论公共行政的反思与批判精神，本文主要内容关键词为：精神论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)12-0051-04
一门学科要实现知识的增长，就必须有反思与批判精神，西方公共行政学自产生以来就进行着各种各样的反思与批判，推动公共行政知识的不断增长和公共行政理论的不断创新。中国公共行政学产生时间短，不管在理论上还是实践中，都缺乏一种强烈的反思与批判精神，限制了公共行政学理论与实践的发展。因此，如何对中国公共行政学的发展进行反思与批判，以便实现公共行政学知识的不断增长和公共行政理论的超越式发展，具有重要的理论意义和实践价值。
一、公共行政反思与批判精神的内涵
根据《辞海》的解释，“反思”一词是指“精神的自我活动与内省的方法”，反思与批判的最早来源是德国的古典哲学特别是黑格尔的自由历史观，在黑格尔看来，社会“事实”分为两部分，即隐藏着的“事实”和暴露的“事实”，而现存的事实则是制约自由进化的因素，为了允许自由在未来的发展，就必须通过反思与批判来揭露当前的假象，揭示背后隐藏的事实。[1]在这里，反思与批判已经内涵着一种“解放”的含义，也就是说，“批判性反思一方面揭示出意识形态性假象，另一方面却先天地具有解放性旨趣”。[2]
从公共行政的角度来看，要更好地理解反思与批判精神的内涵，必须明确以下几点：一是反思与批判精神必须有助于推进公共行政知识的增长。公共行政知识的增长是建立在对现实的准确把握与深刻反思的基础上的，没有对现有知识的准确把握与深刻反思，就没有知识的增长与超越，甚至只是简单的重复。二是反思与批判精神要求我们用辩证的观点来看待公共行政研究的已有成果。也就是说，对公共行政的已有成果，既不全盘否定，也不照搬照抄，而是要结合特定的条件加以消化、内省与吸收，从而实现公共行政的超越式发展。三是反思与批判精神要求我们在实践的基础上建构公共行政的新理论、新方法。反思与批判是以实践为参照物的，通过变化着的实践考察发现原有理论的缺陷与不足，从而努力寻求一种可能性的替代性理论或方案，这样，在继承原有理论或方案的同时，才可能推进研究的不断创新、飞跃和深入。
公共行政之所以需要反思与批判精神，是基于以下几个原因：首先，反思与批判是公共行政实践发展的需要。正是实践的不断发展与变化，使得一些新情况、新问题、新经验不断出现，从而对公共行政的原有理论提出了挑战，公共行政要更好地指导实践，就必须不断地反思与批判原有的理论，不断缩小与消解公共行政理论与实践之间的鸿沟，使公共行政的理论得到创新与发展。正如一位学者指出的：“行政实践的不断发展所提供的新经验、新事实与原有的政府管理理念之间发生矛盾，由此产生了如何改变相对落后的政府管理理念的问题。”[3]其次，借鉴他国公共行政的理论成果与经验时需要反思与批判精神。尽管西方国家在公共行政领域提出了许多新的理论、观点，也形成了许多有益的经验和做法，但是这些理论、观点、经验、做法是否适应中国的国情，需要不断地反思与批判。再次，公共行政理论本身的发展需要反思与批判精神。从实践中看，公共行政的理论总是处于动态的变化之中的，由于新的公共问题的不断出现，今天流行的公共行政理论，也许过不了多久就被新的理论所取代，因此，那种企图寻找永久性理论的做法是行不通的，公共行政的理论必须不断地创新与超越，而要做到这一点，就必须对原有理论不断地进行反思与批判。
二、西方公共行政发展过程中的反思与批判精神
西方国家公共行政理论的不断创新与发展最能体现公共行政的反思与批判精神，自1883年威尔逊将行政学从政治学中独立出来后，公共行政理论就一直受到反思与批判。古德诺发展了威尔逊的观点，在《政治与行政》一书中提出了“政治与行政二分”的设想，指出政治即是“政策的制定、国家意志的表达”，而行政则是“政策的执行”。然而“政治与行政二分”的设想受到了猛烈的批判，如20世纪60年代新公共行政学派就认为，政治与行政的分离是一种虚幻的理论，政治与行政之间的渗透、相互联结是一个不争的事实。[4]另一些学者认为，随着现代西方国家不断加强对官僚影响的政治控制，从而加剧了政治与行政的混合，现代行政不可遏制地走向了政治。[5]
在西方公共行政理论中，受到最多批判与诘难的莫过于韦伯的“官僚制理论”了，官僚制组织作为一种高度结构化的、正式的、非人格化的科层行政组织体系，曾被认为是达到目标、提高效率的最有效形式。但是官僚制组织在当代也受到了广泛的反思与批判，许多学者感到这种组织过于强调劳动分工、正式的规则和非个人原则的应用，从而剥夺了雇员个人的创造性和组织快速响应日益增长的动态环境的能力。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中就指出，“官僚主义制度已经破产”[6]，并提出了“企业化政府”的替代方案；而美国著名公共行政学者文森特·奥斯特洛姆在《美国公共行政的思想危机》中反思了官僚制范式之后，提出了民主制的替代性选择范式。有意思的是，在全球反官僚制的浪潮中，也出现了一些为官僚制辩护的声音，其中最为有名的是葛德塞尔的《为官僚制正名》一书，书中批判了人们对官僚制的四种误解：假设所有官僚机构都是一样的；怀疑官僚制是不顾少数族裔和穷人的中产阶级机构；认为私人机构的效率总是高于公共机构的效率的观念；认为官僚制总是阻碍变革且不愿改变的想法。[7]在作者看来，实践中的官僚制表现形式并非如此，甚至恰恰相反。
20世纪70年代新公共管理理论出现后，立刻成为西方国家公共管理改革的主导理论，“企业化政府”也成为西方国家政府改革的主要目标，但是登哈特夫妇对新公共管理理论进行反思与批判后，提出了另一种替代性的理论，即新公共服务理论，提出了完全不同于新公共管理理论的原则，即：服务而不是掌舵；公共利益是主要目的；战略性的思考与民主的行动；服务于公民而不是顾客；责任并非单一；重视人而不只是生产率；超越企业家身份。[8]
公共行政理论发展到20世纪90年代后，传统的公共行政理论又受到批判与质疑，公共行政学者开始用后现代化的眼光来看待公共行政理论的发展。例如后现代公共行政学家福克斯和米勒对现代公共行政理论进行反思与批判后，抛弃了传统的官僚制主义、社群主义、构成主义、制度主义等理论，创造性地提出了基于批判理论、现象学及结构化理论等之上的替代性理论，即后现代公共行政的“话语”理论，作者称之为“公共能量场”。[9]此外，治理理论、多中心理论等也对传统理论进行了反思与批判，主张建立多元化的治理结构，实现对公共事务的合作治理。
总之，正是在不断的反思与批判中，原有公共行政的理论不断受到反思、批判与质疑，新的公共行政理论在继承原有公共行政理论的基础上不断实现相互补充、融合、替代、转换与创新，从而促进了公共行政知识的增长。
三、中国公共行政学发展的反思与批判
值得注意的是，国内一些学者也注意到了公共行政反思与批判精神的重要性，并且也出现了一些运用反思与批判精神进行研究的成果，如马骏的《中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气》、张成福的《公共行政的管理主义：反思与批判》、蔡立辉的《公共管理范式：反思与批判》等。但是，总体看来，中国公共行政的反思与批判精神是比较薄弱的。因此，对中国而言，运用反思与批判精神来研究公共行政学更显得紧迫与必要。
1.中国公共行政学研究内容的反思与批判
首先，要反思中国公共行政领域中习以为常的或流行的概念、理论、观点等是否具有颠扑不破的正确性与合理性。中国公共行政学之所以难以实现创新与超越，很大程度上是对公共行政领域中习以为常的概念、理论、观点等缺乏反思与批判精神，同时又对一些流行的概念、理论及观点未加区分地模仿。表现在实践中就是一些学者还在固守着一些旧有的概念、理论与观点，还在坚守着传统的公共行政模式；而另一些作者却走到了另一个极端，盲目地借鉴企业化、私有化、市场化等模式，并将这些成果照搬到中国的公共行政实践中，结果产生大量的理论与实践问题。因此，要正确地反思中国公共行政学，就需要对那些习以为常的概念、理论与观点进行深入反思，看其是否具有颠扑不破的正确性与合理性，是否能适应新形势的发展和新的实践的需要；需要用批判性的眼光来对待那些流行的概念、理论、观点，看其是否能具体适应中国的国情，是否能够反映中国“真实世界中的公共管理实践”。
其次，要反思主流公共行政学理论是否具有替代性选择方案。从西方国家公共行政学的发展过程可以看出，公共行政理论是层出不穷的，替代方案不断出现，例如从传统公共行政到公共管理、从新公共管理到新公共服务，这些理论相互补充、相互促进、相互完善，推动着公共行政理论的不断发展。从中国公共行政的实践看，很多理论都是借鉴西方国家的，缺乏创新、反思与批判，导致中国主流公共行政学仍然遵循着西方的范式，中国公共行政研究的本土化取向比较薄弱，这在一定程度上制约了中国公共行政学的发展。在反思主流公共行政学时，需要我们批判性地思考西方公共行政的理论成果，不断反思主流公共行政学在中国实践中面临的问题、不足及挑战，并结合时代的变化及中国传统的政治、经济、文化等具体国情，开拓公共行政学的理论边界，不断实现公共行政知识的增长。
再次，要反思如何构建起中国自己的“反映真实世界”的公共行政学体系。目前，相当多的中国公共行政学家都将研究的重点放在西方国家的公共行政学理论与实践，忽视了中国自己的公共行政学的构建。事实上，西方国家的公共行政理论也是一种特殊主义的知识体系，这种知识体系并不适应每个国家，中国必须挖掘出自己的公共行政学知识体系。因此，中国公共行政学体系的构建，不仅要反思与批判西方国家的公共行政学理论，更要深入实践调查中国公共行政的生态环境，不断反思“真实世界中的公共行政学”，并充分挖掘中国优秀传统文化中的公共行政学精神，从而建立中国自己的公共行政学知识体系。
2.中国公共行政学研究方法的反思与批判
反思中国公共行政学发展的过程，在方法论体系中存在诸多的问题，这些问题可以归为三个方面：一是方法论意识薄弱，缺乏反思、争论与批判，导致重复性研究多，本土化、原创性研究较少。正如一位学者指出的：“由于方法论意识薄弱，中国的公共管理研究难免原地打转，本土化、原创性、科学规范的理论稀缺，无法与外国同类学科平等对话，更解决不了中国实际问题。……即使是所谓研究中国问题的论著，也存在低水平重复，研究焦点过于集中，缺少学术批评和争论等弊病，从一个学科折射出当前中国社会科学研究的通病。”[10]二是方法论体系存在“结构性失衡”，理论研究多，实证研究薄弱。一位学者对中美两国公开发表的学术论文进行了抽样统计，发现中国公共行政学的实证研究，即定量实证和定性实证研究的文章仅占到4.78％，远远低于美国的72％，出现理论与实践脱节现象。[11]三是方法论的单一性和非规范性。用一位学者的话说是：“许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入地研究因果机制，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。”[12]所有这些都制约了中国公共行政学学科的发展，削弱了中国公共行政理论指导公共行政实践的作用和功效，使得公共行政的研究陷入“合法性危机”[13]。要走出这种合法性危机，就必须不断对原有的方法进行反思和批判。
要走出中国公共行政学的方法论困境，最重要的是要构建起中国公共行政学的反思性方法论体系。反思性方法论体系即是要对原有的方法论从根本上进行深入的审视与检讨，将反思与批判的精神涉入到研究的各个层面，不断突破原有的思维模式，实现研究方法的创新。反思性方法论体系对一门学科的发展与创新非常重要，它可以克服旧有研究模式的不足，不断拓展研究的新方法和新视角；它有助于发现前人研究的不足与问题，从而使得后续的研究具有批判性和继承性；它使研究者怀着一种审视与批判的眼光来看待现有成果，既不迷信权威，也不盲目借鉴，而是深入实践对现有理论进行反思，用实践来检验理论，从而实现公共行政知识的增长。
在反思性方法论体系中，我们必须反思这样的问题：改革开放以来，公共行政学取得了什么样的知识体系，这些知识体系是用什么方法获得的？公共行政的研究假设是建立在什么样的基础之上，这些假设是否随时间而发生变化？研究文献是否充分，对研究现状及研究数据是否把握准确？研究观点是否有经验事实支持，是否经得起时间与实践的检验？现有主流的研究方法存在什么弊端，是否具有替代性选择方案？西方国家的方法论体系是否适合中国国情，如何在中国真实世界的公共行政学环境中改进这些方法论体系？只有对这些问题进行深入反思，才能有效地构建起公共行政学的反思性方法论体系。
3.中国公共行政研究者的反思与批判
公共行政研究者的研究态度、思维方式、学术道德等都会影响公共行政的研究，因此，对公共行政研究者自身的反思与批判会有助于更好地推动中国公共行政的研究。
首先，研究者要树立反思意识，形成反思自觉。真理是在不断反思中前进的，只有不断地对现有的研究成果进行反思与质疑，才能发现原有研究理论与方法中存在的问题，从而减少重复性，促进公共行政知识的增长。树立反思意识与反思自觉，需要公共行政研究者具有宽广的胸怀，能够容纳“易质性”的话语，从而使各种思想观点能够得到讨论、争辩与交融。正如桑斯坦指出的：“最重要的是，一个共和国，或一个异质的社会，需要一个竞技场，让一群经验、见解和想法各异的公民们，可以在此和他们碰面磋商，讨论什么是对大家都好的，什么才是对的。”[14]同时，研究者必须努力培养反思精神，不人云亦云，不迷信权威，要像对待创作艺术作品一样来对待自己的研究，只有用审视的眼光不断进行反思、批判、消化与创新，才可能实现超越式的发展，从而不断提高中国公共管理的研究水平。
其次，要反思公共行政研究者的责任感与独立精神。一门学科的研究，要求研究者具有责任感和独立的研究精神。然而在实践中，一些研究者为了个人的利益、影响力等不惜使学术研究依附于某种特殊的资本势力，使得“学术研究变成了对行政官员话语的解释，成了累积政治资本或者经济资本的砝码。”[15]还有些研究者研究作风浮躁，对于当前公共管理中出现的许多新情况、新问题视而不见，不去实地调查研究，将研究变为“玩文字游戏”，甚至抄袭与剽窃他人成果，严重影响了公共行政研究的公正性和学术性，使得高质量的研究成果较少。因此，作为一名有责任的公共行政研究者，必须有强烈的责任感和献身精神，不依附于任何资本势力，坚持独立研究，在研究中敢于讲真话、讲实话，不断追求学术真理。