建立国有企业退休职工养老保障基金的设想，本文主要内容关键词为：国有企业论文,保障基金论文,退休职工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处于计划经济向市场经济转变时期，国有企业改革成为经济体制改革的中心环节，这为我国养老保障制度的根本变革提供了契机，持续的高增长率为我国建立新的养老保障制度创造了物质条件。我国养老保障制度覆盖面尚小，平均工资和津贴水平较低，隐含的养老保障债务较小，改革养老保障制度非常有利，目前转轨比起下一个十年覆盖面扩大后再转轨成本要低。从利弊分析来看完全积累式有增加居民储蓄促进资本形成的潜力。养老保障基金通过选择适当的能够保值增值的投资方式，将成为资本市场发展的手段和原动力。国家还可通过财政适当集中一部分用于基础设施投资，从这一意义上说，具有大量积累成分的养老金制度可能是国家增加资本积累战略和促进增长战略的一部分。面对日益临近的老龄化社会和企业日益沉重的退休职工的养老负担以及国家社会保障覆盖面扩大的压力，采取完全积累式的养老保障制度是一种合理选择。
完全积累式养老保障制度实质上是一种强制储蓄，每个职工及其所在企业必须按月缴纳一定数额的社会保障费，同时记入职工的个人帐户，个人帐户由“空帐”变为“实帐”，由此积累起来的财产，就成为能够取得收益以应付未来养老保障需要的基金，通过选择适当的方式投资运营，可以达到保值增值的目的。资本市场上增加了一批基金机构投资者，将使资本市场更加繁荣和稳定，随着覆盖面越来越大，这项基金的数量也会越来越大，为我国经济增长提供了长期稳定的资金来源。养老保障基金还提供了一种有效的以市场为基础的资产增量配置机制，有利于通过产权转换与重组，调整庞大的国有资产存量，优化产业结构，为现代企业制度的建立和国有企业的产权重组创造了条件。
一、建立国有企业退休职工养老保障基金的途径
在我国建立完全积累式社会保障制度，即建立个人帐户，强制性进行储蓄积累，可有效解决人口老龄化社会到来时养老保障的危机，使社会养老保障进入良性循环。但当体制改变后，如何安排已经退休的职工和近几年即将退休的职工的养老保障，并确实能够保障他们的利益，是一个必须解决的问题。
按照“老人老办法，新人新办法”解决退休职工的养老保障问题即已退休职工仍按原来的标准、原来的待遇获得退休金，在职职工和新职工采用企业和个人共同缴费建立个人帐户的办法是可行的。这是经济体制改革中能使绝大多数人接受的办法。
智利社会保障制度改革的经验为我们提供了有益的思路。智利在养老金标准方面，实行了“老人老办法，新人新办法”，对于采用老办法的退休工人和在职工人，由财政提供和过去相同标准的养老金；采用新办法的在职职工，按照过去工作的贡献（以工作年限和工资级别）折算后，发给不可转让的实际利率为4%的记名债券，在他们退休时一次性付到他们的强制性储蓄帐户中去，相当于个人帐户中的资金积累，到退休时据此享受应得的退休待遇。为了解决采用老办法的退休工人和在职工人的养老和记名债券的资金问题，智利政府在改革前通过财政结余做了一定的积累储备，并采取多种途径如发行公债、出售国有企业筹措资金，被偿了养老保障制度转轨时形成的养老金赤字。智利的转轨经验值得我们借鉴。但我国财政赤字的规模已经很大，且退休金额巨大，加上在职职工已工作年限的贡献折算，财政肯定难以承受。
有没有新的解决办法呢？通过划拨资产建立养老保障基金可使上述问题得以解决。
建国以来，国家在承诺给予退休保障的前提下，长期实行低工资政策，国有企业职工的工资仅够维持本人及家属的基本生活，为国家做出了应有的贡献。他们的工资构成中属于退休保障资金的那部分已被当作利润上缴财政或被国有企业吸收，形成了新的国有资产。换句话说，现有国有企业的净资产中包含有退休工人的养老基金。这实质上是国家对退休工人的负债，因此，将一定数量的国有资产划出来建立退休职工养老基金是完全合理的。这一观点，在吴敬琏、周小川、王林三位学者的研究报告中已有明确的论述（吴敬琏1996）。
将国有资产的一部分划出来建立养老保障基金并不难，但能否使基金获得可靠的收益却是难于解决的现实问题。
依托国有资产经营公司建立退休工人养老保障基金为解决这一问题找到了现实途径。笔者在《组建国有资产经营公司的若干设想》一文中阐述了经营公司对财政负债的设想，其出发点是，国有企业的净资产如全部作为经营公司的资本，由于数额巨大，难以对经营公司形成经营压力，因此，只将企业净资产的一部分作为经营公司的资本，将另一部分作为经营公司对财政的负债。因此，可将经营公司所属企业退休职工年养老金总额按照一定的收益率折算出养老保障基金总额，然后通过一定的手续，从财政负债中划出，转入养老保障基金负债。然后，经营公司和养老基金会签订合同，并按照事先确定的收益率支付利息。该项利息即成为基金会支付退休工人养老金的来源。
这里有必要讨论一下养老保障基金的性质。养老保障基金属于基金会全体成员共同所有，其集体性质是无可非议的，因此是典型的公有制形式。从国有资产中划拨出来的养老保障基金属于全体成员，不属于某个成员，一旦这一代退休工人全部消失，或者回归国有资产，或者并入社会养老保障基金。如此说来，从国有资产中划出一部分作为退休工人养老保障基金，绝不是私有化，也不是国有资产流失。
很多人认为，养老基金的建立要同国有企业改制同步进行，事实上这是做不到的。建立现代企业制度，以明晰产权为核心，尤其是对国有企业进行公司制改造，卸掉企业沉重的养老负担和债务负担是其前提条件，否则，企业背着沉重的包袱既吸引不了个人投资者，也无法进入市场与其他企业进行公平竞争。这就要求养老保障体制改革先行一步。同步甚至滞后进行都将影响现代企业制度建立的进程，而且会使我国失去经济体制改革的有利时机。依托国有资产经营公司建立养老保障基金，让其承担养老基金的债务便为企业改制铺平了道路。
长期以来我国养老保障体制以企业保障为特征，因此存在着严重的行业差别和地区差别，如金融行业、石化行业、钢铁行业等的养老金水平一般高于其他行业，东部地区的保障水平高于西部地区，推行地区性的社会统筹之所以难度很大，是因为中央级企业或大中型企业的养老金水平与当地差距很大，简单拉平受到了企业退休职工的普遍抵制，据调查，实行社会统筹的地区，退休工人所在企业要另补一块，这就说明，不承认行业差别和地区差别简单地进行全社会拉平在短期内尤其是对已退休的工人来说是行不通的，某些人看不到这一点，只从公平出发，主张全国统一的观点无疑是纸上谈兵。国有资产经营公司以行业为依托成立，成立初期其所属企业一般属于同一行业，企业间养老保障水平差异不大，如果承认现行的退休工人的养老保障待遇，实行起来难度较小。由于资产经营公司的建立并不同时，且规模也不相同，因而影响面较小，也便于积累经险，逐步完善。
按上述方式形成的养老保障收益能否保障退休工人养老水平的需要？从静态来看，如果不考虑通货膨胀的因素和退休工人生活水平提高的要求，是可以保证的。因为已退休职工是一个定量，譬如说1995年底退休职工是2000万人，人数不再增加，养老保障基金收益完全可以保证这一批人的养老金支出，事实上，随着时间的流逝，已退休工人人数将不断减少，至2030年，将趋向为零，因此基金的收益不仅不会使人均退休金降低，反而会有所提高。退休工人的养老金和人数之间的关系可用上图表示。
然而，从动态角度考虑，可以说前面两个既定条件是不存在的，一是通货膨胀，从我国各方面情况来看，引起通货膨胀的因素很多，通货膨胀的危险依然存在，退休工人养老金的购买力将被不断吞噬，如果养老金不增加，退休工人的生活水平就会不断下降。二是随着经济发展，在职工人收入提高，多数人生活水平提高时，退休工人也不会满足其生活水平不变。使退休工人的生活水平随社会整体生活水平的提高而提高，既是退休工人普遍要求，也是国家和社会的责任。因此，养老基金应通过转换成为真正的基金，并通过投资运营而获得较高收益。
二、养老保障基金的转换、管理和运营
国有资产经营公司承担了养老保障基金会的债务，须按月或按季支付利息，长期下去便成为一种沉重负担。对于基金会来说，利息毕竟是一个定量，不仅使退休工人的生活水平难以提高，而且可能随着物价的上升而使退休工人的生活水平降低。因此，需要经过一系列转换，使该基金成为通过运营增值的基金，并逐步汇入社会养老保障基金的洪流。
（一）转换
从国有资产经营公司的债务向社会性基金的转换需经过三个阶段，每个阶段经历的时间须根据经营公司的经营情况而定。
1.付息阶段
从债务转移之日起，经营公司便开始履行按季付息的责任。而且付息的额度和时间均是刚性的，既不能减少也不得推迟，其原因不言而喻。经营公司付息的资金来源有下列三项：一是向银行或其他金融机构借款；二是收取所属企业上缴的利润；三是释出所属企业的所有权或卖出所持有的股份公司股票。这是一项价值缓慢挤出的工程，对经营公司的经营能力和资金运营能力无疑是一场考验。运营能力强的公司对此项支出轻而易举，而运营能力弱的公司将会感到一种沉重的压力，极想尽快摆脱，那么释出部分所有权筹集一笔资金，一次或分次偿付便是一种可行的方案。这一阶段约需二年时间。
2.资产变现阶段
资产经营公司的经营能力是不同的，有的公司在市场竞争中发展，有的公司则在市场竞争中被淘汰。养老保障基金必须规避这一风险，因此，国家应制订政策，在规定期限内须将基金对应的资产变现并偿付给养老基金会。例如某公司养老保障基金债务10亿元，五年内全部一次或分次付给基金会指定的基金管理公司，逾期须交付滞纳金或由法院强制执行。资产经营公司资产变现方式同偿付银行债务或利息相同，既可以出售资产所有权也可以向银行借款。这一阶段大约需三年时间。
3.基金经营阶段
养老保障基金所对应的资产变现后，基金会可选择一家管理公司委托其管理和运营，基金管理公司承担经营风险并将运营收益转入基金，基金收益增长部分便成为退休职工养老金水平提高的来源。采用何种方式对基金进行管理和经营是更为复杂的课题，笔者在后面将简要谈一些看法。
（二）管理
建立什么样的基金管理体系和采取何种管理方式是世界各国尚在探索的问题，既有成功经验也有失败教训。我国的国情同其他国家差异很大，即使是成功经验也不能照搬。因此，基金管理应遵循两项原则，一是以较低的成本实现有效的管理，为管理养老基金或社会保障基金而设立庞大的机构很不经济，因此是不可取的。二是要从我国国情出发。我国人口数量庞大，地域广阔，社会经济发展很不均衡，不同地区不同行业社会保障待遇差别短期内难以消除。应在上述原则基础上，发挥保障基金的再分配功能，并逐步消除上述差别。
初步设想，采取政府保障机构和基金管理机构、基金经营机构分离的做法，政府社会保障机构负责制定有关社会保障的规则如基金利率的确定、发放养老金的条件、标准等等，而不插手基金的经营。在第一阶段，将基金会作为管理机构，并以财团法人的名义成为资产经营公司的债权人，监督基金收益的支付和养老金的发放。在第二阶段，可将基金会合并，基金变现部分由新成立的基金管理公司管理。基金管理公司只进行基金的管理而不进行直接经营。其经营职能由社会上的各大信托投资公司承担。改革以来，各大信托投资公司聚集了一批金融和财务专门人才，并已具有雄厚的实力和承担风险的能力，这是新成立的基金经营机构在短时间内所不可企及的。基金管理公司将基金变现部分委托给信托投资公司经营并对其进行监督。值得提出的是，基金会和基金管理公司人数尽可能少，但要精干高效，其经费从管理的基金手续费中列支，对其经费支出应进行严格限制和监督。在第三阶段，养老基金的管理可视社会保障基金的发展情况逐步实现并轨。因此，上述设想具有强烈的过渡性。
（二）运营
资金在流动中才能增值，养老基金只有通过投资才能摆脱通货膨胀的侵蚀并不断增值。投资有风险，同老年人讨厌风险和养老基金规避风险原则形成了尖锐矛盾。这就是养老保障基金运营的两难处境。因为投资有风险所以很多人不同意将养老保障基金用于投资，只能用于购买国债，但全部用于购买国债或存入银行既不能保值也不能增值，若没有基金增值，退休工人生活水平提高将受到极大影响。从国际国内的投资实践来看，投资风险可以分散和规避。通过分散投资、合理的投资组合可使风险降至最小，委托有经济实力的信托投资公司，让信托投资公司承担一定的风险责任也是降低风险的一种方式。此外，通过投资担保或投资保险也能降低投资风险。从金融业角度来讲，只有经过投资的过程才有盈利的机会。从社会保护的角度看只有经过投资的过程才有使基金保值增值的机会，从而达到预防不测，保障安全的结果。
基金委托时可试行公开招投标的方式。通过招投标选择经济实力强、服务质量高、投资风险小且能够承担一定风险的信托投资公司委托其投资，可以最大限度地保障投资安全并获得尽可能多的投资收益。从委托运营的实际效果来看，由多家机构参与保持一定的竞争性是有好处的，它既可以利用现存的金融机构在投资方面的能力，促进资本市场的发展，有利于通过投资过程中的竞争比较，促进经济效益的提高，也有利于消除垄断和减少腐败。
在基金委托经营时还可考虑借鉴股份公司中优先股投资方式。股份公司的优先股中，有一种可参与利润分配的优先股，这种优先股除了按规定的股息率优先分得本期股利外，还有权与普通股东一起分享本期的剩余盈利。与信托投资公司签订委托协议时，让其承诺最低收益率，实际收益率低于承诺的收益率时，由该公司用其他资金补足，实际收益率高于承诺的最低收益率时，可按比例分成，使养老保障基金运营既保证了基金的增值又有效地规避了投资风险。
如果上述设想能够实施，全部积累式个人帐户养老基金将成为中国养老保障的基本支柱，国有资产转移而来的养老保障基金和财政社会保障支出便成为补充形式。新的养老保障体制框架建立在三大支柱之上，一是企业和个人共同交费建立个人帐户，实行全额积累式，解决在职工人的养老保障问题，二是十年内将要退休的人通过贡献折算计入个人帐户，由财政在以后年度陆续解决，并支付保值利息。三是已退休职工的养老保障采用划拨国有资产方式，建立养老保障基金。企业按照劳动力市场的状况、企业的特殊需要和效益情况向职工提供补充养老保险以及个人所进行的养老储蓄，也是一种值得鼓励的形式。因此，未来中国养老保障的体制框架和国际上众多国家一样是多支柱的，并在此框架基础上建立多元化、多层次的养老保障体系。
注释：
（1）吴敬琏：《建设市场经济的总体构想与方案设计》，中国编译出版社1996年出版。
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