国家治理、全球治理与世界秩序建构，本文主要内容关键词为：秩序论文,国家论文,全球论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，全球治理的理念先于国家治理的概念进入了学界和政府的话语体系。随着中共十八大正式提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，治理的国家层面也得到了高度重视。本文试图将国家治理、全球治理与世界秩序的建构联系起来，分析两种治理在世界秩序建构中所扮演的角色。同时，本文也将总结中国在两种治理中发展起来的独特模式，并探讨中国式治理对世界秩序建构的意义。 治理的世界秩序导向 在《没有政府的治理》一书中，詹姆斯·罗西瑙提出，作为旨在规范维系世界事务相关安排的目的性行动，治理显然塑造着主导性全球秩序的本质，治理塑造着秩序。①关于全球或世界秩序，罗西瑙将之划分为经验性秩序和规范性秩序，前者指全球事务随历史演进的相关安排，不论这种秩序是多么的不受欢迎；而后者则排除了历史上那些因战争等因素而陷入无序的时期。② 本文将世界秩序定义为国际体系中一系列有条理和可持续的安排，以保证体系内的各种行为体及个人能够分享和平、福利和正义。这一世界秩序的定义不仅关注到国家之间以及国家与其他行为体之间的国际秩序，还可以凸显国家内部秩序的重要意义。如同近年来的中东乱局所显示的，治理的挑战多源自国内失序或弱序。在这一点上，本文的界定比较对应于布尔早先的定义。在赫德利·布尔(Hedley Bull)看来，世界秩序不仅包括国家间的秩序，而且还包括了国家内部的国内秩序以及涵盖了国家体系在内的世界政治体系的秩序。③这种世界秩序是一种规范性秩序，需具备进步的特质，如和平、福利和正义。 人们通常对和平和福利的规范目标没有多少异议，但对是否需要把正义的价值视为秩序的一个当然组成部分却存在不同认识。亨利·基辛格(Henry Alfred Kissinger)曾经说过：如果一种选择是正义和无序，另一种选择是非正义和秩序，我始终都会选择后者。④在基辛格的眼中，秩序首先是指和平和稳定，而和平比正义更为重要。不过，在社会主义、自由主义和世界主义的思想观念中，正义是秩序的应有之物，一个秩序如果没有一定程度的正义，这种秩序的合法性是存疑的，即使不去推翻它，至少要求去改变它。 依这一世界秩序概念来观照当下的世界，当前的世界秩序就是主权国家合作与霸权治理的混合体，前者以联合国体系为中心，奉行主权国家独立、平等和合作的原则；后者则以个别大国为核心，凭借其压倒性力量优势来实现对世界的主导。这个秩序能够带来一定的和平、福利和正义，但当霸权治理演变为秩序的主导特征时，世界秩序的缺陷也日益暴露出来：失败的国家、脆弱的和平、极化的福利分配和广泛的不公。因此，要建构一个更加进步的世界秩序，国际社会需要改进和完善现有的世界秩序，其途径是实现更为有效的国家治理和全球治理。 国家治理与世界秩序的建构 从本文界定的世界秩序概念出发，有效的国家治理便是世界秩序的核心要义。冷战结束后，国际社会出现的两种倾向使得西方学界和政府认为国家治理已不再是关键问题：一种倾向认为西方的民主制度和市场经济制度已经取得历史性胜利，只要大家照搬西方的制度，国家治理的问题就可以轻易解决。另一种倾向则认为，在全球化时代，传统的主权国家已经过时，不能有效解决其面对的问题和挑战，国家治理应让位于全球治理。受其影响，冷战后居于主导地位的美国及其西方盟国力推民主输出，以人道主义为名进行对外军事干预，制造了一批所谓的“失败国家”。意识到国家治理衰败对世界秩序带来的严重不利影响，历史终结论的最初提出者弗朗西斯·福山也开始反省自己的理论并专门著书，以强调国家建构和国家治理的重要性。⑤ 国家治理是建构世界秩序的基本要件。没有了国家治理所营造的国内秩序，世界秩序就没有了基本的依托。而要实现国家的有效治理，一国需要形成一种国家治理的体系，形成规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序；国家治理的理想状态是善治，即公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理；由于任何其他权力主体均不足以与政府相提并论，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。⑥ 国家治理是全球化世界中的国家治理。杨雪冬认为，在一个充满竞争的全球化世界中，国家将努力成为“竞争性国家”，并因此更加重视国际竞争功能的发挥，以全面动员竞争资源。也就是说，国家将不能简单地依靠自然禀赋，而要根据自身在全球化进程中的位置以及自己的条件进行战略性选择，积极建构竞争优势，以此改变本国在国际分工中的地位，把握科技创新带来的新的增长机会。⑦ 国家治理也是全球治理背景下的国家治理。高奇琦把这种国家治理看做是一种“国家自理”，即“民族国家在全球治理背景下具备的一种高度自主性的治理方式”。这种“国家自理”的重要性在于：首先，全球规范的“落地”主要依靠民族国家来完成；其次，一些全球性问题的真正解决还是要回到民族国家的边界之内；最后，国家自理可以有效解决失效国家的问题。⑧ 从世界秩序的角度来看待国家治理，国家治理应该包括国家对内部事务的有效治理，并以此来建构国内秩序，防止因内部失序或弱序而对外部世界呈现出负外部性；同时，有效的国家治理也包括采取负责任的对外政策，避免一国的对外政策和行动对外部世界产生负秩序效应。具体包括以下三个方面。 第一，国内失序带来的负秩序效应。如果一个国家不能实现有效国内治理而陷入国内失序的状态，那么世界秩序就会出现一个缺口。如果这个国家比较小，或不那么重要，这种失序也许是可以无关大局的，不妨碍整个世界秩序的基本运行和维系。但是，如果有一定数量的国家同时陷入失序，或者一个或数个体系内的大国陷入内部失序，那么，整个世界秩序便会摇摇欲坠。反之，一国如果有良好的国内治理，这个国家就有可能为世界秩序作出一部分贡献。 第二，国内失序或秩序的负外部性。负外部性是一个经济学概念，盛洪曾将外部性界定为：当一个(或一些)人没有全部承担他的行动引起的成本或收益时，反过来说，有人承担了他人的行动引起的成本或收益时，就存在外部性。⑨外部性的概念也可以适用到国际关系领域。伊安·戈丁就注意到，相互依赖的水平已经倍增。源自高速推进的全球化的外部性或溢出效应也在倍增。⑩从国家治理的角度来思考一国行动或不行动的负外部性，我们可以把这类负外部性区分为三类。一是国内失序的负外部性。一个国家治理失败的国家，不仅国内失序，而且这种失序肯定会产生负外部性，通过各种途径向外部世界输出混乱，对外部世界秩序的稳定构成明显的挑战。如索马里因国内失序，不仅成为国际海盗的温床，还威胁着周边国家的安全。二是国内弱序的负外部性。一国尚未陷入全面的国家失序，但因国内治理乏力，导致“国家脆弱”。由于“治理洼地”的存在，一国无法对本国民众、非政府团体或企业进行有效的管控，使得一国成为跨境污染、传染病、非法移民等全球性问题的输出地。三是国内秩序的负外部性。即便一国实现了有效的国内治理，但如果这种国内治理完全从本国利益出发，而不考虑国内治理给外部世界施加的成本，其实现的过程就可能损害外部世界中其他国家及其民众的利益。这种国内治理就不是建构世界秩序所需要的国家治理，国内秩序与国际秩序的建构还会因此产生冲突。比如，欧盟的共同农业政策对欧盟成员国的农业和农村地区的发展帮助极大，但高额的农业补贴和进口壁垒妨碍了发展中国家对欧盟的农产品出口，损害了农产品出口国的利益。2007年肇始于美国的金融和经济危机爆发后，美国先后推行了数次量化宽松的货币政策，为本国经济注入巨量资金，推动本国经济走出危机，但却造成美元在世界上的泛滥，推高了新兴国家的货币汇率，对有关国家的经济产生了严重的负面冲击。 第三，国家对外行为的负秩序效应。国家治理也应该包含其对外行动的部分。如果一国有很有效的国内治理，在国内治理行动中也负责任地约束了其负外部性，但该国在对外政策中不负责任，如推行霸权政策，随意行使武力，采取以邻为壑的对外贸易政策，或煽动他国政权改变，那么该国的对外行为就会成为国际秩序的动乱源头。如果这个国家还是国际体系中的核心大国，那么其不负责任的对外政策将会给世界秩序构成致命的威胁。纳粹德国推行对外扩张政策，最终导致了世界历史上最惨烈的第二次世界大战的爆发。 因此，一个有效的国家治理，如果要对世界秩序的建构有所贡献，它至少要在消极的意义上同时实现三个方面的目标：防止国内失序、控制国内行动的负外部性、不实行破坏性的对外政策。而在积极的意义上，一国的有效治理还要致力于一个更高标准的国内秩序建设、增强其正外部性、实行建设性的对外政策。 全球治理与世界秩序的构建 从世界秩序的视角出发，本文将全球治理界定如下：全球治理是国际体系中以主权国家为核心的各个行为体的共同合作，通过正式的制度和非正式的安排，协调各自利益和政策，以应对全球化时代人类社会所面对的各种跨国和国际挑战，并支持各个国家实现国家治理水平提升的活动。全球治理将建构国际秩序，并协助建构各个国家的国内秩序，进而建构世界秩序。 第一，全球治理的对象。全球治理有三类治理对象。首先是一国内部的不治理带来的国内失序，以及这种国内失序、国内弱治理和国内强治理所产生的负外部性。其次是一国不负责任的对外政策以及国家之间的政策冲突。比如，小布什政府期间，美国的单边主义外交和对外军事干预造成了国际社会的动荡，导致了更多的失败国家，并妨碍了国际社会在防止全球变暖等问题上的合作。最后是国家管辖范围之外的全球公域的治理，如极地、海洋公地、空间公地等。由于其无主性，全球公域的治理需要各国和其他国际行为体的合作治理，以实现资源开发的有序性，资源保护的可持续性，并防止公地的非公平占有。 第二，全球治理的主体。全球治理的主体是国际体系中的各个相关行为体，其中，主权国家特别是有关大国发挥着核心作用。巴里·布赞(Barry Buzan)等学者在研究国际体系的演变历史时提出，在古典国际体系中，体系的主导单位“首先是城邦国家、之后是帝国和蛮族部落”，而在现代国际体系中，主导单位则是“现代国家”。(11)这是一个后帝国的世界，没有一个大国可以在当今世界建立起如罗马帝国或大英帝国一样巨大的帝国版图，对世界实行垂直的集中统治。在一个无政府的世界中，治理自然涉及各种各样的行为体，包括各个主权国家，以及政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织等非国家行为体。尽管许多大型跨国公司和国际非政府组织在国际体系中具有不可忽视的重要作用，但其挑战并未撼动国家在体系中的主导地位。随着中国和印度等新兴大国的持续崛起，未来世界居于核心地位的大国将是较为主张主权的国家。约瑟夫·奈就表示，如果人们预测在21世纪中期会出现一个美国—中国—印度的三极世界，那么，人们需要知道的是，这三个国家也是世界上人口最多、最保护本国主权的一类国家。(12) 第三，全球治理的模式。在冷战后的世界中，人们首先见证的是一种霸权治理的方式，也即一个国家依靠其压倒性的权力优势，在不对其他国家实施直接统治的前提下，支配其他国家的政策，从而实现世界性霸权，建立霸权秩序。不过，这一霸权治理模式已经因为霸权国本身的相对衰落、正当性缺失和新兴大国的群体性崛起而难以为继。国际社会需要思考一个后霸权的全球治理模式。 亨利·基辛格提出了可称为“规制均势”的秩序安排。这种秩序包含两个基本要素：一套被普遍接受的有关行动许可的规则；确保自我约束的权力均势，以便在规则失效时阻止一个政治单位主宰所有其他单位。(13)换言之，基辛格更倾向于接受一个权力多极的世界，并希望通过权力均势以及东西方的磨合协调来建立具有普遍合法性的规则体系。巴里·布赞认为，未来的世界将是一个无超级大国而只有大国的多极世界。在一个多极世界中，各个地区将发展出各具特色的地区秩序，并通过全球性的规则制度而联系在一起，形成“去中心的全球主义”(decentered globalism)。(14)阿米塔夫·阿查亚在他的研究中提出了“地区世界”(regional worlds)的秩序构想。在他看来，即便美国自己不衰落，美国主导的世界秩序必将衰落。世界秩序的一个关键转型是地区秩序更少被用来服务于美国的权力和意图，而更多反映本地行为体的利益和认同，众多地区世界的出现将为世界秩序提供一个重要的基础。(15) 中国式治理的世界秩序意义 新中国成立以来，经过不断的探索，中国已经走出了一条具有本国特色的治理道路：负责任的国家治理和伙伴型的全球治理。 负责任的国家治理首先要求把本国的事情做好。从19世纪中期开始，中国逐步沦为西方列强的半殖民地，中国的发展出现了严重倒退。但是，以新中国的成立为契机，中国人民终于牢牢掌握了自己的命运，可以按照自己的意志来建设自己的国家。党的十一届三中全会确立了改革开放的总路线，把提高人民群众的物质文化生活水平作为国家的中心工作，对计划经济体制实行全面改革，逐步建立了有中国特色的社会主义市场经济制度，激发了社会活力。与此同时，顺应经济全球化的国际大势，中国实行了对外开放政策，积极融入世界经济，取得了经济的高速发展，并在2010年一举超越日本，成为世界第二经济大国。通过发展导向的改革开放，中国在实现国内社会经济发展这个核心国家治理目标方面取得了阶段性的成就，并通过中国这个世界第一人口大国的国内发展，为全球治理作出了巨大贡献。 负责任的国家治理还强调防止内外政策向外输出负外部性。在内部政策的决策中，中国一贯强调统筹内外两个大局，实现内部发展与世界发展的有机协调。中国强调共赢发展，在制定本国发展规划时尽量避免国内发展带来负面对外影响。在本国发展无法避免产生负外部性的情形下，如随着经济增长中国成为世界第一温室气体排放大国，中国也能在国内凝聚共识，采取积极主动的可持续发展战略，一方面设定目标提升能源使用效率，一方面大力开发可再生能源，使中国迅速成为世界上可再生能源的第一大生产国。(16)在国内治理的依托下，中国在2014年11月做出了在2030年左右实现二氧化碳排放达到峰值然后下降的承诺，为2015年12月巴黎气候峰会达成全球协议奠定了基础。 为推进伙伴型的全球治理，中国着力发挥了四方面的全球治理伙伴角色：全球合作治理的伙伴、全球增量治理的伙伴、区域合作治理的伙伴、全球治理改革的伙伴。中国始终坚持国际问题需要国际社会通力合作。从20世纪90年代中期开始，中国开始推进与有关国家和国家集团的伙伴关系建设，并与部分国家建立了更密切的战略伙伴关系。随着中国国力的提升，中国提供国际公共产品的意愿和能力出现了飞跃，无论是在联合国的维和行动、国际货币基金组织的资本供应、对发展中国家的发展援助方面，中国都在不断提高资金、人力和智力资源的贡献力度，为全球治理带来了实实在在的增量资源。在区域合作方面，中国在2013年10月召开了新中国成立以来首次以周边外交为主题的中央工作会议，将周边外交提升为中国外交的重中之重，推出了“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”两个倡议，以实现区域各国的共赢发展，营造和平与繁荣的地区秩序。此外，中国也正在成为关键的全球治理改革伙伴。中国是现有国际体制的受惠者，其本身的经济社会发展得益于国际多边组织提供的发展援助和规则环境。中国无意推动对现有全球治理机制的根本性变革，而希望改革其中不合理的成分。目前国际制度存在许多公认的弊病，需要改革是大多数国家的共识。中国倡议的亚洲基础设施投资银行得到众多国家的支持便是一个最有力的证明。 伙伴型的全球治理反对等级制的霸权治理和霸权秩序，特别是这种治理和秩序中的非正义性。在伙伴型治理秩序中，全球治理的参与者和领导者更加多元，各种国际行为体均能发挥其治理作用，有利于确立更为平等和有代表性的决策机制，形成包容性的普遍规则。此外，伙伴型治理也不是结盟型治理和基于结盟的均势型治理。从中国的角度出发，现存世界中的双边和多边安全同盟要么服务于核心大国主导世界的企图，要么具有产生安全困境的负秩序效应。而中国坚持实践并倡导不结盟的伙伴型治理，力图以新的合作安全观念以及伙伴关系的发展来实现本国安全和国际安全的共同促进。 毫无疑问，中国式的国家治理模式有其特殊性，较难成为其他国家整体效仿的对象。但是，这并不意味着中国的国家治理模式不存在任何普适性的经验。显然，通过基础设施的建设来带动整体经济的发展战略已经得到了国际上较为普遍的认可。这类经验可以更好地总结提炼出来，以帮助其他后发国家更快地实现其发展的目标，提升国家治理的水平，减少失败国家、脆弱国家的数量，增进世界秩序的稳定性。同时，中国的伙伴型全球治理模式也为许多不结盟国家参与全球治理提供了一个可参照的案例，增强了各国走伙伴治理而不是走结盟治理和霸权治理老路的道路自信。此外，作为体系中的一个新的核心大国，中国式的治理实践将日益具有体系性的影响。特别是通过新一届政府的积极进取外交举措，如“一带一路”倡议、新型大国关系建设、人类命运共同体建设的理念，中国的治理方式和理念将在塑造世界秩序方面发挥更为有力的积极作用。 联合国前秘书长科菲·安南曾经说过，“全球化和相互依赖促使我们去重新思考我们该如何管理我们的共同活动和共享利益，因为我们今天面对的许多挑战超越了任何一个国家可以独自解决的地步。在国家的层面，我们必须更好地治理；在国际的层面，我们必须学会一起更好地治理。有效的国家对两种任务而言都是必不可少的。”(17)世界秩序的建设首先要从本国的国家治理出发，减少本国对世界秩序的负面影响，同时强化本国在世界秩序建构中的积极贡献。负责任的国家治理和伙伴型的全球治理形成了中国特色的治理模式，它一方面建构着有效的国内秩序，有意识地防止对外输出负面影响，另一方面，通过积极的对外作为，中国不断为全球治理提供增量治理资源，并寻求消解现有秩序中存在的种种弊端。如果其他国家都能以各自的方式做到这一点，那么，有效的国家治理和全球治理不仅都能够得到更好的实现，而且将为建设一个更为进步的世界秩序带来更大的可能。 注释： ①②James N.Rosenau,"Governance,Order,and Change in World Politics," in James N.Rosenau and Ernst-Otto Czempiel,eds.,Governance Without Government:Order and Change in World PoLitics,Cambridge:Cambridge University Press,1992,pp.8,10-11. ③赫德利·布尔：《无政府社会——世界政治秩序研究》，张小明译，北京：世界知识出版社，2003年，第17页。 ④John George Stoessinger,Henry Kissinger:The Anguish of Power,New York:W.W.Norton,1975,p.14. ⑤弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，2007年，“序”，第1页。 ⑥俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。 ⑦杨雪冬：《全球化进程与中国的国家治理现代化》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。 ⑧高奇琦：《试论全球治理的国家自理机制》，《学习与探索》2014年第10期。 ⑨盛洪：《外部性问题和制度创新》，《管理世界》1995年第2期。 ⑩Ian Goldin,Divided Nations:Why Global Governance Is Failing,And What We Can Do About It,Oxford:Oxford University Press,2013,p.6. (11)巴里·布赞、理查德·利特尔：《世界历史中的国际体系：国际关系研究的再构建》，刘德斌等译，北京：高等教育出版社，2004年，第375页。 (12)Joseph Nye,"The Future of Power," Project Syndicate,Oct.8,2010,http://www.project-syndicate.org/commentary/the-future-of-power. (13)Henry Kissinger,World Order:Reflections On The Character of Nations And The Course of History,London:Penguin Books,2014,p.9. (14)Barry Buzan,"A World Order without Superpowers:Decentred Globalism," International Relations,Vol.25,No.1,2011,pp.3-25. (15)Amitav Acharya,The End of American World Order,London:Polity Press,2014,pp.110-111. (16)到2013年底，中国已装机的可再生能源发电能力达到3.77亿千瓦，成为世界第一大可再生能源发电国家。仅2013年一年内，中国新增的可再生能源发电能力约占世界的45％。参见International Renewable Energy Agency(IRENA),Renewable Power Generation Costs in 2014,Jan.2015,www.irena.org/documentdownloads/publications/irena_re_power_costs_summary.pdf,pp.48-49,52. (17)Kofi A.Annan,"We the Peoples":The Role of the United Nations in the 21st Century,New York:United Nations Department of Public Information,2000,p.8.