年地方财政预算建设费用和各种规费收入为还款来源，以政府确定的法人机构把这类项目打捆，统一向我行贷款，并由同级人大予以批准，向我行统筹还贷，贷款期限可适当延长。
（3）以普通贷款为主， 主要用于地方特色经济的工业和农产品项目。其基本方式是：开发银行与当地商业银行合作，在严格挑选项目的基础上，我行向商业银行批发贷款，由商业银行具体落实和承担还贷。
（4）对石油、天然气等大行业的项目， 我行按正常风险原则提供长期贷款，用行业的收益还贷。
这四个层次，构成了支持西部大开发的基本框架和信用体系。这样做，有利于调动和发挥各方面的积极性，共担责任，分担风险。其关键，是解决长期资金来源和防范风险问题。为此，我们提出了以下建议和措施：
（1）由开发银行发行30年期财政担保的“西部开发债券”， 用于长期贷款。债券由商业银行购买，也可以向个人和法人发售，并在交易所挂牌交易，给以国债交易的待遇。当商业银行资金不足时，由人民银行提供再贷款。国务院明确规定，开发银行可以“向国内金融机构发行金融债券和向社会发行财政担保建设债券”。这次剥离处置国有银行不良贷款，采用的方式也是发行财政担保债券。我们认为，这种方式应同样适用于西部开发，是解决西部开发长期资金来源的有效措施。
（2）为加大我行对西部开发的支持力度， 为项目建设提供直接的金融服务，有必要在贵阳、银川、西宁、拉萨和南昌等地补设开发银行的分行。
（3）参照世行、亚行的模式， 我行向西部地区提供技术援助资金，用于有关贷款项目开发的前期准备和论证工作，使我行信贷政策导向作用前移，提高项目开发的成功率。
（4）推行项目建设工程监理和保险制度，以保证工程建设质量， 规避风险，并确保建设失败后的重建资金补偿，这也是国际上的通行做法。
（5）继续实行支持东部地区持续发展的信贷政策， 通过支持东部地区产生的经济效益，壮大资金实力，进一步增强支持西部大开发的能力。
（6）建立开发银行与西部地区省级政府联席工作会议制度， 包括领导层和工作层的会晤每年至少一次，以沟通情况，协商解决有关问题。
开发西部，重要的是开发符合社会主义市场经济的思想观念和运行机制，构建有效的风险控制框架和信用保证体系，通过党的领导来约束政府机构和企业的行为，把政府的组织优势转化为信心优势。在指导思想、政策措施上进一步明确地方党政领导在建立信用体系中的责任，转变思想，确保以政治优势、组织优势防范金融风险，以防范风险作为开发西部的立足点和基础，并实行责任制。
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